導(dǎo)語：地方政府機(jī)構(gòu)改革中的“能力本位”構(gòu)筑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“真正建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)”（《鄧小平文選》第2卷第339頁）是鄧小平同志對政府建設(shè)的殷切期望?？匆粋€政府是強(qiáng)還是弱，從一定意義上說主要是看這個政府的能力，而不是它的人員多寡。毫無疑問，中央政府的能力在近幾年處理國內(nèi)外重大問題上，尤其是在抵御亞洲金融危機(jī)的影響，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全上已反映得淋漓盡致，無可挑剔。省（市、自治區(qū)）、市（州）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級地方政府（含省、市、自治區(qū)的派出機(jī)構(gòu)地區(qū)行署）的機(jī)構(gòu)改革，無可非議地提到議事日程，具有全新的意義。然而，地方政府機(jī)構(gòu)改革較之中央政府機(jī)構(gòu)改革來說，無疑要復(fù)雜得多、艱巨得多、困難得多。這種復(fù)雜、艱巨和困難的根由可能表現(xiàn)為多種形式，但歷史的觀念緣由和現(xiàn)實(shí)的思想障礙必然首當(dāng)其中。如果把地方政府機(jī)構(gòu)改革僅僅看成機(jī)構(gòu)的撤并和人員的精簡，顯然未能抓住改革的實(shí)質(zhì)。一個對現(xiàn)在，尤其是對將來十分有益的重大課題——“能力本位”構(gòu)筑，才是地方政府機(jī)構(gòu)改革的真正要義。

一、地方政府能力本位構(gòu)筑對社會發(fā)展的聯(lián)動影響

政府能力問題是世界發(fā)達(dá)國家始終關(guān)注的一個重大問題。發(fā)展中國家在全球經(jīng)濟(jì)一體化、政治多極化的沖擊下，也越來越重視政府能力建設(shè)。在中國，過去人們普遍重視的是機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的數(shù)量，總喜歡多設(shè)或增設(shè)機(jī)構(gòu)，人員配置上是“韓信將兵，多多益善”。其實(shí)這是政府建設(shè)上的一大弊病，但它從一個側(cè)面反映了政府能力太弱，不增加機(jī)構(gòu)、不依靠人力就難以支撐日趨繁重的政府工作。通觀世界各國政府，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，中央政府機(jī)構(gòu)很少超過20個，更何況地方政府。追根溯源不難發(fā)現(xiàn)，我們較少考慮政府能力，而較多注重?cái)?shù)量，甚至主要看重權(quán)力。應(yīng)該看到，追求質(zhì)量優(yōu)勢已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)競爭、軍事角逐中的世界性潮流。政府能力構(gòu)筑，揭示了現(xiàn)代政府的內(nèi)在要求，使政府建設(shè)逐步由數(shù)量型向質(zhì)量效能型、由人力密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變。同時，政府“能力本位”構(gòu)筑作為社會發(fā)展大趨勢，對社會發(fā)展、對整個公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的提高，都將起到積極的作用。

1、“能力本位”解放和發(fā)展人

生產(chǎn)力要素，無論是馬克思的傳統(tǒng)“三要素”（勞動者、勞動資料和勞動對象）學(xué)說，還是鄧小平的“四要素”（“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”）理論，以及理論界提出的“五要素”思想（“管理也是生產(chǎn)力”），都強(qiáng)調(diào)了人是首要的和最重要的因素。解放和發(fā)展生產(chǎn)力，說到底，就是解放和發(fā)展人。社會上曾經(jīng)出現(xiàn)過所謂“關(guān)系就是生產(chǎn)力”、“關(guān)系就是財(cái)富”的邪說，試圖把人們的思想引向歧途，似乎只要有了“關(guān)系”，就可以發(fā)展生產(chǎn)，就能獲得“財(cái)富”。殊不知，人是通過一種能力構(gòu)成社會生產(chǎn)力，沒有能力的人是不能構(gòu)成社會生產(chǎn)力的。原始社會、奴隸社會、封建社會之所以生產(chǎn)力水平低，一個重要的原因就在于人的愚昧和無知。他們沒有能力改進(jìn)生產(chǎn)工具，沒有能力抵御各種災(zāi)害的侵襲。即使有一定能力，也會被“關(guān)系”、“權(quán)位”無情地扼殺。資本主義從它產(chǎn)生到現(xiàn)在不過300多年，然而發(fā)展卻如此迅速，在一定意義上講與它構(gòu)筑的“能力社會”不無關(guān)系。

