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繼續(xù)教育出現(xiàn)于上世紀(jì)50年代,它最早從美國開始,約十年后發(fā)展到歐洲國家。繼續(xù)教育的興起和形成,有其深刻的政治、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)、社會等方面的原因。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,繼續(xù)教育越來越受到各國的普遍關(guān)注和高度重視,并成為現(xiàn)代教育體系的重要組成部分,成為專業(yè)技術(shù)人員隊伍建設(shè)和人才資源開發(fā)的重要途徑和手段。

一、我國繼續(xù)教育發(fā)展歷程和規(guī)模現(xiàn)狀

我國的繼續(xù)教育起步較晚,1979年5月,我國代表團參加了在墨西哥召開的第一次世界繼續(xù)工程教育大會。隨后,“繼續(xù)教育”這一理念由清華大學(xué)的張憲宏教授介紹到國內(nèi),由此“繼續(xù)教育”一詞正式在我國開始出現(xiàn)。1980年,我國制定了《關(guān)于積極開展在職科技人員專業(yè)繼續(xù)教育工作的意見》。《意見》從教育方針、內(nèi)容、經(jīng)費來源、組織等各個方面對于我國科技人員的繼續(xù)教育做了原則性規(guī)定,它標(biāo)志著我國繼續(xù)教育的發(fā)展有了實質(zhì)性的突破。1984年11月,我國國內(nèi)第一個繼續(xù)教育的專業(yè)化組織“中國繼續(xù)教育工程協(xié)會”成立。1985年國家教委批準(zhǔn)清華大學(xué)成立繼續(xù)教育學(xué)院,這標(biāo)志著我國普通高校繼續(xù)教育正規(guī)化辦學(xué)的起步。隨后西北工業(yè)大學(xué)、北京理工大學(xué)等院校也相繼成立了繼續(xù)教育學(xué)院。1986年,我國又將繼續(xù)教育列入到“七五”規(guī)劃中,此后,繼續(xù)教育在我國得到了蓬勃的發(fā)展并為社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)做出了重大貢獻。1995年3月頒布的《中華人民共和國教育法》就建立與完善終身教育體系以及努力為公民接受終身教育創(chuàng)造必要條件等做了明確的規(guī)定,確立了終身教育的法律地位。2002年11月黨的十六大報告把建設(shè)學(xué)習(xí)型社會作為全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容,提出要“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會,促進人的全面發(fā)展”。現(xiàn)以2006年至2008年度教育部《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》為例來說明我國繼續(xù)教育的規(guī)模。1•高等教育的學(xué)歷教育規(guī)模從表1可以看出,2006年成人高等教育在校生占全部高校在校生總數(shù)的23•18%,2007年占21•75%,2008年占21•34%。連續(xù)3年成人高等教育在校生人數(shù)都穩(wěn)定地占到全部高校在校生總數(shù)的20%以上,成人高等教育業(yè)已成為高等教育大眾化的重要支撐之一。2.成人培訓(xùn)的非學(xué)歷教育規(guī)模從表2可以看出,非學(xué)歷教育的成人培訓(xùn)有效地擴大了我國的教育資源,為數(shù)以萬計的成人提供了繼續(xù)接受教育培訓(xùn)的機會。從上述統(tǒng)計資料我們可以看到,在近30年的時間內(nèi),我國繼續(xù)教育事業(yè)發(fā)展迅速,逐步形成了具有中國特色的繼續(xù)教育體系并且初具規(guī)模,成為終身學(xué)習(xí)的一個重要支撐。發(fā)展繼續(xù)教育既是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求,也是加快高等教育大眾化進程的重要舉措。

