導(dǎo)語：轉(zhuǎn)型期地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的幾個發(fā)展階段。

從嚴(yán)格的意義上講，在改革開放初期，開展農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的地區(qū)較少。究其原因，是因?yàn)檎母锏闹攸c(diǎn)在經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域，“鄉(xiāng)政村治”體制也剛創(chuàng)立，還有待于鞏固和繼續(xù)完善。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制越來越難以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，在中央政府未有余力顧及農(nóng)村管理體制之時(shí)，部分地方政府開始主動進(jìn)行農(nóng)村管理體制創(chuàng)新。此后在不同時(shí)期，先行創(chuàng)新地區(qū)影響帶動了其他地區(qū)的體制創(chuàng)新，然后是自下而上，逐漸在中央政府層面形成影響，最后促成了中央政府從整體層面出臺政策法規(guī)措施，促進(jìn)了農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的深入發(fā)展。從各地創(chuàng)新實(shí)踐來看，農(nóng)村管理體制創(chuàng)新發(fā)展歷程大致可分為三個階段：

第一階段，20世紀(jì)80年代后期至90年代：圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)和解決農(nóng)村“有人辦事、有錢辦事”，調(diào)整村級組織架構(gòu)，農(nóng)村管理體制創(chuàng)新開始出現(xiàn)。這一時(shí)期，國家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，推行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展迅速，農(nóng)民收入增加。本時(shí)期政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制，重點(diǎn)是加強(qiáng)村級組織建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。同志指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是做好農(nóng)村管理工作的重要基礎(chǔ)。關(guān)鍵要做到兩條：一條是有人辦事，一條是有錢辦事。有人辦事，就是要把村黨支部和村委會班子建設(shè)好；有錢辦事，就是村級集體經(jīng)濟(jì)要有一定的實(shí)力?！比?0年代末改革開放先行地區(qū)廣東省創(chuàng)新農(nóng)村管理體制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下設(shè)派出機(jī)構(gòu)－－農(nóng)村管理區(qū)辦事處，統(tǒng)籌農(nóng)村管理事務(wù)，理順管理、貼近自治，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，推動了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。“1988年至1998年廣東農(nóng)村管理區(qū)辦事體制實(shí)施的10年，正是廣東農(nóng)村工業(yè)化和城市化突飛猛進(jìn)的10年，表明了農(nóng)村管理區(qū)辦事體制適用于廣東實(shí)際的合理性，促進(jìn)了廣東農(nóng)村工業(yè)化、城市化以及農(nóng)村福利共同體的建構(gòu)。”為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展趨勢，廣大農(nóng)民對集中土地規(guī)模經(jīng)營的呼聲越來越高，出現(xiàn)了農(nóng)村股份合作制的新方式?？偟膩砜?，由于政府專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本時(shí)期農(nóng)村管理體制創(chuàng)新不多，有的地方創(chuàng)新雖取得成效但未得到中央政府的認(rèn)可和推廣，影響只局限于本地區(qū)內(nèi)。

第二階段，2001———2008年左右：地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的全面啟動，建立適應(yīng)城市化現(xiàn)代化發(fā)展的新體制。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，我國進(jìn)入了一個新的發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村社會的結(jié)構(gòu)和形態(tài)等方面都發(fā)生了巨大變化，但農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、社會管理和城鄉(xiāng)建設(shè)等方面，仍存在滯后于改革形勢、滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滯后于城市化進(jìn)程等問題，特別是城鄉(xiāng)二元體制造成的制度約束仍然存在，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大之勢。因此，建立起適應(yīng)城市化現(xiàn)代化發(fā)展的農(nóng)村管理新體制，成為地方政府迫在眉睫的重大任務(wù)。本時(shí)期，地方政府結(jié)合本地實(shí)際，充分發(fā)揮探索創(chuàng)新精神，從多個方向?qū)r(nóng)村管理體制進(jìn)行了改革探索創(chuàng)新，主要有三條改革路徑：第一條是城市化創(chuàng)新路徑。農(nóng)村管理體制創(chuàng)新以農(nóng)村城市化為目標(biāo)，朝著加快農(nóng)村管理體制向城市管理體制的轉(zhuǎn)變開展體制創(chuàng)新，具體表現(xiàn)為加大農(nóng)村區(qū)域重組合并、加快“村改居”等。全國城市化發(fā)展較快地區(qū)均開展了不同模式的“村改居”和農(nóng)村管理體制創(chuàng)新。第二條是內(nèi)部管理制度創(chuàng)新路徑。農(nóng)村管理體制創(chuàng)新方向，是著重對農(nóng)村內(nèi)部的集體經(jīng)濟(jì)管理制度和財(cái)務(wù)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，確保農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和健康有序發(fā)展，同時(shí)也促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，這方面以廣東省佛山市引進(jìn)農(nóng)村財(cái)務(wù)第三方管理建立新型農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度為典型代表。第三條是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新路徑。通過對農(nóng)村管理體制進(jìn)行社區(qū)化系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，建立起新型農(nóng)村社區(qū)管理體制，具體內(nèi)容有建立農(nóng)村社區(qū)體制、政府公共服務(wù)延伸到村居、完善社會管理、建立社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)、提升農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立起現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)新型管理體制。至2010年底，已有7個省份的27個縣（市、區(qū)）被民政部命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”。經(jīng)過多年的不斷探索創(chuàng)新，全國眾多地區(qū)逐步建立起了適應(yīng)現(xiàn)代化大城市發(fā)展的農(nóng)村管理新體制。

