導(dǎo)語：國(guó)家審計(jì)環(huán)境分析與路徑設(shè)計(jì)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文基于國(guó)家治理的視角，通過對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家審計(jì)環(huán)境的研究，總結(jié)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家審計(jì)的特點(diǎn)，明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家審計(jì)的需求、本質(zhì)、目標(biāo)、主體、客體、內(nèi)容、技術(shù)以及成果運(yùn)用等基本問題，研究國(guó)家審計(jì)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的作用路徑與機(jī)理，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出一套適用于負(fù)面清單管理環(huán)境之下的國(guó)家審計(jì)模式，使之成為一種可復(fù)制、可推廣的審計(jì)模式。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；審計(jì)全覆蓋；負(fù)面清單管理；協(xié)同審計(jì)；治理目標(biāo)導(dǎo)向?qū)徲?jì)

一、研究背景

（一）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展需要從有序治理的角度來設(shè)計(jì)。相對(duì)于2013年，我國(guó)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的國(guó)際大環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化。2015年底，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》要求將對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)談判中具有共性的難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，在上海等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試，更是提出了建設(shè)自由貿(mào)易港的要求。作為國(guó)務(wù)院審批的國(guó)家級(jí)試驗(yàn)區(qū)，中央的定位是制度創(chuàng)新高地。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在投資、貿(mào)易、金融領(lǐng)域以及政府職能轉(zhuǎn)變等方面開展的系列創(chuàng)新旨在促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)跨越發(fā)展，但是與制度創(chuàng)新所伴生的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。對(duì)于制度出臺(tái)前決策方案的選擇、出臺(tái)后的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效果等，都需要有相應(yīng)的監(jiān)督制度并行。為配合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身發(fā)展的需要，2016年上海市政府辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)總體方案》，2017年國(guó)務(wù)院公開《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》提出進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，打造提升政府治理能力的先行區(qū)。因此，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的行政架構(gòu)、管理模式、運(yùn)營(yíng)模式等都需要從有序治理的角度出發(fā)來思考設(shè)計(jì)。（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)同樣也應(yīng)納入國(guó)家審計(jì)全覆蓋范圍之內(nèi)。建立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是在我國(guó)全面深化改革和進(jìn)一步擴(kuò)大開放的大背景下采取的一項(xiàng)重大舉措，根本目的是為下一輪的擴(kuò)大開放做試驗(yàn)，也為對(duì)外談判提供實(shí)踐依據(jù)并形成可創(chuàng)造、可復(fù)制、可推廣的體制機(jī)制。同時(shí)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)開展的業(yè)務(wù)，涉及的地域非常廣，資金、業(yè)務(wù)、貨物等在區(qū)內(nèi)和境內(nèi)區(qū)外之間、區(qū)內(nèi)與境外之間流動(dòng)，改革創(chuàng)新業(yè)務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制更加復(fù)雜。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出了改革審計(jì)署管理體制，通過改革和集中化來加強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督職能，黨的三中全會(huì)明確提出設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，進(jìn)一步提高了審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)層級(jí)，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)的重視程度。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào)）、十八屆四中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》、2015年12月8日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等相關(guān)配套文件均強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)審計(jì)工作，實(shí)行審計(jì)全覆蓋，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)同樣也應(yīng)納入國(guó)家審計(jì)全覆蓋范圍之內(nèi)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理模式是負(fù)面清單的管理模式，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在國(guó)家治理的推動(dòng)下，以制度創(chuàng)新為動(dòng)力，以有序治理為目標(biāo)，建設(shè)負(fù)責(zé)、高效、廉潔、透明、法治的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，引領(lǐng)新一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。