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一、大學生就業(yè)政策概述

大學生就業(yè)政策是國家關于大學生就業(yè)的指導性方針策略，它體現了國家對大學生就業(yè)問題的政策導向。就發(fā)展歷程來看，我國大學生就業(yè)政策主要經歷了“統(tǒng)分統(tǒng)配”、“雙向選擇”、“自主擇業(yè)”三個階段；就政策類型來看，我國大學生就業(yè)政策可分為總政策、基本政策和特殊政策三類。下面主要探討的是高校擴招以來的大學生就業(yè)政策，是一種基于市場導向作用的自主擇業(yè)式的就業(yè)政策。縱觀我國大學生就業(yè)政策的發(fā)展歷程，2003年是政策演變的重要分水嶺，至此，大學生就業(yè)政策全面進入市場導向階段。此時的大學生就業(yè)政策徹底打破了傳統(tǒng)就業(yè)體制的桎梏，將大學生“經濟人”、“社會人”角色延伸至就業(yè)領域，鼓勵大學生自由競爭、靈活就業(yè)，促進了高素質人才的廣泛流動和合理利用，極大地激發(fā)了就業(yè)市場的活力。然而，隨著擴招后的高校畢業(yè)生源源不斷地涌入就業(yè)市場，大學生就業(yè)難問題日益凸顯，“有業(yè)難就”與“無業(yè)可就”的供需矛盾已成為就業(yè)市場的焦點和難點。社會各界開始重新審視大學生就業(yè)政策，以公共政策標準進行評價、改進、完善之勢迫在眉睫。

二、政策評估的理論與標準

誠然，大學生就業(yè)政策已開始發(fā)生效用，但其究竟能夠取得哪些成績、存在哪些問題、如何進行改進和完善，都需要進行客觀公正的評估。首先，政策評估是檢驗政策效果的基本途徑。通過評估才能判斷政策是否達到預期目標，是否滿足國家利益和個人利益，能夠產生多大經濟效益和社會效益。其次，政策評估是引導政策動向的依據。政策制定可能受到決策者的主觀影響和外界環(huán)境的制約，就政策自身而言很難判斷是否符合實際效用，只能依據執(zhí)行效果來判定該項政策是否需要調整，是否繼續(xù)沿用。最后，政策評估是提升政策效力的重要保障。政策制定的初衷與實際執(zhí)行效果往往存在很大差異，這包括執(zhí)行力度、執(zhí)行準確性、執(zhí)行積極性等方面的問題。只有通過政策評估，才能及時發(fā)現問題，糾正偏差，保證政策實施準確到位，實現決策的科學性和公正性。所謂“沒有規(guī)矩，不成方圓”，對于任何一項政策的評估首先要建立評估標準，據此對政策實施效果進行研判。采用定性指標和定量指標相結合的方式來評估大學生就業(yè)政策，兩種方式互為補充，從而全面真實地反映政策效果。就定性指標而言，選取國內學者陳振明歸納的五個標準，即“生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度”。[1]首先，生產力標準是核心，任何一項公共政策都必須符合解放生產力、發(fā)展生產力的本質要求，否則該項政策就缺乏孕育的動力。其次，效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度是一些協(xié)調性、動態(tài)性的因素，考察的是政策效果和預定目標是否相符，如何縮小偏差，政策實行能否均衡社會利益，政策實施對象的態(tài)度和取向等多方面的問題。就定量指標而言，結合國內外就業(yè)政策研究趨勢，以就業(yè)數量和就業(yè)質量兩方面為切入點來檢測政策效果。其一，通過就業(yè)率和失業(yè)率來反映就業(yè)數量，這是“公認的評估就業(yè)政策效果的核心指標”。[2]其中，就業(yè)率指畢業(yè)生中就業(yè)人數占畢業(yè)生總數的比率，統(tǒng)計口徑包括已落實單位者、自主創(chuàng)業(yè)者、自由職業(yè)者、升學者、出國出境者。失業(yè)率指畢業(yè)生中失業(yè)人數占畢業(yè)生總數的比率。目前國內公布的失業(yè)率一般是登記失業(yè)率，即到“公共就業(yè)服務機構進行失業(yè)登記、享受失業(yè)保險待遇并有求職意愿的失業(yè)人員數量”。[3]一般而言，就業(yè)率提高、失業(yè)率下降代表著就業(yè)政策發(fā)揮積極效用，促進就業(yè)市場良性運作。反之，則說明現行的就業(yè)政策效力不足，仍需調整和完善。其二，通過對就業(yè)人口的地區(qū)分布、產業(yè)分布、性別結構、學歷結構、就業(yè)彈性系數等進行科學評估，以此考察就業(yè)質量，從而映射出就業(yè)政策的實施效果。