社會主義的中國，之所以能在較短的時間內(nèi)一改過去的貧窮和落后自立于世界民族之林，關(guān)鍵在于人民群眾長期被壓抑的積極性象火山一樣迸發(fā)，能力有了用武之地。50年代，一大批留學(xué)國外的科學(xué)家之所以回國，一方面表現(xiàn)了他們強(qiáng)烈的愛國熱情，另方面也反映了解放后的中國為人們能力的施展提供了社會大舞臺；80年代以后崛起的深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，靠的是人才，一些不被內(nèi)地或邊疆看中的人才，其能力在深圳等一片片熱土上得到了充分地顯現(xiàn)?？梢赃@樣說，社會發(fā)展的真正動力在于人的能力，一種顯現(xiàn)人的知識、才能和創(chuàng)造力的東西。馬克思主義執(zhí)政黨的最終目標(biāo)或最關(guān)注的重大問題，就是人的全面發(fā)展和徹底解放。怎樣解放和發(fā)展人？我們通常的做法：一是以人的發(fā)展為中心，“以人為本”，一切為了人、一切依靠人；二是強(qiáng)化教育，提高素質(zhì)。堅(jiān)持能力本位構(gòu)筑，正是這兩種做法的具體體現(xiàn)。同時又強(qiáng)調(diào)要開發(fā)人本身深處未曾使用過的各種潛力和能力，進(jìn)而認(rèn)識自然、適應(yīng)自然、利用自然、改造和控制自然。人的解放和發(fā)展，實(shí)質(zhì)上就是人的主動性、積極性和創(chuàng)造性的充分發(fā)揮，是人的聰明才智和能力的盡情展現(xiàn)。

2、“能力本位”支撐21世紀(jì)中國的發(fā)展

社會的發(fā)展有其自身的規(guī)律。遵循規(guī)律，社會就發(fā)展、就進(jìn)步，反之則失敗、倒退?！澳芰Ρ疚弧奔仁巧鐣l(fā)展的大趨勢，又是社會前進(jìn)的一大規(guī)律?；仡櫄v史，支撐中國封建社會賴以存在2000多年的是“官本位”、“權(quán)本位”和“關(guān)系本位”；支撐資本主義社會早期生存和發(fā)展的是“金錢本位”。當(dāng)今社會主義中國要發(fā)展憑借什么，不是官、權(quán)、關(guān)系，也不是金錢，而主要是能力。尤其是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)的中國，必須擺脫原有的生存方式和發(fā)展模式。我們的社會主義已經(jīng)不是馬克思原有意義上的社會主義，我們的市場經(jīng)濟(jì)也不是資本主義的市場經(jīng)濟(jì)，而是市場經(jīng)濟(jì)與社會主義制度二者的有機(jī)結(jié)合。應(yīng)該說，一個國家的生機(jī)來自創(chuàng)造性實(shí)踐，一個政府的生機(jī)在于不斷改革創(chuàng)新。正如鄧小平同志所說：“一個黨、一個國家、一個民族，如果一切從本本出發(fā)，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前進(jìn)，它的生機(jī)就停止了，就要亡黨亡國?！保ā多囆∑轿倪x》第2卷第143頁）這種創(chuàng)造性的實(shí)踐內(nèi)涵，正是“能力本位”的再現(xiàn)。而且，市場經(jīng)濟(jì)本身就是一種知識經(jīng)濟(jì)、能力經(jīng)濟(jì)。不具備一定的知識不行，不將知識轉(zhuǎn)化為能力更不行。

