導(dǎo)語(yǔ)：洪水風(fēng)險(xiǎn)管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一論有中國(guó)特色的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理1引言

98大洪水之后，我國(guó)防洪體系的建設(shè)再次形成了新的高潮。各級(jí)政府成倍增加了治水的投入，在治水方略上前所未有地加大了調(diào)整人與自然關(guān)系的力度。人們已經(jīng)開(kāi)始從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境、人口、資源和國(guó)土安全等更加廣闊的視野上深入探討防洪減災(zāi)的問(wèn)題。

受大規(guī)模人類活動(dòng)與環(huán)境演變的影響，我國(guó)防洪形勢(shì)正在發(fā)生顯著變化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的防洪安全保障需求在不斷提高；同時(shí)，水資源短缺與水環(huán)境惡化，正在使得古老的防洪問(wèn)題變得更為復(fù)雜、艱巨。作為發(fā)展中國(guó)家，大規(guī)模的治水活動(dòng)受經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、觀念、體制等因素的制約更為苛刻。未來(lái)防洪體系的完善與提高，面臨一系列兩難的決擇。

（1）人多地少,人與水爭(zhēng)地，是我國(guó)防洪形勢(shì)嚴(yán)峻的重要原因。但在水、土資源與糧食需求的巨大壓力下，我國(guó)受洪水威脅區(qū)域的高度開(kāi)發(fā)利用是歷史既成的狀態(tài)；人不與水爭(zhēng)地則要與人爭(zhēng)地、與林爭(zhēng)地，由此引起的社會(huì)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題更為尖銳。對(duì)于數(shù)以千萬(wàn)計(jì)已經(jīng)世代居住于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中的民眾，如何與洪水共存，擺脫貧困，也是涉及社會(huì)公正、進(jìn)步與發(fā)展的大問(wèn)題。既難以消除風(fēng)險(xiǎn)，又不應(yīng)加重風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與防洪減災(zāi)的問(wèn)題上，人與自然的關(guān)系究竟應(yīng)該如何協(xié)調(diào)？

（2）隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大江大河流域中，上下游、左右岸、干支流、城市與農(nóng)村之間的水事沖突也日益尖銳，可協(xié)調(diào)的余地大為減少。如上游與支流上加高或新建堤防后，洪水自然調(diào)蓄能力減弱，洪水風(fēng)險(xiǎn)可能向干流或中下游平原經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的地區(qū)轉(zhuǎn)移。既要提高“防洪標(biāo)準(zhǔn)”，又要擺脫盲目“拼實(shí)力”的怪圈，區(qū)域之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系如何協(xié)調(diào)？

（3）我國(guó)經(jīng)濟(jì)底子薄，發(fā)展不平衡，普通農(nóng)戶與一般城鎮(zhèn)居民家庭經(jīng)濟(jì)尚不寬余。由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足而忽視治水，或指望靠中央政府短期高投入一舉消除水患、確保安全，不僅于治水不利，也于地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展不利。發(fā)達(dá)國(guó)家的治水方略，建立在其相對(duì)雄厚的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力之上，并且是在較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程中逐步遭遇水的資源、環(huán)境、景觀、生態(tài)等問(wèn)題；而我國(guó)卻是在百業(yè)待興的情況下同步爆發(fā)了水的危機(jī)。既要抓住機(jī)遇，大災(zāi)之后圖大治；又要量力而行，避免治水投資大起大落，水利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，才有利于將水危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的限度之內(nèi)呢？

（4）對(duì)防洪工程來(lái)說(shuō)，洪水頻率分析與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的選定，是工程立項(xiàng)、論證、審批、設(shè)計(jì)中必不可少的依據(jù)。然而，受氣候波動(dòng)與人類活動(dòng)的影響，面對(duì)已經(jīng)初步形成的防洪工程體系，洪水頻率分析與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的選擇面臨新的大量的不確定因素，從而加大了決策風(fēng)險(xiǎn)。尤其是防洪體系中融入非工程措施之后，傳統(tǒng)的方法更難以對(duì)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益作出評(píng)價(jià)。既要通過(guò)防洪工程體系的逐步完善來(lái)增強(qiáng)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)的能力，又要通過(guò)非工程措施增強(qiáng)系統(tǒng)整體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力，提高決策科學(xué)化水平與管理的效率，而現(xiàn)實(shí)中綜合性防洪體系的建設(shè)，尚缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、立項(xiàng)、論證、審批、設(shè)計(jì)的基本的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則與穩(wěn)定的投資渠道，工程措施與非工程措施如何才能有機(jī)地結(jié)合起來(lái)？