審計(jì)作為國(guó)家治理的參與者，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)中，應(yīng)履行好監(jiān)督與服務(wù)的職責(zé)，既要防控制度創(chuàng)新過程中的風(fēng)險(xiǎn)，也要通過對(duì)創(chuàng)新制度經(jīng)濟(jì)結(jié)果的評(píng)價(jià)，促進(jìn)創(chuàng)新制度的規(guī)范和完善。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的參與者，要破解自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的難題，就必須創(chuàng)新審計(jì)，在審計(jì)的理念、組織方式、監(jiān)督方向等方面先行先試，打造與上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的審計(jì)能力。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家審計(jì)的相關(guān)概念界定

（一）國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理。國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理是兩個(gè)處于不同層面，但聯(lián)系密切的概念。國(guó)家審計(jì)對(duì)于國(guó)家治理具備兩個(gè)基本功能，一是作為國(guó)家治理的重要工具和國(guó)家治理體系的關(guān)鍵組成部分，鑒證和評(píng)價(jià)政府部門的活動(dòng)、揭發(fā)違規(guī)行為，為社會(huì)公眾了解政府部門對(duì)公共資源的使用情況提供獨(dú)立客觀的意見和依據(jù)；二是通過國(guó)家審計(jì)的實(shí)施，間接地威懾和督促政府部門充分發(fā)揮其職能，最終提高國(guó)家治理的效果，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的治理功能。①國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理是通過審計(jì)國(guó)家治理運(yùn)行沖突來實(shí)現(xiàn)的，即通過對(duì)國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的控制、對(duì)國(guó)家治理主體運(yùn)行的監(jiān)督、對(duì)國(guó)家治理服務(wù)的評(píng)價(jià)、對(duì)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的促進(jìn)和對(duì)國(guó)家治理環(huán)境的培育等來實(shí)現(xiàn)，②是國(guó)家治理的重要組成部分。③（二）負(fù)面清單管理與國(guó)家審計(jì)全覆蓋。國(guó)家審計(jì)全覆蓋是在國(guó)家審計(jì)職權(quán)范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的廣度、深度和前瞻性。負(fù)面清單管理是政府在“法無授權(quán)即禁止”、“法無禁止即自由”的現(xiàn)代管理理念和制度環(huán)境下建立的一種管理模式，是政府經(jīng)濟(jì)管理理念和模式的重大變革，它涵蓋了負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單等相關(guān)內(nèi)容，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理的本質(zhì)特征之一。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)后，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)與浦東新區(qū)政府實(shí)行一體化合署辦公，開始按照負(fù)面清單管理模式，在浦東新區(qū)完整一級(jí)地方政府的框架內(nèi)推進(jìn)全面制度創(chuàng)新。負(fù)面清單管理模式的推行，一方面增強(qiáng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力，讓企業(yè)可根據(jù)自身發(fā)展需要自主決定，形成清晰的預(yù)期。同時(shí)，由于負(fù)面清單引申出的一系列制度創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的體系，如將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制，在極大程度上限制了政府過度干預(yù)的可能性。由負(fù)面清單引申出的權(quán)力清單和責(zé)任清單，在營(yíng)造“法無授權(quán)不可為”的制度環(huán)境時(shí)也推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，當(dāng)然，也將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子。實(shí)行負(fù)面清單管理模式并不代表政府失去其應(yīng)有的作為，服務(wù)于國(guó)家治理的國(guó)家審計(jì)全覆蓋，一方面要著眼于從政策、資金、權(quán)力、民生、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、黨風(fēng)廉政建設(shè)等內(nèi)涵建設(shè)方面進(jìn)行審計(jì)，另一方面，要從國(guó)家治理高度和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)背后的機(jī)制體制角度看待問題，形成在負(fù)面清單管理模式下的國(guó)家審計(jì)在審計(jì)管理和審計(jì)理念上著眼于國(guó)家治理的系統(tǒng)觀、控制觀，不斷優(yōu)化政府角色，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，最大化發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的職能作用。

三、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家審計(jì)的困境與挑戰(zhàn)