1989年，同志擔(dān)任軍委主席之后，對軍隊(duì)建設(shè)的要求很值得地方政府機(jī)構(gòu)改革沉思。他提出要堅(jiān)持質(zhì)量建軍，走精兵之路。在他看來，走中國特色的精兵之路，核心是一個“精”字；精，既是對量的要求，更是對質(zhì)的追求。很顯然，要達(dá)到質(zhì)的要求，在很大程度上體現(xiàn)的是能力，而不是其他。當(dāng)代行政改革既源于國際環(huán)境的變化，又源于政府所處的國內(nèi)環(huán)境的變化。公眾對政府的期望值越來越高，政府的壓力越來越重，中國要在下個世紀(jì)強(qiáng)盛起來，必須靠“能力本位”支撐，而不是搞人海戰(zhàn)術(shù)。只有如此，才可能出現(xiàn)強(qiáng)政府、好隊(duì)伍、富國家。香港《亞洲周刊》10月18日載文認(rèn)為，“在已經(jīng)到來的資訊時代，十幾億中國人能不能變?yōu)辇嫶蟮慕?jīng)濟(jì)資源，并不在于總體數(shù)量大小，而在于其中有多少高素質(zhì)的頭腦，能不能適應(yīng)時展需要的頭腦”。

3、“能力本位”營造良好的社會環(huán)境

社會環(huán)境，通常包括硬環(huán)境和軟環(huán)境。不言而喻，硬環(huán)境主要依靠經(jīng)濟(jì)實(shí)力；軟環(huán)境則更多的依靠教育或培育。長期以來，在中國的社會發(fā)展和個人生活中，有一種東西在無形地操縱或支配人的思想和行為，這就是以“官本位”為核心的、由“官本位”派生的“權(quán)本位”，以及由“權(quán)本位”繁衍的“金錢本位”的文化價(jià)值觀。這種文化價(jià)值觀給社會、給人們生活造成了極其惡劣的影響。一方面它抑制人的現(xiàn)實(shí)能力、創(chuàng)造個性和主體積極性的充分發(fā)揮，促使一些人憑借權(quán)力生存，借助金錢開路；另一方面阻礙社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，使市場經(jīng)濟(jì)失去應(yīng)有的公平與公正，由此而出現(xiàn)擠“官道”、爭權(quán)力、撈金錢等社會不良風(fēng)氣?！澳芰Ρ疚弧鼻∏∈轻t(yī)治社會不良風(fēng)氣的妙方，它提倡人只有依靠其努力和能力才能生存；人只有不斷的努力和奮斗才能實(shí)現(xiàn)理想、抱負(fù)；人只有獲得成功和追求社會成就才能為社會所認(rèn)可。由此看出，兩種不同的價(jià)值取向，造就兩種不同的社會環(huán)境?！皺?quán)”、“錢”在一定程度上造就了社會的不平等，乃至社會的扭曲；能力本位鼓勵的是積極向上、追求知識、培育能力、奮力進(jìn)取的時代精神。主席向中國人民解放軍三軍發(fā)出的“科技強(qiáng)軍”、“質(zhì)量建設(shè)”號令，是“能力本位”在軍隊(duì)建設(shè)中的典型體現(xiàn)。十年來，軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)高揚(yáng)這一主旋律，使三軍將士的軍事素質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的飛躍：我軍一線飛行員全部具有大學(xué)學(xué)歷，海軍一線艦長百分之百畢業(yè)于專業(yè)院校，戰(zhàn)略導(dǎo)彈部隊(duì)的技術(shù)軍官幾乎都是學(xué)士或碩士。與此同時，順利裁減軍隊(duì)員額50萬。

