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本文通過深入分析產權制度及其創(chuàng)新的一些基本理論，并結合國內外的相關研究背景和進展，針對我國目前水權制度存在的主要問題，特別是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用中的制度障礙，提出了較為有效的政策和制度建議。

從當前和未來經(jīng)濟社會的發(fā)展看，水資源正日益影響全球的環(huán)境與發(fā)展，甚至導致國家間的沖突。我國水資源形勢不容樂觀，水資源緊缺已經(jīng)成為21世紀我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要制約因素。

無論在中國還是世界上其它國家，傳統(tǒng)上解決水資源短缺問題總是求助于工程和技術手段，而運用政策、制度和管理手段來解決水資源危機問題并未引起政策制定者和管理工作者的足夠重視。但從實質上說，不論是經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求，還是水資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的支撐，一般都有資金和技術兩方面的問題。它們二者又同時受制于政策、制度和管理方面的約束。

我國的水利資金狀況和水利技術條件，在某種程度上都是特定水資源政策、制度安排和管理方式下的產物。因而可以說，我國的水資源政策、制度和管理實際上是最終的決定因素，并且日益成為影響水資源短缺狀況的最重要因素。在這種情況下，如何通過水權和水市場的理論研究和實踐，借助政策、制度和管理手段來合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用水資源已成為水利工作的中心任務[1]。因此我們有必要對產權制度的一些基本理論和相關研究進行簡單的總結，以期對當前我國的水權制度創(chuàng)新有一定的借鑒作用

一、產權和產權制度

制度經(jīng)濟學認為，經(jīng)濟制度研究的關鍵概念是“產權”，制度規(guī)則中最為重要的就是行為主體的權利規(guī)定。有效的產權制度是整個經(jīng)濟制度的核心。它一方面直接影響人們經(jīng)濟活動中的行為方式，另一方面為其它制度提供基礎。由于產權制度的重要性，形成了一個經(jīng)濟學的分支——產權經(jīng)濟學。

產權制度理論是R.H.Coase于20世紀30年代首先提出的，而產權概念的正式提出首推R.H.Coase的《企業(yè)的性質》一書。此后，Alchian、H·Demsetz[2]、North[3]以及張五常、汪丁丁等人的研究又大大推進了產權領域的發(fā)展，可以說，它們的學術研究成果為一個嚴密的產權經(jīng)濟學分析框架作了鋪墊。

什么叫產權？按照Alchian定義，“它是一個社會所實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權利[6]”。值得注意的是，從經(jīng)濟學角度來分析產權，它不是一般的物質實體，而是人們對物的使用所引起的相互認可的行為關系。它用來界定人們在經(jīng)濟活動中如何收益，如何受損，以及它們之間如何進行補償?shù)囊?guī)則。因而，產權的主要功能就是內化外部性，幫助一個人形成他與其他人進行交易時的預期[4][5]。

面對由于使用稀缺資源而發(fā)生的利益沖突，西方產權經(jīng)濟理論主要研究在市場經(jīng)濟條件下產權的界定和交易。R.H.Coase的主要觀點是：（1）經(jīng)濟學的核心問題不是商品買賣，而是權力買賣，人們購買商品是要享有支配和享受它的權利；（2）資源配置的外部效應，是由于人們交往關系中所產生的權利和義務不對稱，或權利無法嚴格界定而產生的，市場失效是由產權界定不明所導致的；（3）產權制度是經(jīng)濟運行的根本基礎，有什么樣的產權制度，就有什么樣的組織、技術和效率；（4）嚴格界定或定義的私有產權并不排斥合作生產，反而有利于合作和組織；（5）在私有產權可自由交易的制度下，中央計劃也是可行的。