第三階段，2009年至今：地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的繼續(xù)深入。進(jìn)入21世紀(jì)，各地紛紛對農(nóng)村管理體制進(jìn)行了改革創(chuàng)新，隨著改革的不斷深入，逐漸暴露出一些農(nóng)村管理體制深層次的矛盾和問題。村級組織長期以來“三套班子、一套人馬”的管理模式，集“基層自治、經(jīng)濟(jì)管理、公共管理和服務(wù)”于一體的農(nóng)村管理體制，既不利于農(nóng)村公共事務(wù)規(guī)范化和專業(yè)化管理，又不利于化解農(nóng)村矛盾，已越來越凸顯其局限性和弊端，成為新時(shí)期農(nóng)村體制創(chuàng)新的矛盾問題交織焦點(diǎn)。為了適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，各地結(jié)合實(shí)際情況，對農(nóng)村管理體制進(jìn)行了從混合型體制到分離型體制的創(chuàng)新探索，逐漸形成了各具特色的分離型農(nóng)村管理新體制。一是廣東順德“政社分離”模式（2009年），著重探索了政府行政管理與農(nóng)村自治事務(wù)的分離；二是廣東南海“政經(jīng)分離”模式（2011年），探索了村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的分離。從以上改革開放以來各個時(shí)期各地創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的發(fā)展歷程可以看出，農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的逐步深入是新時(shí)期以來中國傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的綜合性產(chǎn)物。農(nóng)村管理體制創(chuàng)新從體制崩潰后的逐漸恢復(fù)，到注重組織建設(shè)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，再到逐漸探索體制轉(zhuǎn)軌，進(jìn)而明確改革方向，而后攻堅(jiān)克難繼續(xù)推進(jìn)，經(jīng)歷了一個由淺入深、由量變到質(zhì)變、由解決實(shí)際問題到逐漸明確創(chuàng)新方向、由單純組織機(jī)構(gòu)調(diào)整到綜合配套推進(jìn)的創(chuàng)新發(fā)展過程。這種發(fā)展趨勢也說明，農(nóng)村管理體制創(chuàng)新改革已開始進(jìn)入關(guān)鍵期，矛盾和阻力會越來越大，需要加大力度解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題，繼續(xù)開展探索創(chuàng)新，最終建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村管理新體制。

二、地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的主要內(nèi)容

地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的內(nèi)容，雖然具有時(shí)間差異性、對象差異性和地方差異性，但總的目標(biāo)，都是圍繞著中央提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，完善基層社會管理服務(wù)，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”，建立起適應(yīng)工業(yè)化城市化現(xiàn)代化發(fā)展的新型農(nóng)村管理體制。通過對轉(zhuǎn)型期各地各級政府農(nóng)村管理體制創(chuàng)新實(shí)踐的總結(jié)，我們概括農(nóng)村管理體制創(chuàng)新主要有七個方面內(nèi)容，這幾個方面內(nèi)容并不是完全分離獨(dú)立的，而是存在著較為緊密的聯(lián)系，實(shí)行內(nèi)容分類是為了論述上的方便，如實(shí)行村改居推動農(nóng)村管理體制轉(zhuǎn)型，其中就包含有轉(zhuǎn)變村級組織職能、改革村級集體資產(chǎn)的管理運(yùn)作和改革農(nóng)村財(cái)政投入機(jī)制等內(nèi)容，開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也與推進(jìn)政府公共服務(wù)均等化、創(chuàng)新農(nóng)村多元治理結(jié)構(gòu)密不可分，它們共同構(gòu)成了農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的主體內(nèi)容。茲具體分述如下。

