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一、建設(shè)工程招投標監(jiān)管的內(nèi)涵與意義

（一）建設(shè)工程招投標監(jiān)管的內(nèi)涵與特點

1.建設(shè)工程招投標監(jiān)管的內(nèi)涵建設(shè)工程招投標監(jiān)管，就是政府有關(guān)職能部門或社會有關(guān)授權(quán)機構(gòu)依照相關(guān)法律法規(guī)對建設(shè)工程的招投標活動及其各個環(huán)節(jié)、各個方面、各個過程進行監(jiān)視、督促、檢查和管理。從監(jiān)督內(nèi)容看，政府針對招標投標活動實施行政監(jiān)督主要分為程序監(jiān)督和實體監(jiān)督兩方面。具體內(nèi)容主要包括：（1）依法必須招標項目的招標方案（含招標范圍、招標組織形式和招標方式）是否經(jīng)過項目審批部門核準。（2）依法必須招標項目是否存在以化整為零或其他方式規(guī)避招標等違法行為。（3）公開招標項目的招標公告是否在國家指定媒體上。（4）招標人是否存在以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或者對潛在投標人實行歧視待遇，強制要求投標人組成聯(lián)合體共同投標等違法行為。（5）招標機構(gòu)是否存在泄露應當保密的、與招標投標活動有關(guān)的情況和資料，或者與招標人、投標人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益等違法行為。（6）招標人是否存在向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數(shù)量或可能影響公平競爭的有關(guān)招標投標的其他情況，或泄露標底，或違法與投標人就投標價格、投標方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判等違法行為。（7）投標人是否存在相互串通投標或與招標人串通投標，或以向招標人或評標委員會成員行賄的手段謀取中標，或者以他人名義投標，或以其他方式弄虛作假、騙取中標等違法行為。（8）評標委員會的組成、產(chǎn)生程序是否符合法律規(guī)定。（9）評標活動是否按照招標文件預先確定的評標方法和標準在保密的條件下進行。（10）招標人是否存在在評標委員會依法推薦的中標候選人以外確定中標人的違法行為。（11）招標投標的程序、時限是否符合法律規(guī)定。（12）中標合同的簽訂是否及時、規(guī)范，合同內(nèi)容是否與招標文件和投標文件相符，是否存在違法分包、轉(zhuǎn)包的情形。（13）實際執(zhí)行的合同是否與中標合同內(nèi)容一致，等等。2.建設(shè)工程招投標監(jiān)管的特點（1）具有中國特色的招標范圍和管理機構(gòu)。（2）全國性法規(guī)和地方性法規(guī)互為補充的招標投標法規(guī)體系。（3）包含編制標底的投標報價體系。（4）以百分制為主體的評標定價辦法。（5）逐步建立起來的工程交易中心。（6）注意扶植招標投標中介服務(wù)機構(gòu)。