（5）我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下慣用的行政手段作用在削弱，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下行之有效的法制手段與經(jīng)濟(jì)手段尚有待建全。相反，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一些弊病，如急于求成，重建輕管；求眼前而失長(zhǎng)遠(yuǎn)，爭(zhēng)局部而損整體；為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，犧牲生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題依然嚴(yán)重存在。防洪作為社會(huì)公益性事業(yè)，即使在日、美等資本主義國(guó)家，也依然保持著國(guó)有性質(zhì)，實(shí)施由國(guó)家有計(jì)劃按比例發(fā)展的方針。既需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，又必須克服傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的種種弊病，計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系如何協(xié)調(diào)呢？

（6）未來(lái)50年是我國(guó)從小康社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期。為了保證16億人口的糧食安全，為城市化率能從30%平穩(wěn)地提高到50—60%，我們必須在可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的指導(dǎo)下，建立與社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)的防洪安全保障體系。既要清醒地認(rèn)識(shí)到治水事業(yè)的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，又要明確地提出保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的階段性實(shí)施目標(biāo)，遠(yuǎn)期與近期的關(guān)系如何把握？

實(shí)踐表明，新時(shí)期大規(guī)模的治水活動(dòng)迫切需要科學(xué)而又適合中國(guó)國(guó)情的治水理論的指導(dǎo)，否則可能事倍功半，甚至事與愿違。

從洪水控制（Floodcontrol）到洪水管理（Floodmanagement），是當(dāng)代防洪戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的重要標(biāo)志。洪水管理是人類按可持續(xù)發(fā)展的原則，以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為與增強(qiáng)自適應(yīng)能力等一系列活動(dòng)的總稱。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理是洪水管理的模式之一。要么以高投入確保安全、萬(wàn)無(wú)一失，以洪水不再泛濫成災(zāi)作為治水的目標(biāo)；要么嚴(yán)格限制洪泛區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，希望即使淹了也沒(méi)什么損失，都是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)管理的模式。無(wú)風(fēng)險(xiǎn)管理顯然不適合于中國(guó)的國(guó)情。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們只能選擇有風(fēng)險(xiǎn)的洪水管理模式，即在深入細(xì)致把握我國(guó)各流域水系洪水風(fēng)險(xiǎn)特性與演變趨向的基礎(chǔ)上，因地制宜，將工程與非工程措施有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，以非工程措施來(lái)推動(dòng)更加有利于全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的工程措施，輔以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策，形成與洪水共存的治水方略。只有這樣，我們才能將洪水風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的限度之內(nèi)，促使人與自然間的關(guān)系向良性互動(dòng)轉(zhuǎn)變。

洪水的風(fēng)險(xiǎn)管理，涉及到人與自然兩大類因素，要求行政管理人員、專業(yè)技術(shù)人員與社會(huì)公眾有更好的溝通與合作；其根本的問(wèn)題是在治水方面如何為具有不同價(jià)值觀念與利害關(guān)系相沖突的人們尋求到和解、和諧與合作的基礎(chǔ)，其成敗的關(guān)鍵在于把握適度。因此，洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的研究，需要自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的融合，既包含了哲學(xué)理念的層次，又有大量支持技術(shù)方面的需求。

2對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理理論的基本認(rèn)識(shí)

洪水的風(fēng)險(xiǎn)管理，從基本的概念、基礎(chǔ)的理論到具有實(shí)踐意義的管理體制，至今在我國(guó)仍然處于模糊的、探索的、急待進(jìn)一步發(fā)展的階段。不同的人從不同的立場(chǎng)與角度，對(duì)于洪水的風(fēng)險(xiǎn)管理，往往具有不同的理解與認(rèn)識(shí)。本文對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理理論的探討，基于以下三個(gè)方面的認(rèn)識(shí)：

（1）洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的理論是可持續(xù)發(fā)展的理論

世紀(jì)之交，中國(guó)正處于一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。我們必須從發(fā)展的角度出發(fā)，探討發(fā)展與防災(zāi)的關(guān)系，以建立與可持續(xù)發(fā)展需求相適應(yīng)的防洪安全保障體系。

目前我們所遇到的包括水災(zāi)損失加劇在內(nèi)的各種水問(wèn)題，都是社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段不可回避的問(wèn)題。我們既不能以放棄發(fā)展來(lái)避免水問(wèn)題的出現(xiàn)，以維護(hù)舊有的“平衡”；也不能無(wú)視生態(tài)環(huán)境的惡化而只求發(fā)展。

隨著時(shí)代的進(jìn)步，人類對(duì)于發(fā)展的觀念正在改變，從以往單純追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向了追求人類的發(fā)展。人類發(fā)展的概念是“提高人民的生活質(zhì)量，增加人民發(fā)展的機(jī)會(huì)，提高人民的能力”（胡鞍鋼，1999）。在經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的過(guò)程中，只有同步發(fā)展綜合性的治水事業(yè)，處理好發(fā)展與防災(zāi)的關(guān)系，才可能有效地抑制因水問(wèn)題的惡化而導(dǎo)致人民生活質(zhì)量降低的趨勢(shì)；同時(shí)，人民才可能獲得更好的公共服務(wù)與享受更高的社會(huì)保障，人民抵御水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力才能相應(yīng)提高。