二、我國繼續(xù)教育立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有的繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策主要包括相關(guān)國家法律、地方性法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府及部門規(guī)章等。相關(guān)國家法律是指由全國人民代表大會通過并頒布的法律文件,比如1995年3月頒布的《中華人民共和國教育法》第一次從法律上規(guī)定了所有專業(yè)技術(shù)人員有接受繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù)?！督逃ā返谒氖畻l規(guī)定“從業(yè)人員有依法接受職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù),國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織,應(yīng)當(dāng)為本單位職工的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)提供條件和便利”,以及《職業(yè)教育法》和《勞動法》中對我國公民或職工進行職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)定等。地方性法規(guī)是指由擁有立法權(quán)的地方人民代表大會或地方人大常委會通過并頒布的繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)。目前,這一類法規(guī)主要是以地方(省、自治區(qū))繼續(xù)教育條例的形式呈現(xiàn)。比如,1989年我國第一部由地方人大通過的繼續(xù)教育專項法規(guī)———《天津市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》。目前我國有天津,北京,福建,重慶等12個省級行政區(qū)制定了繼續(xù)教育地方性法規(guī)。國務(wù)院部門規(guī)章指國務(wù)院下屬部門部務(wù)會議或委員會會議決定并由部門首長簽署公布的繼續(xù)教育相關(guān)規(guī)章,比如1995年11月,人事部頒布的《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》,對專業(yè)技術(shù)人員接受繼續(xù)教育提出了要求。2007年9月,人事部、教育部、科技部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作的意見》,要求加強繼續(xù)教育法制建設(shè),建立完善相關(guān)管理制度,推進專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作的制度化和法制化。盡管我國繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策已有很多,但是目前我國還沒有國家層面的、專門針對繼續(xù)教育的法律或國務(wù)院行政法規(guī)。大部分法規(guī)政策屬于政府規(guī)章或部門規(guī)章,法律效力不高。大多數(shù)地方政府和行業(yè)主管部門沒有對企事業(yè)單位及專業(yè)技術(shù)人員在繼續(xù)教育中的權(quán)利、義務(wù)、時間、內(nèi)容、經(jīng)費、保障措施等做出明確而有力的規(guī)定,對繼續(xù)教育辦學(xué)機構(gòu)的管理也不夠明確。全國雖有12個省市已頒布了繼續(xù)教育法,但因約束機制尚未健全,有法不依的現(xiàn)象仍然存在。我國規(guī)定職工教育經(jīng)費為工資總額的1•5%,但實際上有相當(dāng)多數(shù)的單位不能實現(xiàn)。

三、國外繼續(xù)教育立法經(jīng)驗

自20世紀(jì)60年代以來,世界繼續(xù)教育發(fā)展的一大趨勢表現(xiàn)為繼續(xù)教育的法制化管理。它標(biāo)志著繼續(xù)教育已由初始階段的自發(fā)狀態(tài)上升到由國家法制管理的高度。美國早期繼續(xù)教育的主要法律依據(jù)是1966年11月3日由聯(lián)邦政府頒布的《成人教育法》(theA-dultEducationAct)。該法案站在解決實際問題的角度,系統(tǒng)規(guī)定了美國成人教育的目的、任務(wù)、師資培訓(xùn)、管理體制及經(jīng)費籌措等具體要求,確立了美國成人教育的法律地位,為美國繼續(xù)教育的開展奠定了良好的基石。其中對繼續(xù)教育經(jīng)費的來源做了具體部署,《成人教育法》規(guī)定,由州推行撥款計劃,授權(quán)聯(lián)邦政府教育總署署長撥款給各州以開展成人教育。當(dāng)一個州的成人教育計劃獲得批準(zhǔn)后,該州即可獲得基數(shù)為15萬美元的資金,外加按州內(nèi)能參加學(xué)習(xí)的成人數(shù)而確定的一部分撥款,各州再把這些撥款分配給參與推行這個計劃的各地學(xué)區(qū),公立或私立機構(gòu),社會組織和學(xué)校。另外,為了加強專職成人教育教師隊伍建設(shè),《成人教育法》規(guī)定,聯(lián)邦撥給每州的款額中必須有一定的數(shù)額用于培訓(xùn)已從事、即將從事這項工作的人,使其成為能推行本法規(guī)定的計劃的專業(yè)人員。再以英國為例,1944年英國議會頒布著名的《巴特勒法案》,該法案從法律上確定了成人教育的地位及國家的管理體制,把英國公共教育體系分為初等教育、中等教育和繼續(xù)教育三個相互銜接的階段,其目的是重新組織全國的教育,形成一個完整的體制,歸教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1957年英國頒布的《繼續(xù)教育條例》規(guī)定,政府有向工人教育協(xié)會開設(shè)的成人教育課程提供資助的責(zé)任。英國政府對成人教育經(jīng)費問題高度重視,做出了大量具體規(guī)定,力圖保證成人教育經(jīng)費來源,多次在立法中明確成人教育的經(jīng)費問題。如1992年頒布的《繼續(xù)教育和高等教育法》規(guī)定:英國的專門機構(gòu)———繼續(xù)教育撥款委員會負責(zé)繼續(xù)教育的經(jīng)費,繼續(xù)教育經(jīng)費總數(shù)的3/4或4/5來自于該撥款委員會,以做到專款專用。從以上兩國的繼續(xù)教育立法經(jīng)驗我們可以看到,從法律上明確成人教育的地位和管理體制是成人教育立法的重要內(nèi)容和必然趨勢,而要真正促進成人教育的發(fā)展,必須在此基礎(chǔ)上通過立法保證成人教育的經(jīng)費來源。這是各國成人教育立法最核心的問題之一,也是保證國家有效調(diào)控成人教育的前提。