目前，對產權概念的認識雖不完全一致，但較普遍的意見是，產權是指與所有權相聯(lián)系的一組權利，也即指以財產所有權為核心的、存在于任何客體之中或之上的完全權利，包括所有權、使用權、處分權（包括用盡權、消費權）和收益權（包括出借權、轉讓權）和其它與財產有關的權利等。產權不可能脫離所有權而獨立存在，但也無法用所有權來加以概括。財產所有權是確定物的最終歸屬，表明主體對物的獨占和壟斷的權利，具有排他性、本源性和全面性。所有權的排他性表明物的所有權在法律上只能歸屬于一個主體。而產權（所有權、使用權、處分權和收益權等）可以歸屬于一個主體，也有可能按照一定的規(guī)則或合約，分屬幾個主體所行使。

在市場經(jīng)濟中，產權的性質具有以下兩方面的特性

（一）產權主體具有經(jīng)濟實體性

作為經(jīng)濟實體，一般必須具有這樣三個特征：其一，必須有一定的財產作為參與社會再生產的前提，這項財產在法定的最終歸屬上并不一定必須為該實體所有；其二，必須直接參加社會再生產活動；其三，有自己獨立的經(jīng)濟利益，并且參與社會營利性經(jīng)濟活動中的主要目的就是實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益的最大化。

（二）產權運動具有獨立性

產權一經(jīng)確立，產權主體就可以在合法范圍內自主地運用產權，謀求自身利益的最大化，而不受同一財產上其他財產主體的隨意干擾。產權體系具有可分性。在發(fā)達市場經(jīng)濟中，財產的價值形態(tài)運動與使用價值形態(tài)運動因信用制度等的發(fā)展而分離，不同的主體以財產不同形態(tài)的運動為控制對象，使得單一的財產所有權分離開來，并落在不同的產權主體手中。

科斯在研究產權交易的外部性時，全面分析了產權明晰化在市場運行中的重要作用，指出產權的主要經(jīng)濟功能在于克服外部性，降低社會成本，從而在制度上保證資源配置的有效性。產權經(jīng)濟理論的最大意義在于它對“看不見的手”的市場運行機制背后的制度前提----產權結構做出了富有特色的分析，而且其主要關注產權制度的創(chuàng)新和產權制度的效率比較問題，這些應該是我們研究水權制度的基礎和出發(fā)點。

二、產權制度創(chuàng)新

當自然資源十分豐富的時候，個人開采自然資源的負的外部性就被忽視。因而建立產權、排除他人使用自然資源的激勵機制就很弱[2][6]。這意味著存在自由使用的公共資源和管理松散的集體資源。

隨著人口增長和商業(yè)化發(fā)育程度的提高，對自然資源的需求增加。既然自然資源的供給在短期內是有限的，每個集體成員的自然資源可使用量就會減少。為了使負的外部效應內在化，就可能導致更有效率的制度產生，這就是所謂的制度創(chuàng)新或制度變遷的原始動力。

制度創(chuàng)新（變遷）一般有兩種方式：強制性制度變遷和誘制性制度變遷。

林毅夫認為[7]，強制性制度變遷“是由政府命令和法律引入實行”的自上而下的制度變遷；誘制性制度變遷是“由一個人或一群人在響應獲利機會時自發(fā)創(chuàng)導、組織和實行的”自下而上的制度變遷。對于某一制度變遷是屬于強制性制度變遷還是屬于誘致性制度變遷，學術界爭論很多。苗壯[8]認為，在改革過程中存在兩種制度主體—政府主體和非政府主體，改革就是這兩種制度主體參加的社會博奕。

什么樣的制度更有效率？產權制度的演變是否就是由效率較低的產權制度向效率較高的產權制度的演變？

從經(jīng)濟學意義來講，一種產權結構是否有效率，主要看它是否能為在支配下的人們提供外部性較大的內在化的激勵，不同的產權安排會導致不同的收益報酬結構[23]。

在比較分析各種產權制度的效率時，很多學者主要側重于研究產權制度對資源管理的技術效率的影響，運用的方法主要是通過建立企業(yè)的邊界生產（成本）函數(shù)來進行定量化研究。