三、大學生就業(yè)政策評估

當以上述評估標準對當前我國大學生就業(yè)政策進行梳理和分析時，不難發(fā)現，這些政策在一定程度上緩解了大學生就業(yè)壓力，并隨著就業(yè)環(huán)境的變化不斷推陳出新。但其中也存在一些政策設計和執(zhí)行層面上的不足，政策實施效果尚不能盡如人意。

（一）大學生就業(yè)政策取得一定成效

1．提升非公有制企業(yè)的就業(yè)容量

就生產力標準而言，大學生就業(yè)政策的實施，帶動了非公有制企業(yè)成為主要的就業(yè)領域，推動勞動力資源充分轉化為生產力。據統(tǒng)計，2012年非公有制經濟在工業(yè)總產值中的比例達到40.1%，與此同時，高校畢業(yè)生到非公有制企業(yè)就業(yè)的人數從2003年的34.73萬人猛增至2012年的157.05萬人。非公制企業(yè)對人才的需求越來越多，不僅是人才數量的增加，更對人才質量提出了更高要求。

2．緩解大學生就業(yè)壓力

緩解大學生就業(yè)壓力，保障社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，一直是大學生就業(yè)政策的核心，就效益標準而言，就業(yè)政策的實施都是朝著這一目標前進的，并在實施過程中不斷糾正偏差，努力實現預期目標。根據表1和圖1的數據顯示，2008年以來，我國高校畢業(yè)生初次就業(yè)率均在70%左右。即使是遭遇全球金融危機影響的2009年，高校畢業(yè)生的初次就業(yè)率也達到68%。同期，國家人力資源和社會保障部統(tǒng)計的失業(yè)率也低于世界平均水平。這樣的數據充分說明了我國現行大學生就業(yè)政策的實施在促進就業(yè)、保障充分就業(yè)方面越來越有成效。

3．拓寬大學生就業(yè)渠道

大學生就業(yè)政策在施行過程中始終保持與時俱進的態(tài)勢，其內容越來越豐富，可操作性越來越強。創(chuàng)業(yè)扶持政策、“三支一扶”計劃、“大學生志愿服務西部計劃”、“一村一名大學生計劃”、“高校畢業(yè)生社區(qū)就業(yè)計劃”、參軍服役政策等陸續(xù)出臺與完善，為高校畢業(yè)生開拓了更廣大的就業(yè)平臺。同時，這些政策的優(yōu)撫措施也在不斷量化，越來越具有可操作性。以“三支一扶”計劃為例，原先關于優(yōu)惠措施的條款并未明確，近年來這些優(yōu)惠條款逐一清晰明朗：就服務期間待遇而言，應按服務地區(qū)人均收入水平享受生活費補貼、交通費補貼、服務期意外傷害保險和住院醫(yī)療保險，上述費用由市、區(qū)兩級政府按各50%的比例共同承擔；其次，就服務期間戶籍流向而言，戶口可留在原籍或根據本人意愿遷往服務地區(qū),同時享受社會保險補貼和公益性崗位補貼；就服務期滿后的去向而言，服務期滿后3年內報考公務員、事業(yè)單位的，筆試總分加3分，報考原服務單位的，筆試總分加5分，繼續(xù)升學深造的，筆試成績加10分。諸如此類的舉措大大提升了就業(yè)政策的吸引力，越來越多的高校畢業(yè)生選擇投身基層，服務社會，提升自我。