1、實(shí)行“村改居”。“村改居”是地方政府為推進(jìn)農(nóng)村城市化而實(shí)行的將村委會改為居委會，以及圍繞“村改居”進(jìn)行的村級組織管理架構(gòu)設(shè)置、職能轉(zhuǎn)變、政府財(cái)政投入政策、農(nóng)民集體用地轉(zhuǎn)國有地政策、戶口政策和合并村政策等一系列政策創(chuàng)新的過程，是農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)型的具體實(shí)現(xiàn)?！按甯木印钡膭?chuàng)新路徑，是地方政府以農(nóng)村城市化為目標(biāo)，朝著加快農(nóng)村管理體制向城市管理體制的轉(zhuǎn)變開展體制創(chuàng)新，其目標(biāo)是試圖突破城鄉(xiāng)二元分離體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。“村改居”后，大多數(shù)“村改居”社區(qū)的管理體制既區(qū)別于典型的農(nóng)村管理體制，也區(qū)別于純城市社區(qū)管理體制，處于村委會向城市社區(qū)居委會的一種過渡形態(tài)，仍具有濃重的農(nóng)村管理色彩?！澳壳岸鄶?shù)村改居社區(qū)仍按照原來村委會管理模式進(jìn)行管理，只是牌子從村委會換成了居委會，社區(qū)管理運(yùn)行體制和組織架構(gòu)沒有完成相應(yīng)的轉(zhuǎn)換。”因此，地方政府實(shí)行“村改居”仍然屬于農(nóng)村管理體制改革的范圍。由于“村改居”政策涉及面廣、利益牽動多、改革難度大，必須在政府、村級組織和村民之間取得最佳平衡，其政策創(chuàng)新在農(nóng)村管理體制創(chuàng)新中數(shù)量最多，所占比重最大，所以，“村改居”是農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

2、轉(zhuǎn)變村級組織管理職能。隨著工業(yè)化城市化的快速發(fā)展和國家出臺取消農(nóng)業(yè)稅政策，村級組織的工作任務(wù)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)村行政管理和社會管理事務(wù)工作量日益加大，農(nóng)村村民對政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求增加，農(nóng)村村級組織的管理職能轉(zhuǎn)變成為體制創(chuàng)新的重點(diǎn)內(nèi)容。在廣大農(nóng)村，村級組織的職能開始出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，“以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)并取消農(nóng)業(yè)稅為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，政府在農(nóng)村地區(qū)的政策指向和目標(biāo)要求發(fā)生了劇烈的變化，村級組織的職能也由協(xié)助政府汲取資源和管制向?yàn)檗r(nóng)戶提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?！倍诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府則將創(chuàng)新村級組織職能設(shè)置作為建立新型體制的重要內(nèi)容，對村委會實(shí)行政企分開、政資分離，規(guī)定村委會的主要職責(zé)是履行村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)和協(xié)助鎮(zhèn)政府從事社會行政管理工作，辦理轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)，提供社區(qū)服務(wù)，指導(dǎo)股份合作社工作，不能直接參與任何經(jīng)濟(jì)經(jīng)營活動，逐步實(shí)現(xiàn)了從以往的重發(fā)展經(jīng)濟(jì)重行政管理到管理與服務(wù)并重的職能性轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，各地繼續(xù)深入探索將混合型管理體制改為分離型管理體制，如廣東南海探索實(shí)行“政經(jīng)分離”，將村委會與村集體經(jīng)濟(jì)組織分離開來，弱化村委會對集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)及村委會的經(jīng)濟(jì)職能，村委會的主要職能轉(zhuǎn)為社會管理和社區(qū)服務(wù)，村主要領(lǐng)導(dǎo)不再手握經(jīng)濟(jì)支配權(quán)力，村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了“獨(dú)立”，為農(nóng)村管理體制徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾眢w制打下了初步基礎(chǔ)。