（一）現(xiàn)行審計(jì)工作難以滿足自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展目標(biāo)定位。推進(jìn)改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新是審計(jì)發(fā)揮建設(shè)性作用的重要內(nèi)容。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立標(biāo)志著中國(guó)改革開放進(jìn)入了一個(gè)建立國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新階段，預(yù)示著中國(guó)要進(jìn)行全方位“制度闖關(guān)”，要破除阻礙改革開放的根本性、制度性因素。在上海市十四屆人大二次會(huì)議上，市委書記韓正表示，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是對(duì)政府權(quán)力的制約和規(guī)范，甚至是剝奪部分權(quán)力，這是在“革政府的命”。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雖然已經(jīng)形成了與國(guó)際通行規(guī)則相一致的管理理念和基本框架，但對(duì)標(biāo)國(guó)際最高水平的自貿(mào)區(qū)、最有代表性的自貿(mào)協(xié)定、部分先進(jìn)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在有些領(lǐng)域存在差距，包括改革舉措系統(tǒng)集成不夠、擴(kuò)大開放壓力測(cè)試不夠、對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)不夠、支持“走出去”作用發(fā)揮不夠等。在強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，推進(jìn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度建設(shè)，加快形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系的過程中，政府自身動(dòng)力顯然不足，必須由具有權(quán)威的獨(dú)立監(jiān)督主體——審計(jì)，以負(fù)面清單執(zhí)行情況作為政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)和關(guān)鍵，通過持續(xù)審計(jì)，以點(diǎn)帶面，以不同時(shí)點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的不作為、慢作為、亂作為等問題為突破口，“倒逼”政府，加速推進(jìn)改革。但是，目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)的理論與實(shí)踐還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，如在專項(xiàng)資金的審計(jì)方面雖然已經(jīng)開始關(guān)注從體制、機(jī)制上剖析存在的問題原因，但大部分審計(jì)工作還停留在傳統(tǒng)審計(jì)的范疇內(nèi)，審計(jì)人員還未樹立起審計(jì)工作服務(wù)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展目標(biāo)定位的理念。4（二）現(xiàn)行的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制的模式難以形成審計(jì)合力。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的中央管理體制屬于共同管理型，設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)僅設(shè)區(qū)審批部門就多達(dá)20余個(gè)國(guó)務(wù)院下屬政府管理部門。由于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)尚無國(guó)家立法，且各部門利益不同，各部門對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一直接導(dǎo)致自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革協(xié)調(diào)成本高、難度大以及決策落實(shí)不及時(shí)等問題。其次，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)行由海關(guān)、海事、工商、外匯等口岸部門各司其職、相互獨(dú)立的管理模式，區(qū)內(nèi)雖設(shè)有管委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)內(nèi)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，但由于管委會(huì)法律地位不甚明確、監(jiān)管職責(zé)受到擠壓，因此在缺乏一個(gè)權(quán)威管理部門的機(jī)制下，易出現(xiàn)政出多門、多頭管理、權(quán)責(zé)不明，綜合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制混亂以及統(tǒng)一高效、自主靈活的管理模式缺乏等情況。同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政企不分現(xiàn)象依然存在。開發(fā)公司脫胎于管委會(huì)，雖然實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，與現(xiàn)有行政管理相分離，但政府權(quán)力參與市場(chǎng)運(yùn)作和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況仍然存在，管委會(huì)和開發(fā)公司之間還沒有實(shí)現(xiàn)完全的政企分開。政府權(quán)力介入市場(chǎng)運(yùn)作，將不可避免地?cái)_亂市場(chǎng)秩序，帶來區(qū)域內(nèi)企業(yè)間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而影響區(qū)域發(fā)展的活力和環(huán)境創(chuàng)建。復(fù)雜的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制，直接導(dǎo)致自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)主體的多元化，對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的審計(jì)，與其他相關(guān)審計(jì)相比，顯著的不同在于審計(jì)主體的多元化。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國(guó)家層面的試驗(yàn)，但這個(gè)試驗(yàn)放在上海由國(guó)家相關(guān)部委和上海市共同來做，相關(guān)的事權(quán)也區(qū)分為國(guó)家層面的事權(quán)和地方事權(quán)，探索出來的可復(fù)制、可推廣的制度，由國(guó)家推動(dòng)向全國(guó)復(fù)制推廣。因此，對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、管理情況的審計(jì)，需要審計(jì)署、上海市審計(jì)機(jī)關(guān)、其他省區(qū)市審計(jì)機(jī)關(guān)、相關(guān)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，按照審計(jì)職能和審計(jì)管轄范圍共同來實(shí)施。（三）制度創(chuàng)新伴生的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大了審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和改革的推進(jìn)過程中，各種風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，制度創(chuàng)新伴生的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大了審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)。