4、“能力求位”構(gòu)筑和諧的人際關(guān)系

社會主義需要一種健康的、和諧的人與人之間的關(guān)系，這種關(guān)系構(gòu)筑的基礎(chǔ)不是權(quán)力，也不是金錢，而是一種友好的、平等的、有著共同理想和追求的能力基礎(chǔ)。人是社會的人，要想獲得生存和發(fā)展，就必須學(xué)會為自己創(chuàng)造一個良好的外部人際環(huán)境。能否得到眾人之助，是一個政府、一個部門、一個人事業(yè)成功的關(guān)鍵一環(huán)。

從某種意義上說，中國社會是一個人情網(wǎng)絡(luò)型社會，重視人際關(guān)系無論是對政府，還是對公務(wù)員個人都十分重要。首先，人際關(guān)系的著眼點(diǎn)是廣大群眾。群眾路線是我們黨和國家的一條根本的工作路線，它要求一切從事公職的人必須予以堅(jiān)持。群眾關(guān)系就成為一個人工作業(yè)績的重要組成部分。構(gòu)筑和諧的人際關(guān)系通常包括：平民心態(tài)的保持，即看淡權(quán)力，把群眾始終放在心上，用行動去體現(xiàn)你對群眾的關(guān)心和愛護(hù)；實(shí)實(shí)在在地辦事，為群眾解決實(shí)際問題，而不是海闊天空、高談闊論；同甘共苦，平易近人，與群眾融為一體，真正體現(xiàn)“魚水關(guān)系”。其次，構(gòu)筑人際關(guān)系的主要基礎(chǔ)在能力。人民群眾對政府的擁護(hù)與贊成，一方面源于政府自身的政績，一方面源于政府與群眾的相互理解與溝通。政績的取得要靠能力，理解與溝通同樣需要能力。美國的亨利·福特就曾經(jīng)說過這樣一句話，如果說成功有任何秘訣的話，那這個秘訣就是這樣的能力：了解他人的觀點(diǎn)，從你自己的角度看問題的同時也從他的角度看問題。

二、地方政府“能力本位”構(gòu)筑中的現(xiàn)實(shí)阻抗力

市場經(jīng)濟(jì)呼喚政府職能的轉(zhuǎn)變，而政府職能又從多視角、多領(lǐng)域向政府能力提出挑戰(zhàn)，政府能力構(gòu)筑已經(jīng)成為一個非?，F(xiàn)實(shí)的問題擺到了地方各級政府面前。但是，任何一種新的價(jià)值觀的確立，必然會遇到各種阻力，而“能力本位”構(gòu)筑中的阻力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的想象。

1、“官本位”的阻撓

“官”作為舊時擔(dān)任國家或政府職務(wù)的人員稱謂，本應(yīng)隨時代的變遷而發(fā)生質(zhì)的變化，尤其是作為社會主義國家的工作人員已經(jīng)不再是官，而是社會的公仆。但是，我國歷來是一個“官”念極濃的國家，“官本位”思想可謂根深蒂固。古時候讀書人把做官當(dāng)作唯一的出路，所謂“萬般皆下品，唯有讀書高”，“學(xué)而優(yōu)則仕”就是一種真實(shí)寫照。直到現(xiàn)在，這種“官本位”意識不僅沒有多大改變，而且大有擴(kuò)展之勢。促使人們“官”念嚴(yán)重的重要原因，一是令人羨慕的權(quán)力、尊嚴(yán)、待遇、安全感和社會地位；二是舊的管理體制，似乎只有當(dāng)官才有出路，只有當(dāng)官才最有出息。因此，勞模當(dāng)官、先進(jìn)當(dāng)官、教練當(dāng)官、學(xué)者當(dāng)官、優(yōu)秀企業(yè)家當(dāng)官在國外不可思議，在中國卻顯得非常正常。至于能力，似乎并未引起人們的高度重視?，F(xiàn)實(shí)生活中，如果沒有一官半職，即使你很有能力、本事，你照樣沒有車坐，安不上電話，說話沒有分量，辦事沒人幫忙。由于不重能力，這幾年出現(xiàn)的買官、賣官，跑官、要官也就不足為怪了?！肮俦疚弧睂Α澳芰Ρ疚弧钡亩髿?，必然進(jìn)一步驗(yàn)證和導(dǎo)致帕金森的“官場通病”，即“自上而下奉行的‘能級遞減’”、“一流的找二流的當(dāng)部屬，二流的找三流的做下級，愚蠢的手下多多益善，精明的對手拒之門外”。長此下去，便不可避免地使一些公務(wù)員的素質(zhì)偏低，政府能力變?nèi)酢?/p>

