導(dǎo)語(yǔ)：風(fēng)險(xiǎn)控制下PPP內(nèi)部控制模型的構(gòu)建一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：本文結(jié)合企業(yè)實(shí)踐，根據(jù)政府和社會(huì)資本合作（ppp）業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，首先在借鑒COSO內(nèi)部控制整合框架的基礎(chǔ)上，建立PPP業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制整體模型。該模型主要涉及PPP的三個(gè)主體、內(nèi)部控制五要素及要達(dá)到的目標(biāo)。然后重點(diǎn)從風(fēng)險(xiǎn)控制角度圍繞PPP業(yè)務(wù)項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)階段闡述了應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)、主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向方

一般而言，PPP業(yè)務(wù)涉及多方主體參與，主要包括政府及其指定的出資平臺(tái)、社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司，相較于單一主體而言，其各方主體的利益訴求不盡相同，業(yè)務(wù)控制目標(biāo)和方式也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。但基于政府和社會(huì)資本合作的基礎(chǔ)，三方主體的總體目標(biāo)還是可以統(tǒng)一的，至少，項(xiàng)目的成功實(shí)施是其最為基本的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，還可以通過(guò)社會(huì)資本的進(jìn)入帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展，由此，可以歸納出PPP的三個(gè)主要目標(biāo)，即項(xiàng)目合規(guī)、資本引入、產(chǎn)業(yè)升級(jí)。而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，從PPP項(xiàng)目的全流程角度來(lái)看，在協(xié)調(diào)三方主體利益的前提下，還需要整合內(nèi)部控制五要素（內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督）?；诖?，筆者結(jié)合參與PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建了PPP業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制模型（見(jiàn)圖1）。對(duì)該模型闡釋如下：

一、三方主體

（一）政府方

政府及其出資平臺(tái)（稱(chēng)其為政方）在PPP業(yè)務(wù)中是公眾利益的代言人，通過(guò)制定“一城一策”式的PPP項(xiàng)目指南引導(dǎo)合適的社會(huì)資本方參與當(dāng)?shù)毓卜?wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，主要追求項(xiàng)目的公平和效率。政府方除了希望PPP項(xiàng)目的成功之外，更希望通過(guò)社會(huì)資本方的進(jìn)入，適度帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型。

（二）社會(huì)資本方

社會(huì)資本方主要為籌集PPP項(xiàng)目所需的資金組織方，其資金來(lái)源渠道包括商業(yè)銀行、政策性銀行、信托機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)和資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)或者有產(chǎn)業(yè)背景的產(chǎn)業(yè)資本等，追求合理的資本回報(bào)是其主要目標(biāo)。

（三）項(xiàng)目公司

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)以及具體組織項(xiàng)目的實(shí)施。作為PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵實(shí)施者，擔(dān)負(fù)著設(shè)計(jì)、實(shí)施（包括PPP各個(gè)子項(xiàng)目的招標(biāo)）、運(yùn)營(yíng)和移交的具體工作，更為關(guān)注項(xiàng)目的高效實(shí)施和運(yùn)營(yíng)。

二、五個(gè)要素

由于PPP業(yè)務(wù)涉及主體較多（除趙團(tuán)結(jié)王子曦涉及政府方、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司三方主體外，在實(shí)務(wù)中還會(huì)牽涉到招標(biāo)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、監(jiān)理、施工方等）、周期長(zhǎng)、業(yè)務(wù)廣、金額大，內(nèi)部控制的環(huán)節(jié)除了包括政府、社會(huì)資本方之外，還應(yīng)重點(diǎn)圍繞SPV（政府所控制的出資平臺(tái)與社會(huì)資本方共同組建的特殊目的公司，SpecialPurposeVehicle）而設(shè)計(jì)，具體來(lái)說(shuō)：

（一）內(nèi)控環(huán)境

SPV作為政府和社會(huì)資本方共同組建的新公司，是雙方溝通的紐帶，承擔(dān)著PPP項(xiàng)目的組織、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等諸多工作。新公司的特點(diǎn)在于“從無(wú)到有”，面臨著諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如：新組建的團(tuán)隊(duì)需要彼此適應(yīng)和磨合；需要結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)擬訂一套切實(shí)可行的制度、流程甚至操作手冊(cè)；需要制定具體的項(xiàng)目實(shí)施方案并著手實(shí)施等。筆者認(rèn)為，在組建SPV時(shí)：一是應(yīng)當(dāng)考慮項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)PPP項(xiàng)目的大小建立股東（大）會(huì)、董事會(huì)（執(zhí)行董事）、監(jiān)事會(huì)（監(jiān)事），明確頂層架構(gòu)的設(shè)計(jì)，尤其是股權(quán)的分配，以防范股東之間因?yàn)闄?quán)責(zé)不明而出現(xiàn)紛爭(zhēng)；二是組建合適的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，并著手制定具體的管理制度和業(yè)務(wù)流程，以便明確職責(zé)和提高效率等。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

