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在我國的社會保障制度體系中，社會救助制度相比于社會保險、社會福利來講，是最基本也是最基礎的制度。我市的社會救助制度從建立以來經(jīng)歷了救助項目、救助對象由少到多的發(fā)展過程，救助政策、救助措施也經(jīng)歷了逐步健全、完善的過程。近期上級出臺建立新型社會救助體系的文件，要求重點做好低保、被征地農(nóng)民社保、農(nóng)村醫(yī)療救助、五保集中供養(yǎng)、貧困就學、住房救助、就業(yè)援助等7項工作，標志著社會救助制度建設進入了一個新的發(fā)展階段，即體系化整體推進的階段。

一、新型社會救助體系的主要特征。

城鄉(xiāng)一體化。新體系始終貫穿城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)并進、城鄉(xiāng)覆蓋的思想，以城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、共同促進為主線，把廣覆蓋作為社會救助的重要目標任務，致力構建統(tǒng)一的社會救助框架，使各類救助對象都能得到相應救助。如：體系中除了要求原有的低保制度實行城鄉(xiāng)一體外，又特別針對農(nóng)民建立了被征地農(nóng)民生活保障制度、農(nóng)村合作醫(yī)療與醫(yī)療救助制度以及農(nóng)村“五保”對象集中供養(yǎng)制度等。這是體系在理念上的創(chuàng)新，使該體系在得到人本理念支持的同時，又找到了為民執(zhí)政的落腳點。

組織網(wǎng)絡化。新體系對原來多頭管理的離散性管理體制進行了改革，實行黨政領導，民政綜合管理服務，勞動、計劃、財政、衛(wèi)生、教育、建設、國土等部門各司其職，密切配合，社會各界參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具體實施的社會救助管理體制，強化了統(tǒng)籌力度，密切了部門關系，通過大協(xié)調(diào)，真正形成了大救助格局。這是體系在體制上的創(chuàng)新，使體系有了推動其正常運轉的內(nèi)在動力。

保障制度化。主要體現(xiàn)在二個方面：一是把救助體系的長效功能建設作為制度建設的主要內(nèi)容，既使之保持與其它社會保障制度之間的關聯(lián)對接，又著眼于體系的動態(tài)正常運轉，保持它的長期性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。二是講究制度的針對性和實效性。制度有很強的針對性、保持性，保證了制度的實施效果。如教育救助制度、集中供養(yǎng)制度等都是針對致貧的某個因素，指定受惠的特殊人群而設定的，都有著明確的政策規(guī)定。這是體系在制度上的創(chuàng)新，也必然導致在功能上的創(chuàng)新。

救助多元化。主要體現(xiàn)在三個方面：一是強調(diào)救助種類的多樣化。要求以低保為基礎，針對困難群眾的實際需要，加快建立養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等多種類別的專項救助。二是強調(diào)救助形式的多渠道。要求堅持救助與互助相結合，資金救助與實物幫困相結合，定期救濟與臨時救濟相結合，進一步拓寬社會救助渠道。三是強調(diào)救助主體的多元化。政府是實施救助的主體，同時積極動員社會力量，調(diào)動各方面積極性，參與支持體系建設。

二、建立新型社會救助體系的重要性和必要性

（一）從社會與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀來看，建立新型社會救助體系具有“雙促”的作用，即促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。體系中一個鮮明特征就是城鄉(xiāng)一體，也就是城市和農(nóng)村都必須建立統(tǒng)一的制度，只是城鄉(xiāng)的救助標準、救助方法有所不同，因而這一新型社會救助體系是無差別與有差別的統(tǒng)一體。社會救助體系的建立與健全，是社會發(fā)展、社會進步的重要標記，同時又是衡量社會與經(jīng)濟、城市與農(nóng)村是否協(xié)調(diào)發(fā)展，能否相互促進的重要尺度。建立新型社會救助體系能有效地縮小城鄉(xiāng)在社會發(fā)展方面的差距，減少城鄉(xiāng)在分享經(jīng)濟和社會發(fā)展成果方面的不公平，進而促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進步。這與我市的城鄉(xiāng)一體化行動目標一致，應作為其中的一項必要內(nèi)容。

（二）從政府轉變職能的角度來看，建立新型社會救助體系是政府職能的一次重要回歸。計劃經(jīng)濟條件下的政府是無所不包無所不在的無限政府，管了許多不該管的事，也丟了許多該管的事。社會主義市場經(jīng)濟體制的確立與發(fā)展，要求政府職能轉變，從無限轉到有限，從直接經(jīng)濟領域退出，把更多的職能轉到社會管理和公共服務上來，特別是要做一些企業(yè)個人自身不能做、做不了的公共事務。社會救助是政府職責，建立新型社會救助體系的工作是政府行為。這一轉變表明，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府承擔為公眾減少社會風險，提供基本生存保障的職能的強化，把“該管的事管好”，使真正的政務成為政府的要務，這是政府職能由異化到回歸的重要標志。