廉政、金融、產(chǎn)業(yè)安全、質(zhì)量安全、貨物走私等方面的風(fēng)險(xiǎn)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)環(huán)境下呈現(xiàn)出其自身的特點(diǎn)。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化改革的進(jìn)程中，利益結(jié)構(gòu)、利益分配均會(huì)發(fā)生改變，防范公共資金、公共利益的侵占，嚴(yán)格監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家利益捍衛(wèi)者、公共資金“守護(hù)者”、權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”、反腐敗利劍的作用。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用和外匯管理等改革均會(huì)對(duì)我國(guó)金融體系、金融市場(chǎng)產(chǎn)生巨大影響，因此，與上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制是否健全完善，有效的預(yù)警和防范金融創(chuàng)新潛藏的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)、資本項(xiàng)下開放風(fēng)險(xiǎn)和金融體系穩(wěn)定性成為國(guó)家審計(jì)關(guān)注的另一重點(diǎn)。在“負(fù)面清單”制度之下，外資企業(yè)有可能將上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為資本進(jìn)入通道，審計(jì)中要高度關(guān)注國(guó)家相關(guān)部門履行安全審查和反壟斷審查職責(zé)情況，防止境外資本對(duì)我國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)的壟斷和控制。5上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)自由”的海關(guān)監(jiān)管模式，審計(jì)中要高度關(guān)注“一線”放開后，“二線”是否能真正管住，是否存在貨物走私的風(fēng)險(xiǎn)，海關(guān)與商檢合并以后，還應(yīng)關(guān)注海關(guān)是否健全完善出入境質(zhì)量安全和疫病疫情風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，是否可能發(fā)生質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)事件。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“安全員”，國(guó)家審計(jì)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，對(duì)改革過程中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)發(fā)揮預(yù)警、防范作用。揭示上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)和可能蘊(yùn)含的潛在風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)各類風(fēng)險(xiǎn)防控，完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，是國(guó)家審計(jì)的重要職責(zé)之一。（四）先行先試的政策突破加大審計(jì)職業(yè)判斷的難度。審計(jì)行為的產(chǎn)生與發(fā)展需要一定的法律環(huán)境，它既受法律環(huán)境的制約，同時(shí)又會(huì)改善法律環(huán)境，推進(jìn)法制化進(jìn)程。法律環(huán)境對(duì)于審計(jì)專業(yè)判斷的重要意義在于為審計(jì)判斷過程提供必要的評(píng)價(jià)依據(jù)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)越完備、越統(tǒng)一，就越有利于審計(jì)人員做出正確的審計(jì)專業(yè)判斷，同時(shí)，法律體系對(duì)于審計(jì)職業(yè)界的保護(hù)越是完善，審計(jì)人員就越能充分發(fā)揮自己的專業(yè)判斷能力，不受或少受外界環(huán)境的影響。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是在沒有完整、系統(tǒng)的法律規(guī)定的情況下先設(shè)區(qū)、再立法。目前，僅有地方和中央有關(guān)部門的相關(guān)文件依據(jù)，行政規(guī)范層次低且重疊，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從設(shè)區(qū)初期就面臨著缺乏法治保障的挑戰(zhàn)，使得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在建設(shè)初期就無法真正做到規(guī)范運(yùn)作。目前，先行先試的大部分內(nèi)容以政策突破、制度創(chuàng)新形式體現(xiàn)，偏向于靈活性，尚缺穩(wěn)定性和一致性的平衡。同時(shí)，由于缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一立法保障，使得上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的區(qū)域性質(zhì)、定性定位、區(qū)域功能、基本制度等根本性問題無法確定。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試涉及大量國(guó)家事權(quán)，尚需要國(guó)家授權(quán)，其模式創(chuàng)新、管理體制、執(zhí)法體制等，均需要有相關(guān)的法律制度來保障。先行先試的核心內(nèi)容涉及稅收、海關(guān)監(jiān)管、金融、外資、外貿(mào)等國(guó)家事權(quán)，屬中央專屬立法權(quán)限范疇，必須突破現(xiàn)有國(guó)家法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，必須獲得全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院的“雙授權(quán)”，立法授權(quán)存在復(fù)雜性。同時(shí)，先行先試事項(xiàng)涉及多部法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定、授權(quán)，暫時(shí)調(diào)整的法律、法規(guī)面廣量大、難度高。這些均加大了審計(jì)人員職業(yè)判斷的難度。

四、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家審計(jì)全覆蓋路徑設(shè)計(jì)