2、“權(quán)本位”的抵抗

鄧小平同志指出：“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”，“那種只靠發(fā)指示，說空話過日子的壞作風(fēng)，一定要轉(zhuǎn)變過來。”（鄧小平：《各級黨委和政府要把教育工作認(rèn)真抓起來》，《人民日報(bào)》1985年5月20日）鄧小平在這里明白地告訴人們政府的根本性質(zhì)。社會的進(jìn)步與發(fā)展已經(jīng)證明，并將繼續(xù)證明完全靠權(quán)力、用命令的方式正逐步終結(jié)，取而代之的是能力水平、服務(wù)精神。但是，在中國社會政治生活中，沒有什么比權(quán)力更能引起人們的興趣和關(guān)注，可謂“無時不有”，“無處不在”，滲透于社會政治和經(jīng)濟(jì)生活的每一個角落，制約和干預(yù)每一個人的正常生活。有權(quán)的，千方百計(jì)用權(quán)，“有權(quán)不用過期作廢”；無權(quán)的，想方設(shè)法弄權(quán)，“一朝權(quán)在手，便把令來行”。這幾年出現(xiàn)的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派、亂罰款憑借權(quán)；以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、弄權(quán)枉法還是一個權(quán)。加之長期以來權(quán)力缺乏制約，導(dǎo)致政府人格變異，政府人格的背后就是權(quán)力人格，人格的變異即權(quán)力變異?！皺?quán)本位”的強(qiáng)化，使本來就不十分重視的“能力本位”降到了非?？蓱z的地位，致使一些地方政府無能力處理本應(yīng)屬于自己管轄范圍內(nèi)的事情。

朱róng＠①基總理1999年7月6日在全國依法行政工作會議上指出：“‘民告官’，對各級政府依法行政是一個有力的鞭策，也暴露出依法行政的問題。例如，在近一兩年的行政訴訟中，有的地方縣一級行政機(jī)關(guān)的敗訴率達(dá)40％，有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的敗訴率達(dá)70％。這就說明，政府機(jī)關(guān)執(zhí)法問題不少，依法行政水平不高?！彼鼜囊粋€側(cè)面反映了政府執(zhí)政的能力。該管的沒有管好，不該管的管了很多，致使能力與職能相背離?？梢?，“權(quán)本位”對“能力本位”抵制造成的嚴(yán)重后果。