（三）從政府負有減少貧困的責任來看，建立新型社會救助體系是以人為本，立黨為公，執(zhí)政為民的具體實踐。相對貧困是任何社會任何時期都存在的，因為區(qū)域發(fā)展不平衡和個人素質(zhì)差異總是存在的；同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，在使一部分人先富起來的同時，也會不可避免地出現(xiàn)另一部分貧困群體。我市是全國百強縣市中的前列者，但仍有低保對象7000余人，五保對象近1000人，同時還有殘疾人2.1萬，重病患者1800余人，再加上孤兒、特困職工、受天災人禍造成生活困難的群眾等。面對現(xiàn)實，如何緩解兩極分化、貧富差距拉大的趨勢，既是政府的責任，也是全社會的責任。我們不能對低保戶、災民、“五?！薄ⅰ叭裏o”人員，貧困學生視而不見，也不能對偶發(fā)事件造成的貧困人群置之不理。以仁愛之心關懷他們，以援助之手救助他們，以綿薄之力幫助他們，是黨的宗旨的體現(xiàn)，是政府當然之責，也是社會公德所提倡的。

（四）從社會救助管理及其實施現(xiàn)狀來看，建立新型社會救助體系是對現(xiàn)存社會救助制度的一次重大變革。解放伊始，我們就建立了對農(nóng)民、傷殘軍人以及其他貧困人口的救濟制度。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，逐步健全與完善，對減少城鄉(xiāng)貧困、實現(xiàn)社會公平，緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。但是，隨著城鄉(xiāng)貧困人口的時段性增多及致貧因素復雜性的增加，現(xiàn)存社會救助制度的弊端也日漸顯現(xiàn)。一是救助主體多頭，導致政出多門，標準各異，民政、工會、婦聯(lián)、組織部、企業(yè)、事業(yè)單位、慈善組織等等，都分頭實施社會救助。這種多頭主體的狀況，勢必造成社會救助總體無序，增大救助成本，降低救助效率。二是救助時段過于集中，多在過年，過節(jié)及重大政治活動期間。這種傾盆大雨和久旱無雨式的救助使受益群體難以解決日常和突發(fā)的貧困難題。三是施救對象過于集中，造成新的不公平。由于多頭救助，缺乏統(tǒng)籌，使少數(shù)貧困戶多頭受助，而另一些貧困戶難得一次救助。四是救助的“造血功能”不強。據(jù)調(diào)查，當前低保對象中有勞動能力但未就業(yè)者占相當比例，除受就業(yè)環(huán)境、主觀因素影響外，與片面注重低保的維持穩(wěn)定功能而忽略了其原始的困難救助功能，從而導致鼓勵支持低保對象就業(yè)的政策力度不夠有較大關系。新型社會救助體系，從體制、機制上革除以上社會救助舊體制的弊端，實現(xiàn)一口上下，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一標準，形成了統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)配合，轉轉有序的社會救助體制和運行機制。

（五）從我市的經(jīng)濟社會發(fā)展和社會保障工作的實際來看，建立新型社會救助體系的條件已經(jīng)具備，時機已經(jīng)成熟。我市經(jīng)濟較為發(fā)達，有加大社會救助投入的經(jīng)濟實力；同時，我市社會資金雄厚，民營企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的95％以上，它們有回報社會，救助貧困的要求，僅去年籌集的慈善基金就達1億多元。可見，我市通過開辟社會捐贈渠道補充社會救助資金具有堅實的社會基礎。更重要的是，扶貧濟困既是中華民族的傳統(tǒng)美德，又符合當今社會的時代特征和價值認同，已經(jīng)成為了全市上下的共識和關注的熱點。