（二）大學生就業(yè)政策在實施中存在的不足

1．就業(yè)質量有待提高

解決大學生就業(yè)難問題，不能片面追求就業(yè)數量的增加，更要重視就業(yè)質量的提升，努力營造平等就業(yè)、充分就業(yè)的氛圍。然而，“現行大學生就業(yè)政策卻一直重在治標而非治本，導致了制度安排的畸形化和政策措施的低效化，并陷入了難以自拔的怪圈”。[4]一是經濟增長與促進就業(yè)的良性互動不足，就業(yè)彈性系數小，產業(yè)分布不合理。所謂就業(yè)彈性系數是指經濟增長1%所能帶動的就業(yè)人數的增長數量。一般來說，系數越大，促進就業(yè)的能力就越強，反之則越弱。從表2和圖2中可以清楚地認識到，2008年以來，我國GDP增長一直保持較高較快的勢頭，但對就業(yè)增長的促進作用并不明顯，尤其是第二、第三產業(yè)吸納勞動力的能力還不夠，亟待擴大就業(yè)容量。但我國現行的就業(yè)促進政策卻很少關注這些因素的影響，缺乏系統(tǒng)、深入的分析研究，政策條文還停留在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的臨時應急措施階段。[5]二是盲目的擴招政策造成人才高消費的錯誤傾向。從表3中看到，近年來博士生、碩士生日漸成為就業(yè)市場的寵兒，其就業(yè)率遠高于同期畢業(yè)的本?？茖W生，這使得越來越多的人投入考研、考博大軍，致使高學歷教育過度膨脹。與此同時，按照教育部高校學生司《中國高等學校畢業(yè)生就業(yè)形勢的分析與預測》課題組的劃分標準，“就業(yè)率在90%以上表示畢業(yè)生供不應求；在70%-90%之間表示供求基本平衡；在50%-70%之間表示就業(yè)有一定壓力；在30%-50%之間表示就業(yè)有一定困難；在30%以下表示可能產生就業(yè)危機”[6]。從前文中我們了解到，2004年以來我國高校畢業(yè)生初次就業(yè)率介于70%-90%之間，本應說明大學生就業(yè)市場供求基本平衡，但現實情況卻是大學生就業(yè)一年更比一年難。究其原因就在于大學生就業(yè)市場結構性矛盾突出，直接導致就業(yè)失衡。三是就業(yè)性別結構男重女輕，就業(yè)市場缺乏充分平等。從圖3中不難看出，高校畢業(yè)生中女性就業(yè)率一直低于男性，說明在日益嚴峻的大學生就業(yè)形勢中，女性承受的就業(yè)壓力更甚于男性，性別歧視已成為阻礙男女平等就業(yè)的“瓶頸”。這其中既有法律保障不健全的因素，更有政府市場監(jiān)管不到位的原因。因此，重視女大學生的就業(yè)權益將成為大學生就業(yè)政策進一步完善的一個重要突破口，也將成為政府加強就業(yè)市場監(jiān)管的一個重要領域。（本文來自于《廣州職業(yè)教育論壇》雜志?！稄V州職業(yè)教育論壇》雜志簡介詳見.）

2．政策回應度不高

任何一項政策都有其相應的作用對象，只有當政策對象充分受益時，這一政策才能得到廣泛的認同和支持，政策效用才得以充分發(fā)揮。然而，縱觀當前的大學生就業(yè)政策，都或多或少地存在針對性不強、政策回應度不高的弊病，直接影響了政策效力。僅以大學生就業(yè)去向為例。國家實行“自主擇業(yè)”政策，旨在沖破人才束縛，促進人才資源合理流動。但從當前大學生就業(yè)地域的分布來看，大多數大學生仍然傾向于少數大城市，如北京、上海、廣東、浙江、廈門等地。表4的數據反映出雖然各級政府施行了一系列鼓勵畢業(yè)生到西部地區(qū)就業(yè)的政策，但在畢業(yè)生的區(qū)域流動中，西部地區(qū)仍然屬于畢業(yè)生的流失地。