3、“關(guān)系本位”的破壞

中國是一個人情味極濃的國家，“關(guān)系學(xué)”非常興盛，其影響之壞，危害之大，早已為人們所認(rèn)識。但似乎又總跳不出“關(guān)系”的圈子，就在于它的能量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人的能力。可以毫不夸張地說，辦事拉關(guān)系、走后門，已經(jīng)不是什么新鮮的神秘話題。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，上項(xiàng)目、批條子、要貸款、給政策靠關(guān)系；在社會生活方面，干部的提拔、職工的調(diào)配、嬰兒的落戶、孩子的入托、上學(xué)和就業(yè)、先進(jìn)的評選、職稱的評聘，甚至打擊各種違法犯罪，都程度不同地存在拉關(guān)系走門子的情況。這些問題在地方政府，尤其是縣、鄉(xiāng)政府中尤為明顯。親屬關(guān)系、朋友關(guān)系、同事關(guān)系、上下關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、同鄉(xiāng)關(guān)系等構(gòu)成了龐大的社會“關(guān)系網(wǎng)”，在一些地方起著相當(dāng)?shù)淖饔?。行政機(jī)關(guān)中的親緣化傾向在全國不少縣鄉(xiāng)政府中較為普遍，有時如果沒有這些“關(guān)系”的“潤滑”，國家機(jī)關(guān)就難以運(yùn)轉(zhuǎn)。在一些地方，“人情、關(guān)系、金錢大于國法。對違法亂紀(jì)的人和事不是依法查處而是說情成風(fēng)，甚至包庇開脫，以至大事化小，小事化了或者以罰代刑，結(jié)果總是處罰過輕。”（朱róng＠①基：1999年7月6日《在全國依法行政工作會議上的講話》）由此可見，“關(guān)系本位”的不斷演化，導(dǎo)致了“能力本位”的逐步退讓，導(dǎo)致了人際關(guān)系的極不正常。在有的地方，超編安置各種“關(guān)系人員”和超編提拔各種“關(guān)系人員”似乎都順理成章、在情理之中。

三、地方政府能力本位構(gòu)筑需要解決的幾個問題

地方政府能力本位構(gòu)筑是一個全新的事業(yè)，也是一個漫長的歷史進(jìn)程。但是，地方政府能力本位構(gòu)筑在當(dāng)前必須解決好幾個基礎(chǔ)性的問題，并以此為契機(jī)走出一條政府機(jī)構(gòu)改革的新路。

1、政府概念清晰

政府是什么？恐怕在我們的不少政府官員中，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的官員中是不清楚或是不完全清楚的。地方政府能力本位的構(gòu)筑，前提在于理解現(xiàn)代政府的內(nèi)涵。中國民主革命的先驅(qū)孫中山先生曾經(jīng)把國家權(quán)力劃分為民權(quán)和治權(quán)，即人民權(quán)（政權(quán)）和政府權(quán)（治權(quán)）。人民權(quán)包括了選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)。政府權(quán)包括了立法、行政、司法、考試、監(jiān)察等五種權(quán)力。這里的政府，實(shí)際上變成了處理立法、行政、司法等多種事務(wù)的機(jī)關(guān)，兼有統(tǒng)治、執(zhí)行和管理的職能。后來，不少中國學(xué)者對政府概念進(jìn)行了諸多闡述，但均未能擺脫孫中山先生的基本思路，即政府就是國家表示意志、命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，是立法、行政、司法事務(wù)的統(tǒng)治、執(zhí)行與管理機(jī)關(guān)。

隨著政治學(xué)研究的不斷深化，尤其是行政管理學(xué)在我國的興起，對政府的界定越來越科學(xué)。羅豪才教授說：“國家行政機(jī)關(guān)是一個國家的統(tǒng)治階級運(yùn)用國家權(quán)力，組織和管理國家事務(wù)的機(jī)關(guān)。國家行政機(jī)關(guān)又稱國家管理機(jī)關(guān)，簡稱政府。”（羅豪才：《行政法論》第三章）《辭?！贩Q，“政府，即國家行政機(jī)關(guān)。國家機(jī)構(gòu)的組成部分?！薄逗喢髡螌W(xué)辭典》認(rèn)為，“政府，通常指國家行政機(jī)關(guān)。國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。統(tǒng)治階級行使國家權(quán)力和實(shí)施其政策的主要工具。”從目前看，比較統(tǒng)一的看法，政府即國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。正如馬克思所說，“所有的國家都在行政機(jī)關(guān)無意地或有意地辦事不力這一點(diǎn)上去尋找原因，于是它們就把行政措施看作改正國家缺點(diǎn)的手段。為什么呢？就因?yàn)樾姓菄业慕M織活動?！保ā恶R克思恩格斯全集》中文第一版第一卷第479頁）這里，一方面把行政管理同其他管理相區(qū)別，指出它是“國家”的組織活動，而不是其他社會組織的管理活動；另一方面，把行政管理活動同國家的立法和司法活動區(qū)別開來。

