導(dǎo)語：地方集體林權(quán)制度改革策略一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1福建集體林權(quán)制度改革歷程

1981年，隨著《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》的頒布實施，福建確定了“林業(yè)三定”政策，形成山林分戶經(jīng)營承包制，奠定了我國現(xiàn)行集體林以“統(tǒng)”為主、“統(tǒng)分結(jié)合”的初始產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基本框架:在重新確定國有林和集體林產(chǎn)權(quán)界限的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民個人平等而完全的自留山初始產(chǎn)權(quán)，其余集體山林通過林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式，賦予農(nóng)民一定的山林經(jīng)營與收益權(quán)。實踐中主要形成了“分林到戶”、“集體經(jīng)營”和“折股聯(lián)營”3種模式。1985年，福建開展了讓開發(fā)者取得穩(wěn)定使用權(quán)的“四荒”拍賣。1988年，國務(wù)院同意將三明市集體林區(qū)列入全國農(nóng)村改革試驗區(qū)。林業(yè)試驗區(qū)的方向是:辦成既是現(xiàn)代化林業(yè)基地試驗區(qū)，又是林業(yè)經(jīng)濟體制改革試驗區(qū)，為林業(yè)分類經(jīng)營改革和深化林業(yè)股份制改革進行探索試驗。對集體山林進行“分股不分山，分利不分林”的林業(yè)股份制改革，組建村林業(yè)股東會，重構(gòu)集體林區(qū)基層林業(yè)經(jīng)營主體，既體現(xiàn)了集體山林屬于集體內(nèi)部成員共同所有，又滿足了林業(yè)規(guī)模經(jīng)營的要求，為集體林經(jīng)營模式開創(chuàng)了一條新路子。1999－2002年，在“林業(yè)分工論”思想的指導(dǎo)下，福建開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)和保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，以確保農(nóng)民獲得林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)后，能依法實現(xiàn)自主經(jīng)營、自由處置、自得其利，為農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)提供制度性保障［1］。全面落實以家庭承包經(jīng)營為主，多種經(jīng)營形式并存的林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，明確了林業(yè)經(jīng)營的市場化方向，為深化林權(quán)制度改革準(zhǔn)備了條件，在一定程度上調(diào)動了廣大林農(nóng)耕山育林的積極性，促進了林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。2003年4月，福建省出臺了《福建省人民政府關(guān)于推進集體林權(quán)制度改革的意見》，在全國率先開展以明晰產(chǎn)權(quán)為核心的林權(quán)制度改革:明晰所有權(quán)，落實經(jīng)營權(quán)，將林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實到戶、到聯(lián)戶或其他經(jīng)營實體;通過林權(quán)登記發(fā)證，以法律的形式落實林農(nóng)的處置權(quán)、收益權(quán)，真正實現(xiàn)還山還林還利于民;建立規(guī)范有序的林木所有權(quán)、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，鼓勵林木所有權(quán)、林地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)要素合理流動和森林資源優(yōu)化配置，促進林業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、集約化。