此處的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿于PPP項(xiàng)目的識(shí)別到項(xiàng)目的移交，是基于PPP全業(yè)務(wù)流程而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控的基礎(chǔ)。隨著項(xiàng)目所處內(nèi)外環(huán)境的變化，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制也顯得非常重要。因此，建立項(xiàng)目生命全周期的風(fēng)險(xiǎn)矩陣就變得非常必要，這也是PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的核心。風(fēng)險(xiǎn)矩陣的內(nèi)容主要包括業(yè)務(wù)目標(biāo)、主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、關(guān)鍵控制點(diǎn)、關(guān)鍵的輸入輸出文件、主要政策依據(jù)以及執(zhí)行主體等。由于主要政策依據(jù)及所要求的關(guān)鍵的輸入輸出文件相對(duì)明確。受篇幅所限，以下筆者主要圍繞PPP項(xiàng)目的五個(gè)階段涉及的業(yè)務(wù)目標(biāo)、主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)（亦即應(yīng)對(duì)措施）予以詳細(xì)闡釋。1．項(xiàng)目識(shí)別階段。項(xiàng)目識(shí)別階段分為項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證四個(gè)環(huán)節(jié)。其主要目標(biāo)為尋找潛在的PPP項(xiàng)目，從定性和定量?jī)蓚€(gè)角度確定備選的項(xiàng)目，以達(dá)到既能降低項(xiàng)目成本又能提高效率并且能夠確保PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)部分在財(cái)政可支配能力范圍內(nèi)的目標(biāo)。主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（1）對(duì)PPP業(yè)務(wù)不熟悉，或者缺少必要的支持性文件，無(wú)法判斷項(xiàng)目是否適合PPP模式；（2）所篩選項(xiàng)目可能不符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃；（3）PPP評(píng)審小組組建不當(dāng)，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目做出評(píng)價(jià)；（4）評(píng)價(jià)方法不科學(xué)，在物有所值論證或財(cái)政承受能力論證體系環(huán)節(jié)得出錯(cuò)誤結(jié)論。應(yīng)對(duì)措施：（1）學(xué)習(xí)和培訓(xùn)PPP知識(shí)，了解PPP全流程；（2）編制簡(jiǎn)要的《項(xiàng)目建議書(shū)》，并結(jié)合現(xiàn)有規(guī)劃（包括但不限于國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等）組成專(zhuān)業(yè)人員篩選項(xiàng)目；（3）財(cái)政部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)聯(lián)合進(jìn)行，必要時(shí)聘請(qǐng)外部專(zhuān)家參與；（4）按照評(píng)價(jià)指引結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，并嚴(yán)格按照國(guó)家財(cái)政承受能力論證指引建立合理的評(píng)價(jià)體系。2．項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段包括管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制和實(shí)施方案審核三個(gè)環(huán)節(jié)。本階段主要目標(biāo)是要組建高效、務(wù)實(shí)的項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和日常實(shí)施機(jī)構(gòu)，編制切實(shí)可行的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，并通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試以及專(zhuān)家評(píng)審等程序保證實(shí)施方案的科學(xué)和合理。主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（1）因組織原因?qū)е马?xiàng)目無(wú)法開(kāi)展，包括：PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組形同虛設(shè)，協(xié)調(diào)不力；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)或者專(zhuān)家評(píng)審環(huán)節(jié)失誤等。（2）選擇了不熟悉PPP業(yè)務(wù)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，實(shí)施方案編制不科學(xué)。（3）未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。（4）未進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，導(dǎo)致后續(xù)采購(gòu)得不到社會(huì)資本的響應(yīng)。應(yīng)對(duì)措施：（1）政府指定專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與組建項(xiàng)目公司，并通過(guò)適當(dāng)授權(quán)明確其職責(zé)；（2）通過(guò)適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式選擇專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)；（3）通過(guò)項(xiàng)目盡職調(diào)查及可行性研究，采用科學(xué)的方法編制實(shí)施方案；（4）進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，完善實(shí)施方案；（5）聘請(qǐng)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家并遵照獨(dú)立性原則進(jìn)行評(píng)審；（6）通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，驗(yàn)證實(shí)施方案是否可行；（7）PPP領(lǐng)導(dǎo)小組建立評(píng)審機(jī)制，審批后方可進(jìn)行后續(xù)的相關(guān)工作。3.