洪水風(fēng)險(xiǎn)管理追求的是系統(tǒng)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)管理不是最大限度地滿足局部地區(qū)當(dāng)前的最大需求，而是以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)的最大利益作為管理的目標(biāo)。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理倡導(dǎo)建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)的穩(wěn)定的投入機(jī)制，而不僅僅是大災(zāi)之后才有大治；倡導(dǎo)建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，重構(gòu)人與自然、區(qū)域與區(qū)域之間的平衡關(guān)系等，因此該理論是有利于可持續(xù)發(fā)展的理論。

（2）洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的理論是繼承的理論

世紀(jì)之交，我們正處于一個(gè)繼往開(kāi)來(lái)的時(shí)代。只有從繼承的立場(chǎng)出發(fā)，客觀地評(píng)價(jià)現(xiàn)有的防洪體系的實(shí)際能力與其發(fā)展前景，在前人的成就與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，才可能探索出符合我國(guó)國(guó)情的防洪安全保障體系的發(fā)展方向。

20世紀(jì)水利建設(shè)的規(guī)模是空前的，無(wú)疑為滿足20世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展的需求作出了巨大的貢獻(xiàn)，并為新世紀(jì)的水利發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。我們已經(jīng)不是在一張白紙上開(kāi)始繪制最新最美的畫(huà)圖了。然而，面對(duì)21世紀(jì)人類社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，面對(duì)日益增長(zhǎng)的安全保障需求，面對(duì)保障人類社會(huì)及其所依存的生態(tài)環(huán)境的雙重壓力，我國(guó)防洪安全保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)理論與實(shí)踐形式均有待突破與發(fā)展。

實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，不是對(duì)現(xiàn)有防洪工程體系的否定，而是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的發(fā)展。相反，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不加區(qū)別地過(guò)于強(qiáng)調(diào)“確保安全”或“維持平衡”，反而可能導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)有防洪工程體系的過(guò)分責(zé)難。

（3）洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的理論是實(shí)事求是的理論

世紀(jì)之交，我們也處于一個(gè)新舊矛盾激化的時(shí)代。我國(guó)人口多，土地需求壓力大，歷史上長(zhǎng)期形成的人與水爭(zhēng)地的局面已難以逆轉(zhuǎn)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，對(duì)傳統(tǒng)的治水體系已經(jīng)產(chǎn)生了極大的沖擊。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的沿海沿江等地區(qū)，也正是我國(guó)的洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。這些都是我們必須正視的現(xiàn)實(shí)。

美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家在他們社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，也曾面臨防洪戰(zhàn)略調(diào)整的重大問(wèn)題。美國(guó)選擇了以強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)為導(dǎo)向推動(dòng)洪泛區(qū)管理的模式，形成了以非工程措施逐步取代工程措施的防洪方針。日本在推進(jìn)綜合治水的模式中，推行了以高投入、高技術(shù)建設(shè)完善的防洪工程體系為主，以非工程措施增強(qiáng)應(yīng)急能力為輔的方針。但是由于社會(huì)管理體制與運(yùn)作機(jī)制不同，經(jīng)濟(jì)實(shí)力與技術(shù)實(shí)力等也大不一樣。我們需要認(rèn)真學(xué)習(xí)他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但不可能簡(jiǎn)單照搬，尤其不要走人家已經(jīng)走過(guò)的彎路。

風(fēng)險(xiǎn)管理的基本特點(diǎn)是追求適度與有限的目標(biāo)。洪水的風(fēng)險(xiǎn)是永恒的，治水事業(yè)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性與艱巨性。只有適度地承受一定限度的風(fēng)險(xiǎn)，以不同形式合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，我們才可能尋求到人與自然相和諧的、區(qū)域及部門(mén)之間相合作的、水利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的發(fā)展之路。

3洪水風(fēng)險(xiǎn)的基本特性

洪水風(fēng)險(xiǎn)既不是洪水現(xiàn)象本身，也不等同于洪災(zāi)損失。為了正確理解什么是洪水風(fēng)險(xiǎn)，就必須對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)的基本特性有所認(rèn)識(shí)。