3．傳統(tǒng)桎梏阻礙政策效用

當前，大學生就業(yè)政策在具體運作過程中，仍會遭遇傳統(tǒng)制度的桎梏，成為影響政策效用的最大障礙。戶籍制度就是其中的典型代表，尤其是一線城市，往往設置了嚴苛的戶籍準入政策和審批制度，嚴重影響了大學生就業(yè)政策發(fā)揮應用的效果。例如廈門市政府《關于進一步完善來廈工作多年已成為企業(yè)骨干的非廈門生源往屆大專以下學歷畢業(yè)生人才入廈審批事項的通知》中明確規(guī)定：專科學歷畢業(yè)生須已在本市島內同一企業(yè)連續(xù)工作滿四年以上或已在本市島外同一企業(yè)連續(xù)工作滿三年以上，申請時又與該單位簽訂三年以上勞動合同，方可申請落戶廈門。這一嚴格的審批制度使得畢業(yè)生與同一企業(yè)至少要建立六年的勞動關系，不僅限制了人才的合理流動，也助長了“走后門”等不正之風。有的畢業(yè)生先通過找關系到有進人編制和指標的單位去“假報到”，然后再到自己想去而又沒有進人編制指標的單位去“真就業(yè)”。這種制度性障礙的存在，嚴重違背了就業(yè)促進政策的初衷，不僅沒有使大多數高校畢業(yè)生受益，反而進一步加劇了大學生就業(yè)難問題，挫傷就業(yè)政策的公正性。

4．政策執(zhí)行存在偏差

一項政策無論設計如何全面、系統(tǒng)，規(guī)定如何具體、詳盡，但在執(zhí)行過程中可能因為執(zhí)行主體理解偏差或外界環(huán)境配套設施跟不上，最終導致政策效力發(fā)生偏差，政策效果差強人意。以自主創(chuàng)業(yè)政策為例。近幾年，大學生自主創(chuàng)業(yè)的趨勢愈演愈烈，有關創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策越來越具體。但在實際運作過程中卻發(fā)現，很多大學生創(chuàng)業(yè)常常是熱鬧開幕，慘談經營，最后草率結束。創(chuàng)業(yè)成功的典范案例屈指可數。據教育部學生司關于全國高校畢業(yè)生就業(yè)狀況統(tǒng)計數據來看，每年高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的比例僅為3%。究其原因，一是自主創(chuàng)業(yè)模式并不是一種大眾化模式，創(chuàng)業(yè)者需要具備良好的主客觀條件，如可行性的創(chuàng)業(yè)方案、充足的運營資金、預測和抗擊風險的能力等等。就目前高校培養(yǎng)規(guī)劃而言，具備這樣素質的大學生并不多。二是自主創(chuàng)業(yè)是高風險行為，目前的創(chuàng)業(yè)政策缺少風險防范機制，相關部門不原意也不敢承擔這樣的風險。例如，政策中規(guī)定“高校畢業(yè)生離校后創(chuàng)業(yè)的，可憑畢業(yè)證書直接向銀行申請小額創(chuàng)業(yè)貸款”。這一規(guī)定把大學生自主創(chuàng)業(yè)所需資金的風險轉嫁給了銀行。但銀行業(yè)出于自身利益考慮，不可能僅憑一張畢業(yè)證書就承擔這樣的風險。由此，大學生創(chuàng)業(yè)過程中屢屢遭遇資金不足的困境。

四、結論

大學生就業(yè)政策體現著國家對大學生就業(yè)的導向作用，這些政策覆蓋面廣，內容豐富，針對性強，對于緩解大學生就業(yè)壓力起到很好的助推作用。但政策施行過程中或多或少地存在效果不佳的情況。而政策設計是否科學合理，政策執(zhí)行是否準確公平等等，這些都對大學生就業(yè)有著決定性影響。有效的就業(yè)政策，能夠適應時展要求，提高社會生產力；能夠完善人才發(fā)展環(huán)境，優(yōu)化人才配置；能夠緩解就業(yè)矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定。反之，低效的就業(yè)政策必將成為大學生就業(yè)過程中的桎梏和障礙。因此，完善大學生就業(yè)政策體系，提升政策效力，是一項長期的、復雜的系統(tǒng)工程；既要有宏觀層面的統(tǒng)籌協(xié)調，強化政策制定的綜合性、系統(tǒng)性；也要有微觀層面的具體操作，確保政策落實到位，貫徹準確，強化政策執(zhí)行的實效性、深入性。

作者：張秋瑩工作單位：廈門城市職業(yè)學院學生工作處