（二）建設(shè)工程招投標監(jiān)管的行為主體及其存在的主要問題

建設(shè)工程招投標涉及的行為主體主要包括招標人、投標人、評標專家、招標機構(gòu)、交易中心、監(jiān)管機構(gòu)等，他們既是招投標活動的行為主體，也是監(jiān)管對象。對他們的性質(zhì)、角色、行為特征等相關(guān)要素進行分析，有利于我們準確地把握監(jiān)管重點，強化監(jiān)管措施。1.招標人招標人，也稱建設(shè)單位或業(yè)主，招標人又大致可分為兩種：第一種，招標人為建設(shè)資金的真正所有者，為節(jié)省投資，提高工程效益，保證工程質(zhì)量，能夠積極地參與招投標的各項活動；第二種，招標人只是為業(yè)主的招標人，與資產(chǎn)并無真正的所有關(guān)系，這類業(yè)主的行為是一種被動的行為。被動的行為更是必須依靠法律法規(guī)和規(guī)則的制約。2.投標人投標人就是常說的施工單位。一些投標人為了達到承攬工程的目的，往往會采取一些違法違規(guī)行為。第一類是投標人與招標人串通。如一些招標人將公開招標設(shè)法變?yōu)檠堈袠?，由?nèi)定的中標人找?guī)准矣匈Y質(zhì)的投標人“陪標”，完成招標程序后謀取中標。第二類是投標人相互串通，部分投標單位形成投標聯(lián)盟，采取輪流坐莊、多家陪標的方式串通投標。有的投標人低價中標后，故意放棄，然后與遞補的第二名中標候選人分享第一中標人與第二候選人的標價差額；還有的投標人結(jié)成利益共同體，達成利益分配協(xié)議，約定由中標人給付陪標人一定比例的報酬。第三類是投標人與招標機構(gòu)串通。有的招標機構(gòu)為了非法經(jīng)濟利益，與投標人勾結(jié)，相互串通出賣業(yè)主利益，從中謀取中標。第四類是投標人的掛靠行為。也就是一些低資質(zhì)或無資質(zhì)的單位，甚至個人通過借用、掛靠高資質(zhì)的單位獲取投標資質(zhì)參與投標。3.招投標監(jiān)管機構(gòu)在現(xiàn)有的招投標體系里，政府行政部門作為招投標的監(jiān)管方，在招投標各方中處于強勢位置，一些行政主管部門思想觀念滯后，依法行政意識淡薄，不正確行使權(quán)力甚至敢于觸犯相關(guān)法律法規(guī)，這些現(xiàn)象的存在給招投標活動的有序發(fā)展造成了阻礙。4.評標專家評標在整個招投標活動中是極為重要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，評標的關(guān)鍵在于依據(jù)招標文件所規(guī)定的評標標準和方法，借助于專家豐富的專業(yè)知識和理論水平，公開、公平、公正地確定中標候選人。作為貫徹執(zhí)行評標標準、評標方法、評標程序的主體，評標委員會發(fā)揮著極其重要的作用。評標專家應是招投標各方主體中最具獨立性的，其評標活動不應受招標人、投標人和行政主管部門等任何單位和個人的干涉。但在實際工作中，不少專家卻因個人利益驅(qū)使而順應招標人或投標人的意愿，在評標過程中失去了獨立性和公正性，嚴重違背評標紀律。5.招標機構(gòu)招標機構(gòu)是政府、企業(yè)、市場之間的橋梁和紐帶，在項目招投標、技術(shù)咨詢、提高投資效益等方面發(fā)揮著重要的中介服務(wù)作用。但在實踐中，招標機構(gòu)進入市場后，行政監(jiān)管部門既沒有及時地跟蹤監(jiān)督，又缺乏清理退出的硬性規(guī)定，致使相當一部分沒有經(jīng)營場所、沒有專業(yè)人才隊伍、更沒有編制招標文件和組織評標能力、沒有評標專家?guī)?、沒有招標市場需求資質(zhì)標準的企業(yè)成了招標機構(gòu)，進入了招投標市場。由于監(jiān)管部門對招標業(yè)務(wù)缺乏有效監(jiān)督，對招標文件等備案審查不嚴，不能及時發(fā)現(xiàn)招標文件中設(shè)置的排斥潛在投標人等限制性條款，對掛靠、出讓招標資格，通過采用虛假招標、串通投標等違法方式操縱招標結(jié)果等違法行為調(diào)查處理力度不夠，給不法分子提供了可乘之機。

二、玉溪市建設(shè)工程招投標監(jiān)管現(xiàn)狀及問題分析

（一）玉溪市基本概況

玉溪市地處滇中腹地，自然資源豐富，素有“云煙之鄉(xiāng)”、“花燈之鄉(xiāng)”之美譽，是音樂家聶耳的故鄉(xiāng)。全市轄1區(qū)8縣，總面積1.5萬平方公里，總?cè)丝?31.8萬。省內(nèi)區(qū)位優(yōu)勢明顯，中心城區(qū)距省會昆明市88公里，現(xiàn)已建成以國道高速公路為龍頭，市內(nèi)經(jīng)濟干線為骨架的高等級公路網(wǎng)。連接中國內(nèi)地與東南亞的泛亞鐵路東線、中線和昆曼、昆河高速公路在玉溪交匯，鐵路公路四通八達，是通往東盟的重要交通樞紐，通信、電力以及城市功能完善。