3、創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制。在整個農(nóng)村管理體制轉(zhuǎn)軌過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理與轉(zhuǎn)型也是體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，關(guān)系到在農(nóng)村管理體制改革過程中農(nóng)民權(quán)益的保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新有兩部分內(nèi)容：其一是探索更加有效的農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理體制，引入社會中介組織規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作。社會中介組織,一般來講就是獨(dú)立于政府之外的社會組織,它依照國家的法律和法規(guī)成立并運(yùn)行,以公平、公正為宗旨,在國家(政府)與社會之間發(fā)揮功能傳遞作用,在市場主體之間發(fā)揮服務(wù)紐帶作用。社會中介組織不從屬于政府,政府也不能干預(yù)社會中介組織的活動,社會中介組織具有典型的中立性、公正性、權(quán)威性。如何利用社會中介組織具有中立性、公正性和權(quán)威性的特點(diǎn)，充分發(fā)揮社會中介組織在國家政府與社會之間的功能傳遞作用，適應(yīng)現(xiàn)代化城市化發(fā)展的新形勢，完善對農(nóng)村基層社會有關(guān)事務(wù)的有效管理，有關(guān)地區(qū)在這方面作出了十分可貴的探索創(chuàng)新。如廣東省佛山市引入“第三方”（即有資質(zhì)的社會中介組織）進(jìn)行管理，從根本上使農(nóng)村財(cái)務(wù)管理更加規(guī)范，更好地消除因農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不規(guī)范而引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素。其二是改革村級集體資產(chǎn)的管理和運(yùn)作，為推進(jìn)村改居和體制轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備條件。如探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)社或股份合作社）按《公司法》轉(zhuǎn)制為股份制公司，工商登記領(lǐng)取執(zhí)照后照章繳納營業(yè)稅所得稅，作為市場正式主體，參與正常的市場競爭；探索成立村級集體資產(chǎn)辦公室對村級集體資產(chǎn)進(jìn)行管理和運(yùn)營，資產(chǎn)管理辦收益扣除必要的管理費(fèi)用開支外，主要用于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公共福利事業(yè)等費(fèi)用開支；探索實(shí)行固化股權(quán)量化資產(chǎn)，將農(nóng)村股份合作社的股份分為集體股和個人股，集體股及其收益留作集體積累，用于村公共事務(wù)和福利事業(yè)開支，試圖解決農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、產(chǎn)權(quán)制度安排社區(qū)封閉性等問題。

4、推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯提出了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論，認(rèn)為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都要經(jīng)歷從落后的一元農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)到工農(nóng)并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，然后隨著農(nóng)業(yè)人口不斷地從農(nóng)村流向城市，轉(zhuǎn)到勞動生產(chǎn)率較高的現(xiàn)代工業(yè)，最后才能實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)的均衡發(fā)展，形成一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。但由于我國社會結(jié)構(gòu)顯著的二元化特征，城鄉(xiāng)發(fā)展始終存在過大差距，在農(nóng)村龐大人口結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力落后的情況下，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化管理，從客觀來講并不現(xiàn)實(shí)。因此，開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，實(shí)行農(nóng)村社區(qū)管理，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量，就成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)道路選擇。建立健全新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制，是農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的重要目標(biāo)。黨的十六屆六中全會提出了“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”的要求，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為今后一個時(shí)期的重點(diǎn)工程。民政部2006年9月下發(fā)通知，要求在有條件的地區(qū)開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的探索和試點(diǎn)工作，2007年下發(fā)《全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）工作實(shí)施方案》，2009年3月開始開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動。至2011年9月，全國共有86個縣（市、區(qū)）被命名為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”。在建立適應(yīng)現(xiàn)代化城市化發(fā)展農(nóng)村管理新體制的探索中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走的是一條與農(nóng)村城市化完全不同的路線，它把農(nóng)村（行政村或自然村落）看成是一個社區(qū)，通過開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，讓農(nóng)村居民擁有均等化的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，享受與城市同質(zhì)化的生活條件和各方面平等的權(quán)利。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在農(nóng)村管理體制創(chuàng)新上帶來的最大變革，是在村級設(shè)立了一個上可以承接政府公共管理和服務(wù)、下可以直接服務(wù)村民的社區(qū)服務(wù)中心制度平臺，這就改變了原來農(nóng)村黨支部、村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織三駕馬車的組織格局，創(chuàng)設(shè)了新型農(nóng)村管理體制組織架構(gòu)。如2009年在“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動中，江蘇省張家港市采用“一村一社區(qū)”模式，在175個建制村全部建立了社區(qū)公共服務(wù)中心，形成了農(nóng)村社區(qū)管理體制的新格局。從2008年起，廣東省中山市率先探索“2+8+N”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，將政府公共服務(wù)、文化體育等設(shè)施延伸至農(nóng)村社區(qū)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理新模式。