三、產權制度創(chuàng)新的誘導因素

在可能導致產權出現(xiàn)及演變的諸多因素中，經(jīng)濟學家特別強調了由于資源相對稀缺程度的變化而發(fā)生的相對價格變化以及人口增長的作用[9]。

在歐洲中世紀的成熟時期（1000-1300年），“土地變得稀缺，土地的價值處于上升中”[10]，由于土地的稀缺性變得普遍起來，它對限制共有財產使用的壓力增加了。對土地使用的更為有效的控制是與更為集約的農業(yè)生產體制的采用相聯(lián)系的，三田制開始替代傳統(tǒng)的兩年一制的輪作制[11]。也有學者認為[12]，人口對土地的持續(xù)壓力是導致公地的廢除和以使用奴力勞動為基礎的耕作制轉向由農民所有的所有者經(jīng)營，或轉向由資本主義經(jīng)營所有的對工資勞動力的使用。

D·C·North和R·Thomas[3]以及Demsetz[2]在討論加拿大東部的印第安獵人在18世紀初建立土地私人制的例子中，資源稀缺的出現(xiàn)和加劇以及相伴隨的相對價格的提高，是產權演變的基本原因。他們認為，當植物和動物相對充裕時，對這些資源設置產權的成本超過了潛在的收益，于是資源被當作公共財產使用。當人口相對于穩(wěn)定的資源數(shù)量增長時，人們之間的競爭趨于尖銳，公共財產導致了狩獵活動收益的減少。在某個邊際上，固定的農業(yè)活動逐漸變得比狩獵活動更有吸引力，盡管農業(yè)在設立與實施產權上要付出成本。最早的固定農業(yè)共同體是以對土地的排他性公共產權為基礎的。在共同體內部，至少禁忌和習俗部分地限制了對資源的濫用。

近代，環(huán)境從農業(yè)與工業(yè)生產中吸收了殘余，這與對環(huán)境服務和舒適的需求產生了激烈沖突[13]，這一沖突導致了原來被視為免費品的公共資源，其結果是形成了一些用于區(qū)分個人、企業(yè)和共同體產權的新制度[13]。

在許多發(fā)展中國家，更為集約的農作物制度的使用導致水的經(jīng)濟價值的增加，這一增加的價值誘致了能更明確地定義灌溉的產權，以及在分配水時更多地使用市場機制[14]。

資源稀缺至少可以導致兩個重要后果：對資源的濫用，使當前和長期的資源最優(yōu)使用變得不可能；人們—個人或群體—之間在使用資源上的摩擦和對抗加劇，部分資源被用于暴力攻擊或防止暴力攻擊。這樣的事實或許可以引伸出一個具有一般意義的結論：當資源稀缺一旦達到導致人們相互對抗的程度，產權的出現(xiàn)便不可避免，盡管產權的具體形式可以有很大不同。產權制度的進步意味著設置、維護產權成本的降低，或從事破壞產權活動成本的增加[17]。

除了相對于人口增長而導致的資源相對稀缺是引起產權制度變遷的原因之外，國家的政策、民主水平、農村金融、農業(yè)的商業(yè)化程度；家庭或社區(qū)的組織狀況、知識水平、借貸能力、農場大小和規(guī)模程度等因素也是導致某種產權制度出現(xiàn)或演變的重要原因[21]。