（二）玉溪市建設(shè)工程招投標監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

玉溪市招投標管理工作和水平同全國發(fā)達地區(qū)相比還有一定的差距，但同邊疆地區(qū)和本省其他市區(qū)相比來看，還是走在前面的。玉溪市建筑市場的整頓自從2000年以來幾乎年年進行，但建筑市場依然是我市違法違紀案件的頻發(fā)地帶，從近幾年的市場整頓、檢查可以看出，公開招投標的作用正在日益顯現(xiàn)，但部分該招標的項目不招標，規(guī)避公開招標或搞虛假招標的情況依然存在。從目前來看，玉溪市招投標總的情況是不錯的，但因受目前的招投標監(jiān)管體系的限制，玉溪市招投標監(jiān)管過程中也存在著全國普遍存在的問題：1.建設(shè)工程招投標法律法規(guī)體系方面實施建設(shè)工程招投標的法律法規(guī)依據(jù)主要是《招標投標法》、《建筑法》及有關(guān)部門規(guī)定和地方法規(guī)，但這些法律法規(guī)仍有一些條款不夠完善，給違規(guī)者留下了法律彈性空間，使其有機可乘。2.建設(shè)工程招投標監(jiān)督管理體制方面目前玉溪市的招投標監(jiān)管體制，是一種以部門分散監(jiān)管為主，綜合監(jiān)管為輔的體制，對于相關(guān)領(lǐng)域的招投標過程和監(jiān)管執(zhí)法，分別由建設(shè)、水利、交通、國土等相關(guān)行政主管部門負責，發(fā)改委負責加強對招投標工作的指導、協(xié)調(diào)以及重大建設(shè)項目工程招投標的監(jiān)督檢查。這種監(jiān)管體制，易造成招投標監(jiān)管中部門職能交叉、多頭管理、條塊分割、同體監(jiān)督、監(jiān)管越位和缺位現(xiàn)象并存。因此，理順監(jiān)管體制，合理劃分招投標監(jiān)督管理權(quán)限，是保證招投標活動及其監(jiān)管得以順利進行的重要前提和基本保證。3.建設(shè)工程招投標監(jiān)督制衡機制方面玉溪市作為云南省經(jīng)濟發(fā)展相對較快的城市之一，其具有政府投資、城市項目量大面廣，業(yè)主多而相對分散的特點，而玉溪市招投標辦公室自1998年成立至今，編制人員仍然只有3人，在全省乃至全國都是極為少見的。由于人員配備嚴重不足，各縣區(qū)工程招投標監(jiān)督機構(gòu)在編制、經(jīng)費等方面也缺乏應有的保障，這些都嚴重影響了監(jiān)管機構(gòu)的穩(wěn)定和監(jiān)管工作的力度，其監(jiān)督力量顯得過于薄弱?，F(xiàn)有的監(jiān)督模式和人員難以從根本上形成監(jiān)督者與被監(jiān)督者相互之間的制衡作用。4.評標專家方面玉溪市的評標專家整體素質(zhì)良莠不齊，到目前為止，該市技術(shù)、經(jīng)濟各專業(yè)方面的評標專家共有198人，大多數(shù)為土建、設(shè)計、造價專業(yè)人員，專業(yè)門類不齊。有的特殊專業(yè)人才不夠，無法滿足全市招投標工作的需要，給招投標帶來了一些不利影響。玉溪市評標專家?guī)斓臄?shù)量相對較少，特別是部分緊缺專業(yè)的專家數(shù)量更是稀少，碰到一些特殊工程，尤其是設(shè)備類招標如中央空調(diào)、排污設(shè)備等，無法從已有的專家?guī)熘谐槿?，只能采用沾邊的專業(yè)評委參加評標，使得評標工作得不到科學評審。5.招標機構(gòu)方面招標機構(gòu)在整個招投標過程中扮演著重要的角色。目前，玉溪市登記注冊的招標機構(gòu)僅有8家，其中乙級資質(zhì)7家，暫定級資質(zhì)1家。外地招標機構(gòu)在玉溪市辦理分公司并已進行備案的共20家，其中甲級15家，乙級4家，暫定級1家。但由于外地中介機構(gòu)到玉溪市從事招標活動不受地域限制，大部分外來機構(gòu)以短期獲利為主，不利于行業(yè)培育和發(fā)展。因此，玉溪市針對這一主要問題通過建立名錄庫公告、企業(yè)申報、組織審定、社會公示等程序，建立了招標機構(gòu)名錄公開庫50家，競爭性比選及隨機抽簽庫20家。對于這些進入名錄庫的中介機構(gòu)已初步調(diào)查核實了其資質(zhì)等級等相關(guān)情況，相當于在市場準入上進行了限制，為玉溪市房屋建設(shè)和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)擇優(yōu)選取招標服務(wù)把好了第一關(guān)。