（一）正確處理“依法審計(jì)”與“支持創(chuàng)新”的關(guān)系，創(chuàng)新審計(jì)理念。依法審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的基本要求。一方面要圍繞公共資金使用、公共權(quán)力運(yùn)行，以真實(shí)性、合規(guī)性、合法性審查為基礎(chǔ)，強(qiáng)化問效、問績(jī)、問責(zé)，加大對(duì)違紀(jì)違法案件線索的查處和移送力度，依法監(jiān)督和制約公共權(quán)力運(yùn)行，發(fā)揮好公共資金“守護(hù)者”和權(quán)力運(yùn)行“緊箍咒”的作用，它是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家審計(jì)必須履行的傳統(tǒng)監(jiān)督職責(zé)。另一方面，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)環(huán)境下，還要履行好服務(wù)的職責(zé)，拓寬國(guó)家審計(jì)的職責(zé)范圍，為創(chuàng)新保駕護(hù)航，如充分發(fā)揮6審計(jì)的威懾督促功能，開展重大政策措施的跟蹤審計(jì)，查糾不作為、亂作為、選擇性作為問題，當(dāng)好政策落實(shí)的“督查員”。同時(shí)提升規(guī)范制度的層次，服務(wù)好國(guó)際化創(chuàng)新生態(tài)的建立。創(chuàng)新是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的價(jià)值所在。創(chuàng)新一定帶來不確定性，它是一個(gè)不斷“試錯(cuò)”的過程，這給審計(jì)的鑒證與評(píng)價(jià)功能的實(shí)現(xiàn)帶來了挑戰(zhàn)。審計(jì)人員在審計(jì)過程中一定要樹立“負(fù)面清單”的審計(jì)理念，在堅(jiān)持實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)和建設(shè)性作用，正確處理依法審計(jì)與服務(wù)大局、查處問題與鼓勵(lì)創(chuàng)新、依法處罰與寬容失敗的“三個(gè)關(guān)系”，做到既堅(jiān)持原則，嚴(yán)肅揭示查處借創(chuàng)新謀私利的亂作為、假作為行為，又用審計(jì)人的智慧和擔(dān)當(dāng)，為真正的改革創(chuàng)新?lián)纹鹨环皆囼?yàn)、試錯(cuò)的朗朗晴空。（二）探索針對(duì)創(chuàng)新舉措的容錯(cuò)和評(píng)估機(jī)制，合理制定“免責(zé)條款”。創(chuàng)新必然帶來風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)“突破性舉措”，一方面要堅(jiān)守底線，堅(jiān)決對(duì)重大違法違紀(jì)、重大損失浪費(fèi)等實(shí)行一票否決，嚴(yán)肅追責(zé)；另一方面要敢于擔(dān)當(dāng)，對(duì)符合改革方向、符合依法決策程序、有利于科技創(chuàng)新、有利于營(yíng)商生態(tài)改善的超常舉措給予支持和包容。探索實(shí)踐包容寬松的創(chuàng)新文化，合理制定創(chuàng)新失敗的“免責(zé)條款”，解除創(chuàng)新的后顧之憂。在審計(jì)實(shí)務(wù)中運(yùn)用容錯(cuò)機(jī)制，要注重從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)把握有關(guān)原則和方法途徑。一是要把握容錯(cuò)機(jī)制啟用的先決條件，只有在符合依法決策、資金專用于科創(chuàng)中心建設(shè)、無違規(guī)違紀(jì)行為等原則的范圍內(nèi)，發(fā)生一般性工作失誤或未達(dá)成預(yù)期目標(biāo)等情況，才適合啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制。同時(shí)，要高度關(guān)注創(chuàng)新舉措可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，防止容錯(cuò)演變成縱容“瞎折騰”、演變成違法違紀(jì)和牟取私利的“障眼法”、演變成追責(zé)問責(zé)的“脫身術(shù)”。二是要科學(xué)評(píng)價(jià)。要充分考慮現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)“錯(cuò)誤”或“偏差”的程度進(jìn)行分類分級(jí)，并從是否有利于深化改革、是否有利于事業(yè)發(fā)展等多個(gè)維度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，確定是否屬于容錯(cuò)事項(xiàng)。比如，對(duì)浦東創(chuàng)新人才補(bǔ)貼政策的績(jī)效評(píng)價(jià)，就不能搞一刀切，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為凡有任何一個(gè)獲得補(bǔ)貼的人才流出，就屬于未實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。對(duì)符合容錯(cuò)范圍的“問題”披露，可以考慮作為“其他需要揭示的事項(xiàng)”進(jìn)行反映，內(nèi)容包括分級(jí)評(píng)價(jià)、存在風(fēng)險(xiǎn)等情況。三是要加強(qiáng)復(fù)核。審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部要對(duì)是否屬于可容錯(cuò)范圍、評(píng)價(jià)是否準(zhǔn)確、證據(jù)是否充分等內(nèi)容進(jìn)行集體審議，確保政策執(zhí)行的客觀公正，減少審計(jì)組容錯(cuò)顧慮。同時(shí)，要對(duì)“錯(cuò)誤”或“偏差”程度較高的容錯(cuò)事項(xiàng)加強(qiáng)后期跟蹤，及時(shí)提出有效建議，防范失敗風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家審計(jì)對(duì)創(chuàng)新性舉措的評(píng)估可根據(jù)創(chuàng)新舉措的現(xiàn)實(shí)背景和自身力量的實(shí)際情況，選擇性地嵌入到創(chuàng)新舉措的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和評(píng)估階段。在創(chuàng)新舉措的設(shè)計(jì)階段，依申請(qǐng)開展前期評(píng)估，對(duì)設(shè)計(jì)方案給予一定建議；在執(zhí)行階段，對(duì)執(zhí)行效果和目標(biāo)差異進(jìn)行中期評(píng)估，及時(shí)填補(bǔ)設(shè)計(jì)漏洞、修復(fù)執(zhí)行偏差；在完成階段，開展后期評(píng)估，對(duì)決策、執(zhí)行、資金、績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)和缺陷進(jìn)行全面評(píng)估，作出有關(guān)評(píng)價(jià)結(jié)論。在上述三個(gè)階段評(píng)估模式中，開展后期評(píng)估是重點(diǎn)，其主要目的在于促進(jìn)科技創(chuàng)新舉措的完善，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。國(guó)家審計(jì)的第三方獨(dú)立地位、覆蓋“財(cái)務(wù)+業(yè)務(wù)+政策”的審計(jì)體系和掌握的大量信息，有助于綜合形7成一個(gè)以改革績(jī)效為導(dǎo)向的評(píng)估結(jié)論。對(duì)確實(shí)沒有明顯效果，甚至產(chǎn)生一些負(fù)面影響的舉措，要敢于發(fā)聲、敢于叫停。對(duì)有利于科技創(chuàng)新、符合改革方向、有利于激發(fā)內(nèi)在活力的創(chuàng)新舉措，要積極推動(dòng)相關(guān)職能部門突破障礙和瓶頸，固化有效做法，完善制度缺陷，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和制度。