（1）洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害兩重性

一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是遭受損失的可能性。但是，洪水風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，包含了受損與受益兩個(gè)方面。在人與洪水相處的過(guò)程中，既存在遭受損失的可能性，也存在獲得利益的可能性。例如：洪水泛濫會(huì)造成損失，但是同時(shí)也會(huì)帶來(lái)回補(bǔ)地下水資源與修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面的效益。再例如：目前許多水庫(kù)轉(zhuǎn)而為城鎮(zhèn)供水之后，與防洪運(yùn)用發(fā)生了矛盾。在獲得提高供水保障率的利益的情況下，水庫(kù)應(yīng)急泄洪的可能性有所增加。一般情況下，人們以風(fēng)險(xiǎn)最小作為方案選擇的依據(jù)。但是，在非冒險(xiǎn)不能得其利的情況，風(fēng)險(xiǎn)越大，利益越大。這時(shí)關(guān)鍵是如何能將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的限度之內(nèi)。

從中國(guó)人多地少、水資源貧乏的國(guó)情出發(fā)，使洪水風(fēng)險(xiǎn)最小的方案并非是最合理的方案。而從發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，人口與土地的壓力還將進(jìn)一步增大，水資源短缺的矛盾還會(huì)進(jìn)一步加劇，這就更加不能簡(jiǎn)單地放棄冒風(fēng)險(xiǎn)的選擇。因此，洪水風(fēng)險(xiǎn)的研究，是著眼于如何更為合理地除害興利的研究，而不僅僅是局限于減輕水災(zāi)損失的研究。正是由于洪水風(fēng)險(xiǎn)具有利害兩重性，人類才可能建立起與洪水共存的治水模式。

（2）洪水風(fēng)險(xiǎn)的不可消除性。

洪水是可控制的，這是洪水區(qū)別于地震、颶風(fēng)等其他自然災(zāi)害的一個(gè)重要特點(diǎn)。但是，洪水的風(fēng)險(xiǎn)卻是不可消除的。如果以為只要提高了防洪工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，就可能達(dá)到消除洪水風(fēng)險(xiǎn)、確保安全的目的，那實(shí)際上是一種誤解。風(fēng)險(xiǎn)可以在有限的范圍內(nèi)有代價(jià)地被降低，但是在整體上不可能被消除為0。所謂降低了風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上往往是改變了風(fēng)險(xiǎn)的存在形式。風(fēng)險(xiǎn)形式的轉(zhuǎn)變，可能是有利的，也可能是不利的；可能在短時(shí)期里是有利的，但在長(zhǎng)時(shí)期里是不利的；可能對(duì)一個(gè)區(qū)域是有利的，而對(duì)另一個(gè)區(qū)域是不利的。

長(zhǎng)期以來(lái)，為了與洪水抗?fàn)?，人們不斷修筑堤防?lái)擴(kuò)大防洪保護(hù)的范圍，加高堤防來(lái)提高防洪保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，以減少洪水泛濫的機(jī)率；通過(guò)增修泵站來(lái)擴(kuò)大排澇的能力，以有效降低淹沒(méi)的水深和持續(xù)時(shí)間。但是，由于洪水失去了天然調(diào)蓄的場(chǎng)所，雨水被更為集中地排向河道，使得洪峰流量增大、洪峰水位抬高，又產(chǎn)生了堤防潰決、增大洪水破壞力的風(fēng)險(xiǎn)。在河道上游修建水庫(kù)、在中、下游設(shè)置蓄滯洪區(qū)，可以有效地調(diào)節(jié)洪峰流量，減少洪水泛濫的幾率，但是，同時(shí)也出現(xiàn)了水庫(kù)應(yīng)急泄洪甚至潰壩導(dǎo)致毀滅性災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)；我國(guó)人口密度大，水庫(kù)超蓄洪水，會(huì)加重上游地區(qū)的淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)；蓄滯洪區(qū)人滿為患，分洪決策也同樣面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。

洪水風(fēng)險(xiǎn)的不可消除性，說(shuō)明了治水事業(yè)是人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中永恒的事業(yè)。從大禹治水到如今，中華民族與洪水作了不懈的抗?fàn)帲x煌業(yè)績(jī)史不絕書(shū)。但是大江大河的洪水至今依然是心腹之患。我們不可能僅靠一兩個(gè)五年計(jì)劃的高投入，就達(dá)到“根治洪水”的目的。

嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)表明，為了降低水災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)，必須要不斷地強(qiáng)化防洪工程體系的建設(shè)，但是，單純依靠工程措施，并不能達(dá)到“根治”水患，消除風(fēng)險(xiǎn)的目的。在洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不可消除的情況下，人們迫切需要加強(qiáng)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)特性的研究，在把握洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分布與演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，適度調(diào)整人與自然的關(guān)系，將洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的限度之內(nèi)，達(dá)到保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目的。