2004年，根據(jù)《福建省實施國家林業(yè)改革與發(fā)展綜合試驗的方案》的規(guī)劃要求，福建林業(yè)改革和發(fā)展綜合試驗的主要內(nèi)容是:改革林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度;完善森林資源培育機制和保護機制;建立健全生態(tài)公益林管護和限制性利用機制;改革林業(yè)科技體制、行政管理體制、投融資體制、社會化服務(wù)體制和林政資源管理體制;加大政府對林業(yè)的投入，減輕林業(yè)稅費負擔(dān)。實驗步驟分為2個階段:探索試驗階段(2004－2007年);完善提高階段(2008－2010年)。通過改革與發(fā)展試驗，建立起機制靈活的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、全面高效的森林資源保護機制、科學(xué)合理的森林資源利用制度、積極有效的林業(yè)投資機制和先進的科技體制、健全的法律體系，推動林業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。為了鞏固和擴大集體林權(quán)制度改革成果，建立和完善林業(yè)發(fā)展新機制，促進海峽西岸社會主義新農(nóng)村建設(shè)，2006年6月，福建出臺了《中共福建省委福建省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的意見》，明確深化集體林權(quán)制度改革的思路:穩(wěn)定一大政策，突出三項改革，完善六個體系。即長期穩(wěn)定林地承包政策，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)和林地使用費收取、使用及管理，鞏固集體林權(quán)制度改革成果;突出林業(yè)投融資體制、商品林采伐管理制度和林業(yè)經(jīng)營方式改革;完善林業(yè)保護體系、林業(yè)服務(wù)體系、科技支撐體系、林業(yè)管理體系、生態(tài)建設(shè)體系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，加快林業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)”的目標(biāo)。為了調(diào)動廣大林農(nóng)保護和建設(shè)生態(tài)公益林的積極性，鞏固集體林權(quán)制度改革成果，保護林農(nóng)權(quán)益，維護海峽西岸經(jīng)濟區(qū)國土生態(tài)安全，2007年10月，福建出臺了《福建省人民政府關(guān)于推進生態(tài)公益林管護機制改革的意見》，在全國率先開展了生態(tài)公益林管護機制改革，按照“落實主體、維護權(quán)益、強化保護、科學(xué)利用”的總體要求，在堅持生態(tài)優(yōu)先的前提下，遵循“非木質(zhì)利用為主，木質(zhì)利用為輔”的原則，科學(xué)合理地利用生態(tài)公益林林木林地和景觀資源。全省推進生態(tài)公益林管護機制的主要模式有3種:(1)落實到戶，聯(lián)戶管護;(2)責(zé)任承包，專業(yè)管護;(3)相對集中，委托管護。截至2008年底，福建已基本完成生態(tài)公益林改革。2008年6月，福建以全面貫徹落實中央10號文件為契機，繼續(xù)在抓鞏固、抓深化、抓提升上下功夫，力求在深化集體林權(quán)制度改革上再先行一步，從而為把海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)成“兩個先行區(qū)”作出新貢獻。福建這次林改的工作重點是:穩(wěn)定林地家庭承包政策，妥善解決歷史遺留問題，開展生態(tài)公益林管護機制改革，落實林業(yè)經(jīng)營者對林木的處置權(quán)，促進林業(yè)融資和森林保險工作，加強法律和制度建設(shè)，加強林業(yè)社會化服務(wù)，用現(xiàn)代林業(yè)的理念提升林業(yè)改革與發(fā)展。

2010年，福建出臺支持林業(yè)改革發(fā)展的政策文件，繼續(xù)深化林改工作，為林業(yè)發(fā)展指明方向:全面開展明晰產(chǎn)權(quán)工作“回頭看”，進一步明晰產(chǎn)權(quán)。加快林權(quán)勘界發(fā)證進度，將林權(quán)證全部發(fā)放到林農(nóng)手中，保證質(zhì)量，現(xiàn)場核對定界，做到山證相符，同時加強管理，實現(xiàn)林權(quán)登記、變更、注銷和檔案的動態(tài)管理。加快發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟組織，重點是通過依法組建、規(guī)范動作、積極扶持，認真落實好“三優(yōu)先三免三扶持”等政策，促進林業(yè)規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營。完善林木采伐管理制度，逐步建立起“一控三嚴(yán)三放”的采伐管理機制，全面推行林木采伐指標(biāo)分配“陽光操作”。引導(dǎo)森林資源有序流轉(zhuǎn)。健全林業(yè)服務(wù)體系，加強執(zhí)法管理，推行電子政務(wù)，加強林業(yè)網(wǎng)上行政審批平臺建設(shè)。著力化解林區(qū)矛盾糾紛等。2011年2月，福建根據(jù)“國家得綠、農(nóng)民得利”的目標(biāo)，在鞏固集體林權(quán)制度改革成果的基礎(chǔ)上，持續(xù)深化配套改革，在森林保險、林業(yè)投融資體制、林業(yè)規(guī)模經(jīng)營等方面先行先試，不斷取得進展，廣大林農(nóng)得到越來越多實惠。森林保險扎實推進，林業(yè)貸款額穩(wěn)步提升，鼓勵社會擔(dān)保機構(gòu)積極參與林權(quán)抵押貸款擔(dān)保，促進林權(quán)抵押貸款增量拓面，林業(yè)規(guī)模經(jīng)營規(guī)范發(fā)展。

2福建集體林權(quán)制度改革成效

要客觀評估林改成效，準(zhǔn)確把握林改的效率與公平問題是關(guān)鍵所在。衡量林改是否成功有4個標(biāo)準(zhǔn):是否有利于森林總量的增加和質(zhì)量的提高;是否有利于完備森林生態(tài)系統(tǒng)的建立和森林的可持續(xù)經(jīng)營;是否有利于林農(nóng)就業(yè)和收入的增加;是否有利于促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定［2］?；仡櫢＝指臍v程，取得的成效較為顯著:

第一，林業(yè)集約經(jīng)營大幅提高，林業(yè)經(jīng)營效益明顯提升。提高林業(yè)的規(guī)模效益，最終要走規(guī)?；?、專業(yè)化、集約化經(jīng)營之路。福建鼓勵個人、法人或其他經(jīng)濟組織，跨行政區(qū)域、跨所有制、跨行業(yè)，通過各種形式投資造林和從事經(jīng)營管理，鼓勵林權(quán)向經(jīng)營實體集中。這些政策明顯促進了林業(yè)規(guī)模效益的提高，“出現(xiàn)了家庭聯(lián)合經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作經(jīng)營、股份制等新型林業(yè)經(jīng)營實體，促進林業(yè)資源、資金、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素向林業(yè)大戶合理流動，不斷提高森林資源的科學(xué)經(jīng)營水平和規(guī)模效益”［2］。林改營造了“山定權(quán)，樹定根，人定心”的良好氛圍，林權(quán)經(jīng)營者造林育林護林的積極性和意識大為高漲，社會投資造林比重不斷提高，林業(yè)經(jīng)營績效明顯提升。

第二，生態(tài)公益林落實到戶，林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。福建生態(tài)公益林管護機制改革突出“均”(將集體生態(tài)公益林均山到戶)、“聯(lián)”(引導(dǎo)林農(nóng)實行聯(lián)合管護)、“管”(將監(jiān)管責(zé)任落實到具體工作人員和山頭地塊)三個字，切實維護廣大林農(nóng)的根本利益。隨著集體林權(quán)制度改革的逐步推進，福建林業(yè)產(chǎn)業(yè)加快集聚，初步形成了海峽兩岸(三明)現(xiàn)代林業(yè)合作實驗區(qū)、莆田秀嶼國家級木材貿(mào)易加工示范區(qū)、閩北林產(chǎn)工貿(mào)園區(qū)、中國(建甌)筍竹城等林業(yè)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)。林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，林產(chǎn)工業(yè)發(fā)展領(lǐng)域不斷拓展，品牌戰(zhàn)略成效顯著，由單一的木材利用向生物制藥、生物化工、生物農(nóng)藥、生物能源開發(fā)等方面轉(zhuǎn)變。森林旅游業(yè)發(fā)展勢頭良好，全省國家級和省級森林公園已建成80多個。

第三，林農(nóng)收入持續(xù)增加，村財收入明顯增長。林改使農(nóng)民成了集體山林真正的主人，林農(nóng)增加了林業(yè)投入，加強了科學(xué)管理，林地單位面積產(chǎn)出效益明顯提高。在實施林改過程中，村集體經(jīng)濟組織通過盤活森林資源資產(chǎn)，合理規(guī)范收取林地使用費和參與現(xiàn)有林的收益分成，確保了村集體在林業(yè)上有持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，為農(nóng)村建設(shè)提供了財力支持。村財收入增加，有效地促進了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

第四，新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，農(nóng)村民主和諧進程提速。林改不僅促進了鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展和村容村貌改善，而且還促進了農(nóng)村的鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。林改后，農(nóng)民的林業(yè)生產(chǎn)積極性得以提高，生活大為改善。生產(chǎn)經(jīng)營理念和精神面貌也發(fā)生了變化，科學(xué)技術(shù)在林業(yè)生產(chǎn)中的作用逐漸凸顯，科技致富觀念深入人心。林改推動了大量涉林矛盾和山林糾紛等問題的解決，大大調(diào)和了鄰村關(guān)系，密切了農(nóng)村干群關(guān)系，推動了農(nóng)村和諧發(fā)展。林改促進了農(nóng)村民主管理，鄉(xiāng)村干部尊重群眾意愿處理村務(wù)、依法辦事的意識明顯增強，群眾依法維權(quán)意識也明顯增強，大都能主動參與村集體重大事項的決策和監(jiān)督。

福建林改積累了豐富的經(jīng)驗，為全國林業(yè)改革探索了路子。歸結(jié)起來主要有:(1)堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)。戰(zhàn)略上高度重視，立法上不斷完善，經(jīng)費上盡力保障，機制上鼓勵創(chuàng)新，這是改革取得成功的最有力保障。(2)堅持依法辦事。確保改革依法、有序、健康、穩(wěn)步推進。(3)堅持試點先行。改革初始階段先進行不同類型的改革試點，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，再逐步推開。(4)堅持分類指導(dǎo)。因地制宜，均山到戶，均權(quán)到戶，成立股份林場，開展林權(quán)流轉(zhuǎn)、期權(quán)買賣等。(5)堅持尊重歷史。正視現(xiàn)實，妥善處理，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。(6)堅持依靠群眾。改革方案的制定、重大事項的決策體現(xiàn)民主，實現(xiàn)平穩(wěn)改革。此外，福建林改所取得的經(jīng)濟績效還涉及其他因素。如林改后林地林權(quán)的價值得以市場化體現(xiàn);政策性減稅讓利導(dǎo)致林業(yè)經(jīng)營績效提升;政策導(dǎo)向及林產(chǎn)品市場的復(fù)蘇提升了林業(yè)經(jīng)濟績效［3］。