項(xiàng)目采購(gòu)階段。項(xiàng)目采購(gòu)階段包括資格預(yù)審、采購(gòu)文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同簽署四個(gè)環(huán)節(jié)。本階段主要目標(biāo)是編制規(guī)范有效的采購(gòu)文件，通過(guò)談判的方式選擇合適的社會(huì)合作方。主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（1）資格預(yù)審文件編制不恰當(dāng)；（2）招標(biāo)文件出現(xiàn)漏洞導(dǎo)致采購(gòu)失??；（3）評(píng)審規(guī)則不科學(xué)、不統(tǒng)一可能導(dǎo)致采購(gòu)失??；（4）談判小組組成不合理，合同出現(xiàn)失誤，從而導(dǎo)致項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題。應(yīng)對(duì)措施：（1）編制合格的資格預(yù)審公告，結(jié)合相應(yīng)的采購(gòu)方式要求編制相應(yīng)的招標(biāo)文件及資格預(yù)審文件；（2）根據(jù)采購(gòu)文件要求評(píng)審并引入監(jiān)督機(jī)制；（3）組成專(zhuān)業(yè)的談判小組，雙方就合同主要條款達(dá)成一致意見(jiàn)；（4）根據(jù)合同法及相關(guān)法律法規(guī)，簽訂合同并經(jīng)過(guò)律師審核，然后按既定程序報(bào)批。4.項(xiàng)目執(zhí)行階段。項(xiàng)目執(zhí)行階段圖1PPP業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制模型包括項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付、中期評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)。本階段主要目標(biāo)是及時(shí)成立治理結(jié)構(gòu)完善的項(xiàng)目公司，擬定合理的融資方案，按照績(jī)效監(jiān)測(cè)指標(biāo)對(duì)社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)測(cè)，并科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目的進(jìn)展。主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（1）項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，即因項(xiàng)目公司未及時(shí)設(shè)立或者股權(quán)結(jié)構(gòu)爭(zhēng)議導(dǎo)致PPP實(shí)施不暢；（2）融資風(fēng)險(xiǎn)，即融資方式不當(dāng)導(dǎo)致項(xiàng)目成本加大或者項(xiàng)目公司違約可能導(dǎo)致融資失??；（3）項(xiàng)目監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)，即因績(jī)效監(jiān)測(cè)指標(biāo)不科學(xué)，或監(jiān)測(cè)過(guò)程中出現(xiàn)舞弊現(xiàn)象以及評(píng)估方案編制不科學(xué)可能導(dǎo)致評(píng)估報(bào)告失真；（4）評(píng)估方案編制不科學(xué)或者評(píng)估報(bào)告失真。應(yīng)對(duì)措施：（1）按照股東協(xié)議及時(shí)成立項(xiàng)目公司，明確資金來(lái)源、股權(quán)安排以及治理架構(gòu)；（2）明確融資方案并選擇合適的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，制定合理的融資方案；（3）制定科學(xué)、切實(shí)可行的績(jī)效監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系；（4）引入審計(jì)機(jī)制，防范舞弊現(xiàn)象發(fā)生；（5）制定利益分享和與項(xiàng)目公司績(jī)效密切掛鉤的分配機(jī)制；（6）根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)編制恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估方案，并如實(shí)出具評(píng)估報(bào)告。5.項(xiàng)目移交階段。項(xiàng)目移交階段主要包括移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績(jī)效評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)。本階段主要目標(biāo)為制定合理的移交方案，確認(rèn)項(xiàng)目資產(chǎn)狀況是否符合合同約定，順利完成資產(chǎn)交割并辦理必要的法律文書(shū)，同時(shí)還需要及時(shí)進(jìn)行PPP項(xiàng)目完整生命周期的績(jī)效評(píng)估，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（1）移交風(fēng)險(xiǎn)。比如：缺少資產(chǎn)評(píng)估，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議；未提供移交保函，導(dǎo)致政府移交后成本增加；未全部轉(zhuǎn)移相關(guān)資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)法律文件等。（2）項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不科學(xué)、導(dǎo)致結(jié)論出現(xiàn)偏差。（3）項(xiàng)目評(píng)價(jià)流于形式，或者評(píng)價(jià)不全面、不深入等導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目評(píng)判不準(zhǔn)確。應(yīng)對(duì)措施：（1）組成專(zhuān)業(yè)的移交工作組，必要時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員、法律和財(cái)務(wù)人員；（2）聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)測(cè)試人員進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估和測(cè)試；（3）要求社會(huì)資本方提交移交保函；（4）針對(duì)項(xiàng)目情況共同擬訂交接清單，并逐一核對(duì)，共同辦理產(chǎn)權(quán)及管理權(quán)的過(guò)戶(hù)手續(xù)；（5）制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系；（6）全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效應(yīng)。