四、對我國繼續(xù)教育立法相關(guān)問題的思考

我國成人教育發(fā)展與國外一些國家特別是西方發(fā)達國家相比還存在較大的差距。因此,借鑒英美等發(fā)達國家的經(jīng)驗,通過立法促進成人教育事業(yè)發(fā)展是我們必然的選擇。貫徹依法治國,必然要求我們要依法治教,依法規(guī)范和保障成人教育的發(fā)展。

現(xiàn)提出具體建議以加強繼續(xù)教育立法工作:

1•增強立法的可操作性可操作性就是指成人教育法律法規(guī)對成人教育的實際問題應(yīng)做出明確的規(guī)定,促進問題的解決,而非純粹的理論羅列和法理說教。目前我國成人教育立法的內(nèi)容往往停留在宏觀層面上,沒能真正對成人教育的具體問題做出具體法律規(guī)定,宣示性的內(nèi)容較多,實際的操作性不強,這嚴(yán)重損害了法律的權(quán)威。很多條款帶有“號召”、“鼓勵”之意,使這些法律在實施中變成了“軟法”或“宣傳資料”。如《中華人民共和國教育法》第41條規(guī)定:“國家鼓勵學(xué)校及其他教育機構(gòu)、社會組織采取措施,為公民接受終身教育創(chuàng)造條件?！钡?5條規(guī)定:“國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育?！倍鴮Τ扇私逃龑嵤┑呢?zé)任部門和機構(gòu)的建立、成人教育和終身教育的資金籌集等等,幾乎沒有觸及,法律規(guī)定與現(xiàn)狀之間尚存在巨大的落差。今后在成人教育立法中應(yīng)當(dāng)盡量克服此類立法的弊端,立法中應(yīng)當(dāng)對成人教育的具體實施部門、監(jiān)督機關(guān)、財政投入主體、投入比例、教師資格的培訓(xùn)等實際問題做出明確規(guī)定,對不能履行職責(zé)的部門或個人的處罰或處分機關(guān)、處罰方式等進行明確的約定,唯此,才能使法律法規(guī)得到真正的落實,才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2•適應(yīng)社會經(jīng)濟和成人教育快速發(fā)展的需要,盡快制定我國的《成人教育法》雖然成人教育與其他類型的教育存在交叉關(guān)系,但把成人教育歸到其他法律,會使本來就脆弱的成人教育更容易被忽略,不利于其健康發(fā)展。目前雖有12個省市,自治區(qū)有了專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育法,但全國人民代表大會或人大常委會沒有專門的繼續(xù)教育法律。因此,當(dāng)前迫切需要建立繼續(xù)教育的專項法律,制定繼續(xù)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。明確公民參加繼續(xù)教育的權(quán)利和途徑,對繼續(xù)教育辦學(xué)機構(gòu)、教學(xué)設(shè)施、經(jīng)費來源、師資人員等做好詳細規(guī)劃,最大程度地保證公民參加繼續(xù)教育的可能性。

大力推進繼續(xù)教育立法應(yīng)該成為保障我國繼續(xù)教育順利健康發(fā)展的一項基礎(chǔ)性的重要工作?！叭舨患涌靻为毩⒎ǖ牟椒?以通過法律的形式及在法律的基礎(chǔ)上來對成人教育的各種關(guān)系進行調(diào)整和規(guī)定,無疑將會使成人教育的發(fā)展受到限制,甚至?xí)霈F(xiàn)無章可循、無法可依的混亂局面”。因此,制定一部獨立的、體現(xiàn)中國成人教育特色的《成人教育法》,既是成人教育順利發(fā)展的需要,又是邁向?qū)W習(xí)化社會,構(gòu)建終身教育制度必不可缺的步驟。