（3）洪水風(fēng)險(xiǎn)的可管理性。

首先，就自然屬性而言，洪澇的發(fā)生過(guò)程具有可預(yù)見(jiàn)性與可調(diào)控性。對(duì)任一特定的區(qū)域，①通過(guò)歷史洪水的調(diào)查與分析，人們可以掌握洪澇現(xiàn)象的各種統(tǒng)計(jì)特征與變化規(guī)律；②利用現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)仿真模擬手段，可以預(yù)測(cè)在流域孕災(zāi)環(huán)境與防洪工程能力變化的條件下，不同量級(jí)洪水可能形成的淹沒(méi)范圍、水深、流速以及淹沒(méi)持續(xù)時(shí)間等，評(píng)估洪澇災(zāi)害的損失；③利用現(xiàn)代化的監(jiān)測(cè)手段和計(jì)算方法，人們可以對(duì)即將發(fā)生的洪澇進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)報(bào)；④根據(jù)洪澇的預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)結(jié)果，可以科學(xué)地制定防洪工程規(guī)劃與調(diào)度方案，約束洪水的泛濫范圍、控制洪峰流量與水位、降低淹沒(méi)的水深以及縮短淹沒(méi)的歷時(shí)等等，達(dá)到減輕洪澇危害性的目的。在此過(guò)程中，歷史洪澇災(zāi)害信息的管理、災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的管理、災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)的管理、防洪除澇工程系統(tǒng)的管理、防洪調(diào)度決策支持系統(tǒng)的管理等等，都將關(guān)系到?jīng)Q策及實(shí)施效果的成敗。

其次，就社會(huì)屬性而言，同等規(guī)模洪澇災(zāi)害可能造成的實(shí)際損失及其影響，還與社會(huì)的綜合防災(zāi)能力與承災(zāi)體的特性有關(guān)。社會(huì)的綜合防災(zāi)能力體現(xiàn)為：

①洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理布局的規(guī)劃與控制能力；

②大規(guī)模開(kāi)發(fā)活動(dòng)與大工程建設(shè)的洪澇災(zāi)害影響的預(yù)見(jiàn)與評(píng)價(jià)能力；

③實(shí)際洪澇發(fā)生情況下的災(zāi)情收集與評(píng)估能力；

④洪澇災(zāi)害的應(yīng)急反應(yīng)能力；

⑤重災(zāi)地區(qū)的損失分擔(dān)與快速恢復(fù)重建能力；

⑥增強(qiáng)水患意識(shí)與推廣防災(zāi)自救措施的宣傳教育能力等等。承災(zāi)體的特性體現(xiàn)為社會(huì)的法治水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、防災(zāi)意識(shí)、自救能力，以及受淹資產(chǎn)的耐淹性及其與外部系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性等。因此，災(zāi)害警報(bào)系統(tǒng)的管理、避難救援系統(tǒng)的管理、災(zāi)后恢復(fù)重建系統(tǒng)的管理、災(zāi)情評(píng)估與災(zāi)害影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)的管理、防災(zāi)教育系統(tǒng)的管理、防災(zāi)科研與技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用體系的管理、與防洪減災(zāi)有關(guān)的法規(guī)體系與執(zhí)法監(jiān)督體系的管理等等，都關(guān)系到我們是否能夠切實(shí)有效地減輕洪澇災(zāi)害的損失及其不利影響，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供更高水平的安全保障。

洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的可管理性表明，雖然洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)不可消除，但是洪澇災(zāi)害的損失及其不利的影響，完全可以通過(guò)人類提高自身的管理水平來(lái)限制和減輕。

4、洪水風(fēng)險(xiǎn)的分類

洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的措施，需要根據(jù)管理對(duì)象的具體特點(diǎn)來(lái)確定。洪水風(fēng)險(xiǎn)的分類有助于風(fēng)險(xiǎn)管理的深入研究。洪水風(fēng)險(xiǎn)可以分成許多類型，舉例如下：

（1）積極的風(fēng)險(xiǎn)與消極的風(fēng)險(xiǎn)

由于洪水風(fēng)險(xiǎn)具有利害兩重性，因此首先可將其區(qū)分為積極的風(fēng)險(xiǎn)與消極的風(fēng)險(xiǎn)。

積極的風(fēng)險(xiǎn)：

①洪水事件產(chǎn)生的后果，本身具有利、害兩重性。比如洪水泛濫，造成了財(cái)產(chǎn)損失，但同時(shí)可能補(bǔ)充水源，改良土壤、改善環(huán)境，對(duì)于半干旱地區(qū)，后者尤為重要；對(duì)于此類風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵不是消除洪水事件本身，而是如何趨利避害，比如通過(guò)控制洪水的淹沒(méi)范圍、淹沒(méi)深度、淹沒(méi)時(shí)間等，盡量減少損失。