三、加快構建新型社會救助體系。

（一）健全工作機制，實施“三個整合”，形成救助合力。

根據(jù)上級要求，我市已經(jīng)成立了社會救助工作領導小組及救助辦，各鎮(zhèn)（街道）也成立了相應的社會救助工作領導機構和基層救助服務所，市政府還專門為基層救助服務體系增設了人員編制，一口上下的管理網(wǎng)絡已經(jīng)構建，下一步的關鍵就是要使這一網(wǎng)絡正常、持續(xù)的動轉起來，充分發(fā)揮其統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)功能，統(tǒng)攬各項救助政策，進而實施“三個整合”。其一，實施資源整合。社會用于救助的資金、物資、設施、人力、信息原則上都進行統(tǒng)一的調(diào)度、安排、使用，都通過救助辦這一新管道施惠于被救者，規(guī)范救助行為，避免出現(xiàn)施救中的重復與遺漏現(xiàn)象，降低救助成本，提高救助資源共享及使用效率。其二，實施制度整合。低保、被征地農(nóng)民保障、醫(yī)療救助、集中供養(yǎng)、教育救助、廉租房、就業(yè)援助等七項制度構成了目前的新體系，形成了以低保制度為基礎，其它制度相配套的制度群落。目前，除醫(yī)療救助制度尚未建立外，其它制度我市都已建立并有所開展，低保制度的基礎地位較為鞏固，但制度之間的相互配套、相互銜接不夠，限制了其整體效能的充分發(fā)揮。因此，下一步應在以下工作上加大力度：1、切實確立與低保制度有機結合的專項救助制度體系。醫(yī)療、教育、住房等專項救助首先要把著力點放在低保邊緣困難群體，針對其靠自身能力無法消除的“致貧”因素實施救助，使其逐步擺脫不利局面。同時，各專項救助制度也要與低保相配套，不能只注重低保的穩(wěn)定功能而忽視其原始的困難救助功能，要針對施救對象的實際情況，在保證其基本生存條件前提下，解決其實際困難，滿足其實際需要。2、加快建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度。因病致貧、因病返貧是一個比較突出的問題，困難群眾的醫(yī)療救助應成為下一步我市社會救助工作內(nèi)容拓展的重點領域。要加快建立與大病統(tǒng)籌相配套的醫(yī)療救助制度，通過政府補助、醫(yī)療保險、社會幫扶、慈善救助等措施，加大救助力度，切實解決看病難問題。其三，實施政策整合。七項制度中的各項政策構成了政策體系，要探索將這些政策進行有機整合，并實行聯(lián)動。比如，可以試行凡持有低保證的人員，可憑證享受子女教育救助、醫(yī)療減免、大病救助政策等等。

（二）創(chuàng)新載體方法，改進工作手段，提高救助效率。

在貫徹實施新體系的過程中，要十分注重創(chuàng)新工作的載體、方法，不斷改進工作手段、條件，提高救助效率。1、要根據(jù)我市的實際情況，通過創(chuàng)新載體、方法，把省級制度中的原則要求、政策規(guī)定變得更為具體、更便實施、更易實行、更具可操作性，使省級制度本地化。如針對我市低保壓力不是很大的情況，在加大投入的基礎上，可以嘗試在每年低保專項資金中按一定比例提取發(fā)展基金，制訂政策，結合慈善資金和其他社會救助資源，針對特定扶持對象，或幫助其徹底擺脫致貧因素（如部分因病致貧者），或幫助其開辦社區(qū)服務項目，逐步實現(xiàn)自食其力。又如目前我市的社會救助過于注重貨幣的給付，根據(jù)我市實際情況，可以嘗試將資金救助與實物幫困、互助服務相結合，在我市建立“以特困家庭需求為目標，以市、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（農(nóng)村）三級扶濟超市為載體的”捐作運轉新模式，讓困難群眾欠缺什么，少什么，可到超市一般，免費領取、求助。2、要不斷改進工作手段，提高動態(tài)化管理水平。加大投入，提高救助管理的信息化、網(wǎng)絡化程度，建立救助管理信息系統(tǒng)，建立弱勢群體檔案，實現(xiàn)信息共享；建立對救助資金運作和管理的預警和監(jiān)控機制，形成預算科學、使用規(guī)范、發(fā)放及時，監(jiān)管有力的資金管理模式。

（三）注重政策引導，動員社會力量，增強體系活力。

在社會救助體系中，政府處于主導地位，但這并不意味著由政府包攬一切社會救助事務。幫扶困難群眾，是全社會的共同責任。只要引導得當，社會力量可以發(fā)揮重大作用，我市慈善總會的成功建立和運轉，就充分證明了這一點，也同時表明了我市有著開辟社會渠道補充救助事業(yè)的堅實基礎。為此，要以此為開端，進一步在全社會加大弘揚中華民族扶貧濟困的傳統(tǒng)美德，廣泛動員各方面力量，積極開展多形式的社會救助活動；要繼續(xù)堅持投資主體多元化，運行機制市場化，服務方式多樣化的基本方向，充分發(fā)揮政府的主導和政策引導作用，采取切實有效的措施，鼓勵社會力量和個人，損贈、贊助和參與社會救助事業(yè)，對社會力量興辦救助事業(yè)的，要在規(guī)劃、用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠。要努力爭取在全社會形成人人關心、人人參與的良好格局、氛圍，使新體系更具活力。