5、創(chuàng)新農(nóng)村多元治理模式。建設(shè)多元主體治理模式是農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的應(yīng)有之義。社會組織是農(nóng)村基層社會管理的主體之一，也是農(nóng)村管理體制的有機(jī)組成部分。社會組織在促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化農(nóng)村自治能力、提供農(nóng)村居民服務(wù)、拓展就業(yè)、密切干群關(guān)系等方面具有重要作用。因此，地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制要加快培育和鼓勵發(fā)展公益性、服務(wù)性農(nóng)村社會組織，通過發(fā)展社會自治力量，把政府部分公共事務(wù)管理職能轉(zhuǎn)移出去。同時(shí)，在進(jìn)一步加強(qiáng)村委會建設(shè)和村民自治的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大民主自治的范圍和對象，如廣東南海探索建立農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)共建機(jī)構(gòu)———社區(qū)事務(wù)理事會和社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會議，創(chuàng)新農(nóng)村多元治理結(jié)構(gòu)。理事會和聯(lián)席會議由村黨組織成員、村委會成員、村民代表、駐村單位代表、非本村戶籍人員代表等組成，擔(dān)負(fù)起溝通、協(xié)調(diào)本村社區(qū)事務(wù)的重要作用，對村轄區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商和監(jiān)督，將外來企業(yè)和人員納入社區(qū)管理，有效挖掘和盤活了農(nóng)村社區(qū)共建單位的人財(cái)物資源，調(diào)動農(nóng)村包括本地外地各類人員參與管理和建設(shè)的積極性。

6、創(chuàng)新農(nóng)村管理的資金投入機(jī)制。資金問題是政府在改革創(chuàng)新農(nóng)村管理體制過程中面臨的根本性制約因素。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村管理體制改為城市社區(qū)管理體制，社區(qū)干部工資補(bǔ)貼、辦公經(jīng)費(fèi)、辦公場所、市政管理、教育、社會保障等費(fèi)用應(yīng)由政府承擔(dān)；開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，所需經(jīng)費(fèi)、人員配置、場地設(shè)施建設(shè)等，都需要由政府大量財(cái)政資金投入。目前，政府逐漸開始承擔(dān)“村改居”社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)和公共管理職能開支經(jīng)費(fèi)，但如果只依靠政府單一投入渠道，缺乏其他投入機(jī)制，農(nóng)村管理費(fèi)用將面臨資金嚴(yán)重不足的局面。龐大的管理費(fèi)用和緊張的政府財(cái)政資金，勢必縮小農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的范圍，減弱體制創(chuàng)新的力度，使得體制創(chuàng)新難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這也是多數(shù)地區(qū)在村改居社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入依舊必須依靠村集體經(jīng)濟(jì)支撐，村改居社區(qū)仍然大多實(shí)行農(nóng)村管理體制的根本原因?！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，在很大程度上表現(xiàn)為政府對農(nóng)村資源投入的不足，尤其是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面，財(cái)政資金的投入比較匱乏，政府欠賬比較嚴(yán)重”,因此，必須創(chuàng)新基層管理的資金投入機(jī)制，除了要加大政府財(cái)政投入的力度外，還要拓寬資金吸納渠道，改變公用產(chǎn)品全部由政府提供的局面。通過創(chuàng)新資金投入機(jī)制，緩解農(nóng)村管理創(chuàng)新中政府的財(cái)政壓力，促進(jìn)農(nóng)村管理的順利開展，是農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