3對福建集體林權(quán)制度改革的反思

福建集體林權(quán)制度改革雖然成效顯著，但隨著林改主體任務(wù)的完成和林改的逐步深化，集體林業(yè)經(jīng)濟原有的體制被打破，新體制和新機制正在建立和逐步完善，不可避免地帶來一些負面影響:林木處置權(quán)放活與木材采伐限額管理之間存在矛盾;生態(tài)公益林補償機制不健全、標(biāo)準(zhǔn)偏低;林業(yè)投融資難題有待解決;推進森林災(zāi)害保險難度大;森林資源資產(chǎn)評估人員缺乏;促進林業(yè)發(fā)展的長效機制尚未形成等，需要統(tǒng)籌考慮予以解決。其中，特別突出的矛盾是:林改后林業(yè)資源過于集中，一些地方林農(nóng)的群體性抗?fàn)幨录萦遥侄卧絹碓郊みM等［4］。究其原因，主要有以下兩方面:一方面，與農(nóng)民對林地、林權(quán)價值的認知變化直接相關(guān)。林改前林地和林權(quán)屬于村集體所有，難以落實到具體個人;林權(quán)不能進行市場化流轉(zhuǎn)，其價值難以體現(xiàn);林產(chǎn)品市場低迷造成“山場不值錢”;政府推行林改制度的速度過快、成本過低。林改后林權(quán)落實到確定的產(chǎn)權(quán)主體上，為林業(yè)發(fā)展提供了市場化平臺，山場迅速升值，農(nóng)民對林地林權(quán)的價值認知發(fā)生了根本性變化:意識到原本屬于集體所有的值錢山場，一夜之間變成他人財產(chǎn);部分村干部在林改中的尋租腐敗行為，使農(nóng)民感受到不公平、不合理，從而引發(fā)群體上訪、信訪，甚至更加激進的抗?fàn)帲?］。另一方面，與林改實施過程中的政策排斥、資本排斥以及信息排斥等因素相關(guān)。福建省出臺的《福建省人民政府關(guān)于推進集體林權(quán)制度改革的意見》規(guī)定:此次林改“堅持分類指導(dǎo)、尊重歷史”的原則，對林改前轉(zhuǎn)讓的山場實行“三維護”政策，這就意味著把林改前已經(jīng)通過各種途徑轉(zhuǎn)讓的山場排斥在林改之外?！半m然林改制度為林權(quán)的轉(zhuǎn)讓搭起了一個‘公開’競爭的平臺，理論上各種屬性的社會資本都可以進行招投標(biāo)競爭，但絕大部分農(nóng)民要么缺乏資本，要么擁有的資本量太少，根本無法在同一個市場平臺與外來巨額商業(yè)資本競爭”［5］，加上市場信息不對稱及林農(nóng)自身知識貧乏，對宏觀經(jīng)濟運行狀況把握不準(zhǔn)，不了解林權(quán)流轉(zhuǎn)的市場行情，個別地方政府失范，甚至出現(xiàn)地方官員行政壓制現(xiàn)象，把林地林權(quán)低價流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致林農(nóng)的利益受到重大損害。

4推進福建集體林權(quán)制度改革的建議

林權(quán)制度改革只是手段，促進林業(yè)發(fā)展才是最終目的。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，實現(xiàn)商品林業(yè)經(jīng)營利益的最大化，形成有序的競爭機制、規(guī)范的運作模式、完善的市場規(guī)則和市場服務(wù)體系，面對集體林權(quán)制度改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，福建應(yīng)在林改過程中力求創(chuàng)新，積極探索一系列綜合配套改革，放寬森林采伐限額，完善指標(biāo)分配機制;推進林權(quán)抵押貸款和森林保險;搭建信息服務(wù)平臺，規(guī)范政府行為;快速建設(shè)森林資源評價體系;健全適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的社會化服務(wù)體系;加大林業(yè)科技創(chuàng)新和推廣力度;創(chuàng)新林業(yè)可持續(xù)發(fā)展保護體系等，不斷推進集體林權(quán)制度改革向縱深發(fā)展。同時，妥善處理剩余部分集體山場的林改工作，重新分配林地跡地，讓村民適當(dāng)“分享”林權(quán)升值的部分收益，給村民合理的補償［3］。

總之，集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，事關(guān)全局且影響深遠。因此，必須確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán);堅持統(tǒng)籌兼顧，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護;堅持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán);堅持依法辦事，確保改革規(guī)范有序;堅持分類指導(dǎo)，確保改革符合實際。各地區(qū)各部門切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，在認真總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費，全面推進集體林權(quán)制度改革，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

作者：陳明杰工作單位：三明學(xué)院旅游學(xué)院