三、玉溪市建設(shè)工程招投標監(jiān)管機制改革的對策和建議

（一）改革的原則

改革當前我國的建設(shè)工程招投標監(jiān)管機制，必須從完善法律法規(guī)入手，充分借鑒國外先進做法，總結(jié)國內(nèi)的改革經(jīng)驗，進一步建立和完善監(jiān)管機制、制度和相關(guān)工作機構(gòu)，打造有序的市場平臺，規(guī)范監(jiān)管程序，細化監(jiān)管內(nèi)容，完善服務(wù)功能，充分發(fā)揮政府的市場監(jiān)管和服務(wù)兩方面的職能。

(二)改革的對策和建議

按照建設(shè)工程招投標監(jiān)管機制改革的原則和思路，筆者提出了玉溪市監(jiān)管機制改革的對策和建議：1.完善法律法規(guī)體系招投標制度是規(guī)范工程建設(shè)市場，提高工程質(zhì)量，降低工程成本，提高資金使用效益，遏制貪污腐敗行為的重要手段，這項制度實施的效果如何，首先取決于是否建立了科學完善的法律法規(guī)體系。2.改革監(jiān)管機制和機構(gòu)職能建設(shè)工程招投標監(jiān)管機制、機構(gòu)改革，最根本的目的是完善監(jiān)管機構(gòu)，目標是消除“分頭監(jiān)管和同體監(jiān)管”，實現(xiàn)“綜合監(jiān)管與部門管理相結(jié)合”、“監(jiān)、管、辦三分離”和“統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)、統(tǒng)一服務(wù)平臺、統(tǒng)一信息公開、統(tǒng)一流程運行、統(tǒng)一服務(wù)標準”的“五統(tǒng)一”。3.細化監(jiān)管部門和主管部門的工作內(nèi)容針對目前玉溪市招投標過程中容易出現(xiàn)的問題以及監(jiān)管部門容易忽略的環(huán)節(jié)和內(nèi)容進行細化分解，加強部門監(jiān)管措施。4.加強對招投標機構(gòu)的監(jiān)管工程招標涉及面廣，情況復雜，專業(yè)性、技術(shù)性強，對缺乏招標能力的單位，必須要求中介機構(gòu)招標。近幾年招標機構(gòu)發(fā)展迅猛，但由于市場競爭激烈，出現(xiàn)的問題比較多，必須在激烈的市場競爭中進一步規(guī)范招標機構(gòu)的市場行為，加強對招標機構(gòu)的監(jiān)管，實現(xiàn)招標市場的健康有序發(fā)展。

四、結(jié)束語

本文通過論述政府招投標監(jiān)督管理的重要性，分析了目前招投標監(jiān)督體系下的各方主體存在的問題，并結(jié)合我國國情，針對目前的招投標現(xiàn)狀，對筆者所在的玉溪市現(xiàn)有的招投標監(jiān)督體系的完善提出了思路和對策。建設(shè)工程招投標監(jiān)管是一個系統(tǒng)的管理過程，涉及政府體制和機制的調(diào)整，如何利用法律法規(guī)來規(guī)范招投標各方的行為，一直是招投標監(jiān)管體系中的重點。本文所給出的建議可能在一定程度上改進目前招投標監(jiān)管的現(xiàn)狀，但距離完全完善還是有很大的距離。因此，在如何制定相應的配套法律、法規(guī)及制度來約束招投標參與各方的行為，建立完善的招投標監(jiān)管體系，實行法律制度的可持續(xù)性監(jiān)管方面還需要作進一步的研究和探索。

作者:楊永貴 單位:云南省玉溪市公共資源交易中心