7、推進(jìn)政府基本公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)的、體現(xiàn)公平公正原則的、大致均等的公共物品和公共服務(wù)，主要包括就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。我國公共服務(wù)分布不均衡性明顯，特別是農(nóng)村享受到的社會公共服務(wù)水平較差，因此，大力推進(jìn)公共服務(wù)均等化是地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的重要內(nèi)容之一。在農(nóng)村管理體制創(chuàng)新中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推行公共服務(wù)均等化措施較實(shí)，步伐較快，如廣東省佛山市著力探索以建立覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、管理有效、服務(wù)高質(zhì)的政府服務(wù)為目標(biāo)，2011年在所有485個村委會全面建成村級政務(wù)服務(wù)中心，將政府服務(wù)延伸到村居，理順基層組織關(guān)系，完善配套政策措施，建立起適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要的農(nóng)村管理服務(wù)體制，推進(jìn)了農(nóng)村的公共服務(wù)均等化。北京市懷柔區(qū)積極探索，從2008年開始搭建了區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村三級農(nóng)村社會管理服務(wù)工作平臺，重點(diǎn)統(tǒng)籌了村級社會管理服務(wù)中心的服務(wù)管理資源，采取“融合式”農(nóng)村社會管理服務(wù)新模式，在行政村設(shè)立“一心六站一點(diǎn)”（即一個村級社會管理服務(wù)中心和下設(shè)六個工作站，自然村設(shè)立便民服務(wù)代辦點(diǎn)），搭建起集人、地、物、事、組織為一體的綜合性社會服務(wù)管理平臺，并通過一門式、上門式、定期式、代辦式等六種服務(wù)方式為村民提供高效便捷的服務(wù)，協(xié)調(diào)了“條”“塊”關(guān)系，打造出“融合式”農(nóng)村社會管理服務(wù)新模式。這些例證顯示出，公共服務(wù)均等化也是轉(zhuǎn)型期地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制的重要內(nèi)容。

三、地方政府創(chuàng)新農(nóng)村管理體制取得的主要成果

1、探索“村改居”和開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，逐漸破解傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元管理結(jié)構(gòu)，明確了農(nóng)村管理體制創(chuàng)新方向。地方政府實(shí)施的農(nóng)村體制改革具有濃厚“城市化”傾向，加大農(nóng)村區(qū)域重組力度，積極推進(jìn)了規(guī)模較小村的合并和“村改居”，實(shí)施了農(nóng)村股份合作社股權(quán)固化和集體資產(chǎn)的量化工作，轉(zhuǎn)變了村委會的管理職能，逐步實(shí)行了政企分開、政資分離，規(guī)范了村級集體資產(chǎn)的管理和運(yùn)作，加大了城市化的集約建設(shè)力度，實(shí)行了基層管理體制由農(nóng)村管理體制向城市管理體制的轉(zhuǎn)變，突破了舊農(nóng)村管理體制的整體框架，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，逐步形成了適應(yīng)發(fā)展、建設(shè)和改革三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移需要的新體制。各地在村改居方面進(jìn)行了持續(xù)深入的探索，逐漸明確了城市化工業(yè)化進(jìn)程加快形勢下農(nóng)村管理體制創(chuàng)新的基本方向：從農(nóng)村管理體制轉(zhuǎn)向城市管理體制。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)則從另一條路徑進(jìn)行了成功的探索：把農(nóng)村（行政村或自然村落）看成是一個社區(qū)，通過開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，實(shí)行農(nóng)村社區(qū)化管理，讓農(nóng)村居民擁有均等化的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，享受與城市同質(zhì)化的生活條件和各方面平等的權(quán)利。雖然基于不同出發(fā)點(diǎn)，二條創(chuàng)新探索路徑的做法也完全不同，但都指向同一目標(biāo)———向城市社區(qū)管理體制看齊，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并初步建立起了各具特色的適應(yīng)城市化現(xiàn)代化發(fā)展的基層管理新體制。

2、探索建立村居行政服務(wù)中心，將政府服務(wù)延伸到村居，形成了農(nóng)村對接城市化的基層管理新格局。在農(nóng)村管理體制創(chuàng)新過程中，各地方政府結(jié)合實(shí)際，積極探索建立以覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、管理有效、服務(wù)高質(zhì)的政府服務(wù)為目標(biāo)，通過政府服務(wù)延伸到村居，理順基層組織關(guān)系，完善配套政策措施，建立適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要的管理服務(wù)體制，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)黨和政府的服務(wù)能力和威信，實(shí)現(xiàn)政府管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、和諧發(fā)展。如廣東省珠三角地區(qū)至2011年，各市基本建立起了村居行政服務(wù)中心，作為鎮(zhèn)政府行政服務(wù)中心在村居的延伸機(jī)構(gòu)和便民服務(wù)平臺，實(shí)行“一站式”窗口服務(wù)，并理順村居黨組織、村委會和村居行政服務(wù)中心的關(guān)系，政府將所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。在村級設(shè)立了一個上可以承接政府公共管理和服務(wù)、下可以直接服務(wù)村民的社區(qū)服務(wù)中心制度平臺，這就改變了原來農(nóng)村黨支部、村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織三駕馬車的組織格局，創(chuàng)設(shè)了新型農(nóng)村管理體制組織架構(gòu)，形成了農(nóng)村對接城市化的基層管理新格局。