②非冒險(xiǎn)不能得其利的風(fēng)險(xiǎn)。比如水庫(kù)汛期超汛限水位蓄水，以防備當(dāng)年水庫(kù)上游少雨的情況，提高供水保證率。但是因此可能增加水庫(kù)應(yīng)急泄洪的幾率。這種情況下，風(fēng)險(xiǎn)越大，可能利益越大，可能的損失也越大。風(fēng)險(xiǎn)超出一定限度的方案，可能是損失無(wú)以承受的方案；而風(fēng)險(xiǎn)最小的方案又可能是無(wú)利可圖甚至在其他方面帶來(lái)不利影響的方案。因此，在這種情況下，往往不是以風(fēng)險(xiǎn)最小作為決策選擇的依據(jù)，而需要加強(qiáng)暴雨洪水的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，審時(shí)度勢(shì)，精心調(diào)度，量力而行。

消極的風(fēng)險(xiǎn)：比如病險(xiǎn)水庫(kù)，汛期不敢正常發(fā)揮調(diào)蓄洪水的功能，一旦潰壩，造成毀滅性的災(zāi)難。消極的風(fēng)險(xiǎn)是一種必須全力預(yù)防、盡力消除的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）短期的風(fēng)險(xiǎn)與長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)

洪水的風(fēng)險(xiǎn)從發(fā)生時(shí)間的早晚與持續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)短，可以分成短期風(fēng)險(xiǎn)與長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

短期風(fēng)險(xiǎn)：

①近期內(nèi)存在的風(fēng)險(xiǎn)，后果可能較明確。比如施工期間的水庫(kù)與大洪水遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，需要有針對(duì)性地采取適當(dāng)?shù)姆婪洞胧?/p>

②事件發(fā)生之后，影響時(shí)間較短的風(fēng)險(xiǎn)。比如電力系統(tǒng)遭受水災(zāi)之后，立即會(huì)導(dǎo)致一定范圍的停電，一旦險(xiǎn)情與故障排除，供電即能恢復(fù)正常。對(duì)于短期的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是對(duì)可能發(fā)生的情況作出充分的估計(jì)，作好應(yīng)急的預(yù)案，并采取適當(dāng)?shù)呐R時(shí)性的防范措施。

長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)：

①影響長(zhǎng)期存在的風(fēng)險(xiǎn)。水庫(kù)建設(shè)之后，水庫(kù)上游庫(kù)區(qū)土地面臨新增的水庫(kù)高水位蓄洪時(shí)受淹的風(fēng)險(xiǎn)。

②影響要在較長(zhǎng)時(shí)間之后才可能顯現(xiàn)出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn).事件可能發(fā)生在較遠(yuǎn)的未來(lái)，部分后果可能是明確的。如水利工程老化后產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是探討與風(fēng)險(xiǎn)共存的發(fā)展模式，有計(jì)劃地采取永久性的防范措施。

（3）可承受的風(fēng)險(xiǎn)與不可承受的風(fēng)險(xiǎn)

從洪水事件對(duì)承災(zāi)體影響的程度，可以將風(fēng)險(xiǎn)分為可承受的風(fēng)險(xiǎn)與不可承受的風(fēng)險(xiǎn)。

可承受的風(fēng)險(xiǎn)：洪水淹沒(méi)范圍、受災(zāi)人口、人員傷亡與資產(chǎn)損失等占相應(yīng)各項(xiàng)指標(biāo)的比重很小，不至于引起社會(huì)的動(dòng)蕩、金融的波動(dòng)、秩序的紊亂、企業(yè)的破產(chǎn)、大量的傷亡等。少數(shù)重災(zāi)區(qū)能夠得到社會(huì)的有效救援，快速恢復(fù)重建。

不可承受的風(fēng)險(xiǎn)：損失占家庭、企業(yè)與社會(huì)資產(chǎn)的比重過(guò)大，嚴(yán)重妨礙了正常的生產(chǎn)、生活秩序，超出社會(huì)的救助能力、導(dǎo)致社會(huì)的紊亂與經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)、短期內(nèi)無(wú)力消除水災(zāi)損失的惡劣影響等。

顯然，風(fēng)險(xiǎn)的可承受性是一個(gè)相對(duì)的概念。只有在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)防災(zāi)體系的建設(shè)，有效抑制水災(zāi)損失急速增長(zhǎng)的趨向，才可能提高水災(zāi)的承受能力。對(duì)于不可承受的風(fēng)險(xiǎn)，則必須要考慮建立合理的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的措施，使得風(fēng)險(xiǎn)在事件與空間上化解為可承受的風(fēng)險(xiǎn)，以減少特大洪澇災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的沖擊。

（4）固有的風(fēng)險(xiǎn)與附加的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)區(qū)域間洪水風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，可以將風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分為固有的風(fēng)險(xiǎn)與附加的風(fēng)險(xiǎn)。

固有風(fēng)險(xiǎn)：指區(qū)域本身可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，如蓄滯洪區(qū)，歷史上都是調(diào)蓄天然洪水的相對(duì)低洼的地區(qū)。在沒(méi)有分洪工程的情況下，本身就面臨著受淹的可能性。