（三）資金流與權(quán)力運(yùn)行流雙流合并，拓展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)范圍。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過引入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)來消除既得利益集團(tuán)的改革阻力，解決內(nèi)部改革動(dòng)力不足的問題，然而，任何改革均會(huì)使利益結(jié)構(gòu)、利益分配發(fā)生較大改變，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革觸及到投資、貿(mào)易、金融服務(wù)、規(guī)劃國(guó)土、建設(shè)、綠化市容、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)人事、食品藥品監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、文化、衛(wèi)生、統(tǒng)計(jì)等諸多領(lǐng)域，新的制度安排探索的不確定和困難性，使公共資金、權(quán)力運(yùn)用等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)顯著加大，這些均可能影響政府主體動(dòng)力。而政府作為制度及其配套措施的設(shè)計(jì)、制定、實(shí)施的主體，行政作為與高效準(zhǔn)確的監(jiān)管措施是推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要保障。國(guó)家審計(jì)作為改革的動(dòng)力機(jī)制，一般來說是以發(fā)現(xiàn)問題作為起點(diǎn)的。通過對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，查找產(chǎn)生問題的體制、機(jī)制、制度方面的原因，然后提出改進(jìn)的審計(jì)建議并督促整改落實(shí)，促進(jìn)改革和制度的完善。因此，審計(jì)作為深化改革“催化劑”，要倒逼自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放和政府職能轉(zhuǎn)變，做好“減法”工作，在審計(jì)監(jiān)督過程中，應(yīng)服務(wù)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的治理目標(biāo)，以公共利益、公共安全、可持續(xù)性包容發(fā)展為核心價(jià)值目標(biāo)，要將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)作為常態(tài)化的監(jiān)督制度，不僅要覆蓋所有財(cái)政資金和政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)也要涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新和管理模式創(chuàng)新的各個(gè)領(lǐng)域，觸及社會(huì)民生的多個(gè)層面，資金流與權(quán)力運(yùn)行流雙流合并，拓展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)范圍，防范國(guó)家治理深層次的公共權(quán)力運(yùn)行和公共資金配置使用的深層次體制機(jī)制性問題與風(fēng)險(xiǎn)。例如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)局在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)中，在關(guān)注專項(xiàng)資金的收支情況的同時(shí)，還要關(guān)注資金的管理制度層面和操作層面，對(duì)資金流和權(quán)力運(yùn)行流雙管齊下，確保專項(xiàng)資金的使用績(jī)效。（四）以治理目標(biāo)導(dǎo)向創(chuàng)新審計(jì)模式，構(gòu)建審計(jì)方式的波士頓矩陣。與傳統(tǒng)審計(jì)模式不同，治理目標(biāo)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，不僅關(guān)注被審計(jì)單位或?qū)徲?jì)事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性和效益性，而且要關(guān)注被審計(jì)單位或?qū)徲?jì)事項(xiàng)滿足國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要求的差距、問題和風(fēng)險(xiǎn)。圍繞著服務(wù)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)政策跟蹤審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、相關(guān)部門、國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容、重點(diǎn)和方式的不同，創(chuàng)新審計(jì)方式，構(gòu)建審計(jì)方式的波士頓矩陣，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)的全覆蓋。對(duì)國(guó)家各部委在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)出臺(tái)的重大政策，以及上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中探索成熟并向全國(guó)推廣的政策開展同步跟蹤審計(jì)，形成完整的審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)督鏈條，從整體上反映上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策效應(yīng)，將創(chuàng)新變成可復(fù)制的制度措施安排，最終形成以點(diǎn)帶面，局部向整體的溢出和擴(kuò)散效用，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體系統(tǒng)的發(fā)展提高。對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)及駐區(qū)機(jī)構(gòu)的有關(guān)政府職能部門的履職情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審8計(jì)，敦促政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)其按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，依法規(guī)范履職，扎實(shí)有效推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)和管理。通過將國(guó)家審計(jì)延伸至具體項(xiàng)目，考察負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單實(shí)際執(zhí)行效果，如相關(guān)的制度設(shè)計(jì)是否存在漏洞；事中事后監(jiān)管是否到位；各相關(guān)職能部門簡(jiǎn)政放權(quán)是否存在明放暗留、放虛不放實(shí)的問題；政府管理方式轉(zhuǎn)變情況中，改進(jìn)行業(yè)監(jiān)督、推進(jìn)信用管理、轉(zhuǎn)變財(cái)政資金管理模式等實(shí)際執(zhí)行是否到位；負(fù)面清單管理模式（包括負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單）規(guī)劃的推進(jìn)落實(shí)、推進(jìn)實(shí)施進(jìn)度；不同時(shí)期具體清單項(xiàng)目變化的合理性和可行性等等。