（三）控制活動(dòng)

控制活動(dòng)是內(nèi)部控制體系的常規(guī)內(nèi)容，在此不做進(jìn)一步展開(kāi)。需要說(shuō)明的是，控制活動(dòng)的目標(biāo)既然是為了防范風(fēng)險(xiǎn)，它的基礎(chǔ)則應(yīng)當(dāng)是PPP風(fēng)險(xiǎn)矩陣以及分級(jí)授權(quán)體系。風(fēng)險(xiǎn)矩陣明確了業(yè)務(wù)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，指明了控制活動(dòng)的方向，但在實(shí)務(wù)中要落地并提高管理效率，還需要建立一套切實(shí)可行的分級(jí)授權(quán)體系。實(shí)際上，控制活動(dòng)如果上升到公司治理層面，也是密切聯(lián)系股東（大）會(huì)、董事會(huì)和管理層及員工的紐帶。

（四）信息溝通

除了項(xiàng)目公司內(nèi)部的溝通以及股東（大）會(huì)、董事會(huì)之間的信息傳遞外，為了全面了解PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的信息，可以借助物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)中心，實(shí)時(shí)傳遞和監(jiān)控PPP項(xiàng)目的信息。當(dāng)然，對(duì)于涉及基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項(xiàng)目，也可以通過(guò)BIM（BuildingInformationModeling，建筑信息模型）技術(shù)將相關(guān)建筑物的各種信息通過(guò)數(shù)字仿真模擬的方式予以展現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)溝通和交流。

（五）內(nèi)外監(jiān)督

內(nèi)外監(jiān)督的目標(biāo)是防范風(fēng)險(xiǎn)和達(dá)成PPP項(xiàng)目既定目標(biāo)。其中，內(nèi)部監(jiān)督的主要目的在于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的合規(guī)及其高效，而外部監(jiān)督除了合規(guī)之外，還在于項(xiàng)目的績(jī)效考核需要。需要補(bǔ)充的是，在媒體多樣化的時(shí)代，PPP項(xiàng)目各主體可選擇自主性披露，向社會(huì)公眾及時(shí)通報(bào)PPP項(xiàng)目的進(jìn)展?fàn)顩r，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

三、三個(gè)目標(biāo)

（一）項(xiàng)目合規(guī)

PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施是政府和社會(huì)資本方所追求的共同目標(biāo)。不過(guò)，囿于PPP項(xiàng)目的諸多特點(diǎn)，項(xiàng)目的合規(guī)性是其首要目標(biāo)，也是PPP項(xiàng)目成功開(kāi)展的基礎(chǔ)。在PPP項(xiàng)目實(shí)施的全生命周期內(nèi)，涉及諸多利益相關(guān)方，如政府、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目實(shí)施方、社會(huì)公眾等。由于各方利益不盡一致，勢(shì)必存在許多需要協(xié)調(diào)的地方。但合規(guī)性則是相關(guān)利益方恪守的底線，也是達(dá)成資本引入、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的基礎(chǔ)。

（二）資本引入

開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)，當(dāng)?shù)卣话銜?huì)首先選擇社會(huì)資本方。社會(huì)資本方通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、人文和技術(shù)等的了解以及隨著PPP項(xiàng)目的實(shí)施，如果認(rèn)可當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，一般會(huì)帶動(dòng)一批投資者到當(dāng)?shù)赝顿Y，從而為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展帶去了相關(guān)資本。

（三）產(chǎn)業(yè)升級(jí)

在當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整以及轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，地方政府通過(guò)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，引入有實(shí)力的社會(huì)資本方及其產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，不但可以向當(dāng)?shù)剌斎胭Y本，還可以為當(dāng)?shù)貛ヒ慌a(chǎn)業(yè)。通過(guò)資本和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引更多的人才到當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，從而形成人才、資本和產(chǎn)業(yè)的集聚，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。

作者:趙團(tuán)結(jié) 王子曦 單位:武漢烽火與時(shí)投資有限公司