另外，政府政策一直是影響產權演變最重要的因素之一。Kirk[15]在關于印度的布塔拿（Butana）的研究中認為：傳統(tǒng)的以居住地為特征的集體所有制（或稱社區(qū)所有制）在其衰退過程中起決定作用的，是殖民政府和殖民后的國民政府通過對土地產權制度和相應的機構設置的法律法規(guī)施以的重大影響，其次，是來自于市場融合、相對于資源減少的人口劇增以及可耕地權利重要性的上升等的共同作用。C·Schulz在考察經(jīng)濟史時認為，經(jīng)濟發(fā)展過程中人的經(jīng)濟價值的上升是制度變遷的主要原因[16]。樊綱也認為，只有有關的經(jīng)濟主體具有了實際的變遷動機和能力后，一定的非均衡狀態(tài)才具有不可持續(xù)性，也即才有變遷的可能性[24]?！霸趯嶋H過程中，制度變遷可能是有關當事人日常所實施的創(chuàng)新努力的結果”[18]。而馬恩[19]通過對延安的考察后也認為，“只有人力資本的改善才能引起廣泛而深刻的制度創(chuàng)新”。馮開文[20]通過分析中國農村經(jīng)濟改革發(fā)現(xiàn)，農民經(jīng)營能力和知識準備程度的大大提高以及對新出現(xiàn)的獲利機會的追逐，是農村制度創(chuàng)新的最重要原因。

由此可見，權利主體的經(jīng)濟條件、組織狀況和知識水平也是引起產權制度變遷的重要原因之一。除此之外，社會環(huán)境也是造成產權制度演變的因素之一。社會的道德風尚、繼承規(guī)則以及法規(guī)對產權的制約力度都會對產權的演變產生重要影響[21]。

在綜合了眾多的研究成果以后，Otsuka將影響土地產權的因素歸結為五類，自然環(huán)境、人口壓力、政策、商業(yè)化和社會環(huán)境等[22]。

中國科學院農業(yè)政策研究中心（CCAP）的喬方彬等人通過對云南林區(qū)的實證研究表明，林地產權演變是人口壓力、商業(yè)化程度、市場的發(fā)達程度、社區(qū)組織能力和耕地的產權制度綜合作用的結果。一個地區(qū)的人口壓力越大、非集體耕地所占的比例越大、商業(yè)化程度越高、市場越不發(fā)達、社區(qū)的組織能力越強，林地產權由集體產權制度向非集體產權制度演變的可能性就越大[25]。

四、水權制度創(chuàng)新

水權制度是隨著時間的推移,隨著資源、環(huán)境、社會和政治制度的變化而不斷演變的。每一次變遷，都是向著新的、更加完善更加高效的水權制度邁進。

正如前面所述，制度創(chuàng)新（變遷）一般有強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種方式。在強制性制度變遷中，政府主要通過強制的方式直接地實施制度變遷，而在誘誘致性制度變遷中，政府主要通過說服和利導的方式間接地指導制度變遷。因為在變革初期，如果沒有各級政府的支持、鼓勵、許可或默認，任何自下而上自發(fā)性的變革都是不可能成功的。

目前，我國正處在水權制度創(chuàng)新的初始階段。由于我國現(xiàn)行的水權制度存在不少問題：諸如對水權、水權制度的認識和理解不統(tǒng)一；對水資源所有權的理解不一致；沒有建立水權流轉制度；長期用計劃手段配置水資源，以致資源配置效率低下、資源價格不合理、資源浪費嚴重等等，迫切需要水權制度創(chuàng)新。尤其是隨著人口的增加和經(jīng)濟的發(fā)展，對水資源總量的需求更多，不僅要求安排好當前的發(fā)展，還要為子孫后代著想。因此，水權制度創(chuàng)新，不僅是水資源管理工作的客觀需要，更是適應社會主義市場經(jīng)濟體制，貫徹落實黨中央、國務院關于提高用水效率重大戰(zhàn)略決策的要求。

水權制度肯定是一個嶄新的制度，它與以往的制度有根本的區(qū)別。若無此區(qū)別，它不足以解決我們想要解決的問題。然而，向這一制度的過渡應是漸進的。這樣做，既要挖掘和發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度中可利用的資源，可以與新制度兼容，同時又要考慮現(xiàn)有制度下的利益格局，在基本不損害（尤其是弱勢群體的）既得利益的前提下，實現(xiàn)制度的變革。

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