附加風(fēng)險(xiǎn)：指局部地區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)提高之后使得其他地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)加重的部分。例如，由于重要地區(qū)確保安全而使得其它地區(qū)損失加重部分的風(fēng)險(xiǎn)。附加風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該得到受益地區(qū)的補(bǔ)償。

因此，固有風(fēng)險(xiǎn)是應(yīng)該設(shè)法減輕到可承受限度的風(fēng)險(xiǎn)；附加風(fēng)險(xiǎn)是應(yīng)該盡力避免的風(fēng)險(xiǎn)。重要的城市地區(qū)為了提高安全保障水平，在轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)不可避免的情況下，對(duì)于增大了附加風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，應(yīng)該考慮補(bǔ)償。分洪區(qū)運(yùn)用之后，受益地區(qū)補(bǔ)償給分洪區(qū)的應(yīng)該是附加風(fēng)險(xiǎn)的部分，而不是全部的損失。

（5）內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)與外部風(fēng)險(xiǎn)

按照發(fā)展與防洪兩大系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，洪水風(fēng)險(xiǎn)可以分為內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)與外部的風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)：防洪體系本身產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，如潰壩風(fēng)險(xiǎn)、潰堤風(fēng)險(xiǎn)、洪水預(yù)報(bào)失誤造成的風(fēng)險(xiǎn)，防汛搶險(xiǎn)措施失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，防洪調(diào)度指揮失誤的風(fēng)險(xiǎn)等；

外部風(fēng)險(xiǎn)：防洪體系所面對(duì)的自然系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)各方面存在的各種風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，主要通過(guò)本系統(tǒng)的管理、維護(hù)以及管理與技術(shù)人員的培訓(xùn)等方式解決。外部風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，有賴于整個(gè)防災(zāi)系統(tǒng)的完善。

（6）可控制的風(fēng)險(xiǎn)與不可控制的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)洪水的規(guī)模與實(shí)際控制的能力，洪水事件的風(fēng)險(xiǎn)可以區(qū)分為可控制的風(fēng)險(xiǎn)與不可控制的風(fēng)險(xiǎn)。

可控制的風(fēng)險(xiǎn)：在監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、調(diào)度指揮及工程系統(tǒng)可靠的情況下，處于控制能力之內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，在法律制完善與執(zhí)法系統(tǒng)得力的情況下，人為造成或加重的風(fēng)險(xiǎn)；

不可控制的風(fēng)險(xiǎn)：超標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)，失去約束的人為加重的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)的可控制性，是一個(gè)與控制能力相對(duì)的值。防洪基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與法制社會(huì)的逐步完善是提高控制能力的主要方向。

（7）可回避的風(fēng)險(xiǎn)與不可回避的的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)區(qū)域洪水的特性與成災(zāi)體的特性，洪水風(fēng)險(xiǎn)可以區(qū)分為可回避的風(fēng)險(xiǎn)與不可回避的風(fēng)險(xiǎn)。

可回避的風(fēng)險(xiǎn)：通過(guò)采取必要的措施，在洪水期間可以回避的風(fēng)險(xiǎn)。

不可回避的風(fēng)險(xiǎn)：在洪水期間無(wú)有效措施可供采取的無(wú)以回避的風(fēng)險(xiǎn)。

在針對(duì)具體的區(qū)域進(jìn)行洪水風(fēng)險(xiǎn)的分析時(shí)，除了上述七種特性之外，還可以總結(jié)出更多的特性。然后，進(jìn)行樹(shù)狀分析，其結(jié)論可以幫助我們比較客觀而理性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的選擇。在通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的決策，把握了大的方向之后，再轉(zhuǎn)入詳細(xì)的減災(zāi)對(duì)策的研究階段。

5、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)

在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過(guò)渡的過(guò)程中，傳統(tǒng)的以“控制洪水”為基本目的的治水模式將逐步上升到更高層次的洪水管理，滿足保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的客觀需求，是新時(shí)期治水方略調(diào)整的必然方向，也是治水模式的演進(jìn)從量變到質(zhì)變的必然過(guò)程。從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，為了探討具有中國(guó)特色的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理模式，科學(xué)地把握治水方略調(diào)整的方向、時(shí)機(jī)與力度，就需要對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)有所認(rèn)識(shí)。

洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)，就是綜合利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育與工程手段，合理調(diào)整客觀存在于人與自然之間及人與人之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系。

（1）人與人之間、及人與自然之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系是客觀存在的，并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日趨復(fù)雜。洪水在其形成與運(yùn)動(dòng)的過(guò)程中，