通過政策跟蹤審計(jì)，對(duì)相關(guān)部門、企業(yè)的改革創(chuàng)新舉措的合法、合規(guī)以及合理性進(jìn)行監(jiān)督檢查。重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，是否符合改革方向，相關(guān)舉措的出臺(tái)是否經(jīng)過集體決策，執(zhí)行人是否勤勉盡責(zé)，是否與個(gè)人存在利益關(guān)系。通過多視角的分析和充分的溝通，得出客觀公正的審計(jì)結(jié)論，使審計(jì)既要保護(hù)改革創(chuàng)新的積極性，營(yíng)造支持創(chuàng)新的氛圍，也要防止以規(guī)避監(jiān)管為目的和脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的一些所謂的創(chuàng)新，促進(jìn)各單位和企業(yè)在國(guó)家政策規(guī)定的軌道上，合法合規(guī)合理推進(jìn)改革創(chuàng)新，保障上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)規(guī)范、有序推進(jìn)。（五）以協(xié)同審計(jì)創(chuàng)新自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)運(yùn)行機(jī)制，提升審計(jì)監(jiān)督的效率、效果國(guó)家審計(jì)治理服務(wù)目的的最終達(dá)成依賴于多元化的利益主體，復(fù)雜的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制更需要國(guó)家審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理過程中，注重廣泛吸收整合審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部和外部力量和資源，有效地開展協(xié)同審計(jì)，以獲得國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理整體功能效應(yīng)大于各個(gè)子系統(tǒng)或各組成部分作用力之和的協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)成一個(gè)較大范圍的“國(guó)家審計(jì)治理系統(tǒng)”。具體而言，包括三個(gè)協(xié)同，即多元化國(guó)家審計(jì)主體的協(xié)同、國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的協(xié)同、國(guó)家審計(jì)與社會(huì)監(jiān)督資源的協(xié)同。1.多元化國(guó)家審計(jì)主體協(xié)同治理，提升審計(jì)監(jiān)督的效率如前所述，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)與其他地區(qū)審計(jì)相比，顯著的不同在于審計(jì)主體的多元化。對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、管理情況的審計(jì)，需要審計(jì)署、上海市審計(jì)局、中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)審計(jì)局、其他省區(qū)市審計(jì)機(jī)關(guān)，按照審計(jì)職能和審計(jì)管轄范圍共同來實(shí)施。建設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，相關(guān)的制度創(chuàng)新、制度突破、工作中瓶頸和問題的解決，都是在有關(guān)主管部門幫助指導(dǎo)下來實(shí)現(xiàn)的；試驗(yàn)區(qū)里的很多事權(quán)，如國(guó)家安全審查、反壟斷審查等，也是國(guó)家層面的事權(quán)；試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的部分行政管理工作，由金融、海關(guān)、海事、邊檢等部門組織實(shí)施，這些部門的審計(jì)管轄權(quán)都在審計(jì)署，因此，審計(jì)署是這些事項(xiàng)或部門的當(dāng)然審計(jì)主體。上海市審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)管轄范圍，除對(duì)涉及上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、管理的相關(guān)單位、市屬國(guó)有企業(yè)的事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)外，還要特別關(guān)注試驗(yàn)區(qū)探索的相關(guān)政策存在的外溢效應(yīng)。無論是上海市級(jí)相關(guān)主管部門探索的與上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)相適應(yīng)、銜接的政策，如財(cái)稅政策，9還是各區(qū)縣引入的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)政策，市審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)這些政策進(jìn)行審計(jì)、分析、評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)與上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)政策相對(duì)接，以其作為審計(jì)評(píng)價(jià)的參照。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)審計(jì)局在完成屬于本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的有關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主體或事項(xiàng)的審計(jì)工作的基礎(chǔ)上，還要開展對(duì)浦東新區(qū)所屬相關(guān)部門履行政府職能轉(zhuǎn)變的情況、執(zhí)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)政策措施、事中事后監(jiān)管體系創(chuàng)新完善、風(fēng)險(xiǎn)揭示與防范等事項(xiàng)的審計(jì)。同時(shí)，通過強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，引入容錯(cuò)與糾錯(cuò)機(jī)制，使上海市浦東新區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中發(fā)揮更大的作用。在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索形成的成熟制度，將其復(fù)制、推廣到全國(guó)，對(duì)這些復(fù)制推廣的制度實(shí)施情況及其實(shí)際效果，各地審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)實(shí)際需要自主開展審計(jì)，也可由審計(jì)署統(tǒng)一組織開展審計(jì)。