3、探索強(qiáng)化村黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位，轉(zhuǎn)變村委會職能，進(jìn)一步理順了村級組織關(guān)系。農(nóng)村管理體制創(chuàng)新，還體現(xiàn)在規(guī)范了村級各類組織職能，加強(qiáng)了村黨組織建設(shè)，突出了村黨組織作為村級各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，規(guī)定村黨組織負(fù)責(zé)決定村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)的重大事項(xiàng)，組織和領(lǐng)導(dǎo)村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織和行政服務(wù)中心依法行使職權(quán)。同時(shí)重點(diǎn)探索了村委會職能由經(jīng)濟(jì)管理職能為主向搞好公共管理提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，理順了村級各類組織關(guān)系。如廣東順德探索村委會“去行政化”，實(shí)行“黨站合署，交叉任職”，突出了村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，重構(gòu)了村級組織權(quán)力結(jié)構(gòu)；東莞也十分強(qiáng)調(diào)村黨組織在村級組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，探索建立以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的包括村級政務(wù)服務(wù)中心在內(nèi)的村級組織體制；南海實(shí)行“政經(jīng)分離”后，弱化了村委會的經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化了黨組織對集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)，轉(zhuǎn)變村委會工作職能重點(diǎn)，是創(chuàng)新農(nóng)村管理體制取得的重大成效之一。

4、探索“政經(jīng)分離”，初步建立起了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理新體制，為基層管理體制轉(zhuǎn)型提供了條件。政經(jīng)分離改革，找準(zhǔn)了農(nóng)村基層治理的突破口，實(shí)現(xiàn)自治職能與經(jīng)濟(jì)職能之間的分離，在體制上理順了農(nóng)村基層治理格局。隨著“政經(jīng)分離”的逐步深入，基層自治組織也擺脫了以往“重經(jīng)濟(jì)、輕管理”的弊病，回到社會管理和居民服務(wù)的本位上來。在集體經(jīng)濟(jì)管理上，探索“政經(jīng)分離”為農(nóng)民帶股進(jìn)城作好體制上的準(zhǔn)備，確定以“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、科學(xué)發(fā)展、管理規(guī)范、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)，在堅(jiān)持農(nóng)村“兩確權(quán)”的基礎(chǔ)上，大膽突破，創(chuàng)新探索農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村股權(quán)固化和市場化，著力解決農(nóng)民權(quán)益收入問題，千方百計(jì)減少農(nóng)村股權(quán)利益爭議，初步建立起了農(nóng)村集體資產(chǎn)出租、出讓到農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心，農(nóng)村資金管理到農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管中心的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理新格局。

5、探索引入社會組織管理農(nóng)村財(cái)務(wù)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和政府購買社會服務(wù)，為構(gòu)建多元治理結(jié)構(gòu)提供了經(jīng)驗(yàn)。引入的社會中介組織，以新的組織載體獨(dú)立農(nóng)村集體財(cái)務(wù)，其過程始終在各層級多方位的監(jiān)督之下，政府、集體、農(nóng)民和中介組織各就各位，各負(fù)其責(zé)，相互制衡，有效地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)監(jiān)管中“權(quán)、責(zé)、利”的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)了集體財(cái)務(wù)管理上的合法與公正，使利益各方找到了一種新的平衡。政府從原來主導(dǎo)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)監(jiān)管的既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”的雙重角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督中介組織的“裁判員”角色，有效地實(shí)現(xiàn)了角色的轉(zhuǎn)換，推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。引入社會中介組織管理農(nóng)村財(cái)務(wù)的費(fèi)用，以政府購買社會服務(wù)的形式，由政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主體的多元化。從外部引入社會中介組織來管理農(nóng)村財(cái)務(wù)，借助社會中介組織的中立性、公正性和權(quán)威性，克服了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度上的舊有缺陷，體現(xiàn)出農(nóng)村管理體制改革創(chuàng)新已逐漸從單一依靠政府管理轉(zhuǎn)向多元主體治理，是一次重大的體制探索創(chuàng)新。

作者：劉宇明工作單位：吉林大學(xué)行政學(xué)院