①由于地表水與地下水之間的相互轉(zhuǎn)換，

②受上下游、左右岸、干支流、以及城鄉(xiāng)之間防洪活動(dòng)的相互影響，

③涉及到防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運(yùn)等各部門(mén)之間的相互聯(lián)系，從而在人與自然之間，區(qū)域與區(qū)域之間、部門(mén)與部門(mén)之間，形成了一系列基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)里，農(nóng)民生活對(duì)土地與農(nóng)作物收成的依賴性很大，災(zāi)區(qū)與非災(zāi)區(qū)的界限比較清楚，防洪減災(zāi)主要是依靠工程手段擴(kuò)大保護(hù)的范圍，提高保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代社會(huì)中，人類對(duì)洪水的資源性與在生態(tài)環(huán)境方面的維系功能的需求增大；社會(huì)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化，使得洪水的影響大大超出了受淹的范圍；這就決定了單靠傳統(tǒng)的控制洪水的治水手段，已經(jīng)難以合理地調(diào)整人與自然之間、區(qū)域以及部門(mén)之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系。

（2）人與人之間、及人與自然之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系必須采取綜合性手段，才能得以合理的調(diào)整。以最小代價(jià)獲取最大利益，是社會(huì)發(fā)展的普遍追求。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理是以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)的最大利益為目標(biāo)的。然而，按照風(fēng)險(xiǎn)管理理論提出的治水方案，往往不能滿足局部地區(qū)以最小代價(jià)獲取最大利益的期望，因此很可能是任何局部地區(qū)都不愿意接受的方案。

比如，重要地區(qū)提高防洪標(biāo)準(zhǔn)是必要的，但從洪水風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移性來(lái)看，這就意味著免除了該地區(qū)調(diào)蓄超標(biāo)準(zhǔn)洪水的義務(wù)，因此，應(yīng)該有對(duì)承擔(dān)了附加風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)呢?zé)任；又如，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用之后，希望得到全部資產(chǎn)損失的補(bǔ)償。然而，風(fēng)險(xiǎn)管理的理論說(shuō)明，他們應(yīng)該得到的補(bǔ)償，僅是除去固有風(fēng)險(xiǎn)的部分。一方希望不補(bǔ)，另一方希望全補(bǔ)，這就形成了矛盾。風(fēng)險(xiǎn)管理則為提出打破僵局的方案提供了理論依據(jù)。

然而，要實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理這種有利于可持續(xù)發(fā)展的模式，僅按傳統(tǒng)技術(shù)手段與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式，是不可能實(shí)現(xiàn)的。而必需要有科技手段的大力支持，法律手段的強(qiáng)制實(shí)施，經(jīng)濟(jì)手段的補(bǔ)償誘導(dǎo)，行政手段的推動(dòng)落實(shí)。首先，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)姆秶c標(biāo)準(zhǔn)、固有風(fēng)險(xiǎn)與附加風(fēng)險(xiǎn)的確定，需要具有說(shuō)服力的科技手段來(lái)證實(shí)；其次，這種任何局部非自愿接受、又必須依靠各級(jí)政府組織實(shí)施的防洪方案，除了我們已經(jīng)比較熟悉的行政手段之外，還必須強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下更為行之有效的法律手段與經(jīng)濟(jì)手段。

從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，繼續(xù)增強(qiáng)調(diào)控洪水的工程手段，無(wú)疑是必要的。從我國(guó)人口的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及防洪安全保障的需求來(lái)看，未來(lái)25年，是我國(guó)防洪工程體系完善的黃金時(shí)期。因此，關(guān)鍵的問(wèn)題是如何綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、科技等手段，去推動(dòng)建設(shè)有利于整體與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、重構(gòu)人與自然之間良性互動(dòng)關(guān)系的工程措施。

6結(jié)語(yǔ)

綜上所述，從“洪水控制”到“洪水管理”是現(xiàn)代化防洪體系發(fā)展的必然趨向。從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，采用洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的治水模式，是必要的、也是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的選擇。我國(guó)正處于一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)折時(shí)期，加強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理理論的基礎(chǔ)研究與實(shí)踐，我們就可能增加主動(dòng)性，減少盲目性，實(shí)現(xiàn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而保障社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

20世紀(jì)后期，洪水風(fēng)險(xiǎn)的研究引起了世界各國(guó)的重視。許多學(xué)者從各自熟悉的學(xué)科領(lǐng)域出發(fā)，對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)下了各種各樣的定義。為了避免不必要的爭(zhēng)論，本文僅從我國(guó)防洪體系建設(shè)面臨的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，探討了洪水風(fēng)險(xiǎn)的基本特性、分類特征，以及洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)。以此為基礎(chǔ)，本課題將進(jìn)一步研究適合中國(guó)國(guó)情的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理模式及相應(yīng)的推進(jìn)機(jī)制，在本文的續(xù)篇中，深入探討如何通過(guò)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，解決本文引言中指出的相關(guān)難題。

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