此外，進(jìn)駐上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展業(yè)務(wù)的其他省區(qū)市的國(guó)有企業(yè)，也應(yīng)由具備審計(jì)管轄權(quán)的審計(jì)機(jī)關(guān)組織開展審計(jì)。2.國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)協(xié)同治理，挖掘?qū)徲?jì)監(jiān)督的深度自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革與創(chuàng)新成果最終作用于企業(yè)，要最大程度地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，服務(wù)于國(guó)家治理的審計(jì)目標(biāo)，國(guó)家審計(jì)就要充分整合內(nèi)部審計(jì)資源，使其有機(jī)融入到審計(jì)全覆蓋工作機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的良性互動(dòng)和成果共享。如國(guó)家審計(jì)可根據(jù)實(shí)際需要授權(quán)內(nèi)部審計(jì)部門開展相關(guān)審計(jì)工作，通過重點(diǎn)抽查和考核評(píng)估確定內(nèi)部審計(jì)成果的可利用程度；也可將審計(jì)置于相關(guān)部門具體業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中，產(chǎn)生相應(yīng)的監(jiān)督報(bào)告；還可通過對(duì)內(nèi)審成果的系統(tǒng)分析，查找行業(yè)或單位中存在的系統(tǒng)性、傾向性問題，掌握相關(guān)審計(jì)線索，讓國(guó)家審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)更具有針對(duì)性。當(dāng)然，對(duì)內(nèi)部審計(jì)開展較好、質(zhì)量較高的單位，可直接采用其內(nèi)部審計(jì)信息、資料、數(shù)據(jù)；通過對(duì)內(nèi)審的督促、落實(shí)審計(jì)整改來增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作的權(quán)威性，擴(kuò)大內(nèi)部審計(jì)影響，激發(fā)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)人員的積極性、創(chuàng)造性。3.國(guó)家審計(jì)與社會(huì)監(jiān)督資源協(xié)同治理，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的廣度國(guó)家審計(jì)與社會(huì)監(jiān)督資源協(xié)同治理，要求在具體國(guó)家審計(jì)治理實(shí)踐中，改變傳統(tǒng)自上而下、主要依賴于監(jiān)督職權(quán)的單一向度治理模式，尋求建立審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)督服務(wù)對(duì)象、監(jiān)管部門、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等治理主體之間的協(xié)同合作，形成互相監(jiān)督的耦合聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)成一個(gè)較大范圍的“國(guó)家審計(jì)治理系統(tǒng)”，最大限度地吸引公民、非政府組織等力量參與到國(guó)家審計(jì)治理行為的監(jiān)督與檢驗(yàn)，在平等、自愿、磋商、信任、協(xié)作基礎(chǔ)上，推動(dòng)國(guó)家審計(jì)治理由單一管理向互動(dòng)耦合治理模式轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)語

審計(jì)全覆蓋是國(guó)家治理和國(guó)家審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。作為國(guó)家治理基石和重要組成部分的國(guó)家審計(jì)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中，面臨的審計(jì)環(huán)境日益復(fù)雜，一方面，在投資、貿(mào)易、金融、政府職能等制度安排上顯著不同于非自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，而且要同時(shí)面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，直接受到全球化的影響和挑戰(zhàn)；另一方面，作為改革試驗(yàn)區(qū)，經(jīng)濟(jì)主體、環(huán)境及其運(yùn)行機(jī)制的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)更加突出、復(fù)雜，監(jiān)管形勢(shì)更加嚴(yán)峻，導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督對(duì)象個(gè)體和整體層面發(fā)生系統(tǒng)變化，形成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家審計(jì)自身特點(diǎn)，它是一種負(fù)面清單管理環(huán)境下的國(guó)家審計(jì)。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)可復(fù)制、可推廣的制度和管理創(chuàng)新定位，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審計(jì)必須從服務(wù)于國(guó)家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略這個(gè)高度出發(fā)，轉(zhuǎn)變理念與思路，在對(duì)國(guó)家和地區(qū)制度環(huán)境與安排、組織體系與執(zhí)行過程及運(yùn)行機(jī)制的變化研究的基礎(chǔ)上，從國(guó)家治理的視角出發(fā)，創(chuàng)新審計(jì)理念，對(duì)原有審計(jì)范圍、審計(jì)運(yùn)行機(jī)制、審計(jì)模式，以及審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)職權(quán)等方面做出調(diào)整和變革，準(zhǔn)確把握其審計(jì)活動(dòng)的規(guī)模、范圍和強(qiáng)度，一方面要以負(fù)面清單執(zhí)行情況作為政府職能轉(zhuǎn)變和改革創(chuàng)新的重點(diǎn)和關(guān)鍵，通過持續(xù)審計(jì)，“倒逼”政府，加速推進(jìn)改革；另一方面又要防止審計(jì)矯枉過正，防止可能的“審計(jì)爆炸”給改革創(chuàng)新帶來的滯礙危險(xiǎn)。通過對(duì)與國(guó)家治理、制度創(chuàng)新相關(guān)的經(jīng)濟(jì)結(jié)果的評(píng)價(jià)、下一輪制度創(chuàng)新的前期分析等方面發(fā)揮國(guó)家審計(jì)作用，以便更好地服務(wù)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的健康發(fā)展。

作者:陳蘇明 尤雪英 高琦 唐鈺琳