2、政府職能定位

同志在中共十五大報(bào)告中指出：“機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系?！薄耙凑丈鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能。”建國以來的多次機(jī)構(gòu)改革，之所以收效甚微關(guān)鍵是政府職能沒有嚴(yán)格定位。沒有職能定位的機(jī)構(gòu)精簡和人員分流都是不科學(xué)的，都或多或少帶有“人治”的痕跡。任何一級政府，憑借什么精簡機(jī)構(gòu)，憑借什么確定人員編制，它不能靠領(lǐng)導(dǎo)一個講話、一個批示來完成，而只能靠職能去定位。政府應(yīng)該干哪些事，哪些事是政府義不容辭的責(zé)任，這是任何一級政府必須明確的。只有如此，才能使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員分流建立在科學(xué)的根據(jù)上。長期以來，政府職能錯位，總弄不清政府應(yīng)該管什么。加之，職能劃出就意味著權(quán)力調(diào)整、利益損失，因而職能越多越好。當(dāng)然，政府職能定位一定要科學(xué)、要準(zhǔn)確，要能反映當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的需要，切忌“一刀切”，上下一般粗。

筆者認(rèn)為，地方政府職能定位一要考慮社會的要求，二要考慮政府的能力。目前看可用“三級定位法”，即省、（州）市、縣鄉(xiāng)三級。既可從宏觀、中觀、微觀三個層級上考慮，也可從決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行三個側(cè)面把握。我們講政府職能的轉(zhuǎn)變，主要是講政府領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作的方式、方法的改革，以及政府職權(quán)、作用、功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展。省一級政府處在地方政府的最高層，考慮其職能時主要是宏觀調(diào)控和科學(xué)決策；州、市政府處在地方政府的中間，起到承上啟下的作用，它的職能定位決定了其協(xié)調(diào)職能的不可或缺；縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）是最基層的政府，它的基礎(chǔ)性和微觀性決定了這兩級政府的執(zhí)行性和直接面向基層的務(wù)實(shí)性，同時也就決定了其職能的管理型和服務(wù)型，以及由管理向服務(wù)的重大轉(zhuǎn)變。

3、與政府職能匹配的能力構(gòu)成

政府職能的定位，只是回答了政府干什么，還未解決怎么辦的問題。因此，進(jìn)一步探索與政府職能相匹配的政府能力，就必然提到議事日程。精簡機(jī)構(gòu)的要義并不在“減”，而在于“精”；信息時代，尤其是知識經(jīng)濟(jì)即將到來的時代，要求政府是高能的政府，即很高的效率和極高的能力；市場經(jīng)濟(jì)條件下政府官員必須廉潔，它已成為現(xiàn)代政府面臨的重要任務(wù)。國家行政學(xué)院劉熙瑞教授認(rèn)為，過去我們討論政府職能，往往只從市場失靈或政府失靈角度，來確定政府應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么。實(shí)際上這是不全面的。因?yàn)樗鼪]有考慮到政府本身的即時的質(zhì)量與能力。當(dāng)它根本沒有能力完成某項(xiàng)任務(wù)時，硬性賦予它該項(xiàng)職能，就是不正確的。從這個意義上說，政府職能是客觀要求與本身即時條件的統(tǒng)一。政府如何精干、高效、廉潔，如何以最少的投入獲得最大的效益，已經(jīng)是整個時代賦予的要求。達(dá)到這種要求的唯一途徑，只能靠政府能力去實(shí)現(xiàn)。一般說來，地方政府的能力主要包括服務(wù)能力（服務(wù)社會、服務(wù)公民、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)市場的能力）、管理能力（政府管理已經(jīng)不是原本意義上的權(quán)力管理，而是憑借能力進(jìn)行管理）、競爭能力（表現(xiàn)為知識的占有、知識的應(yīng)用、知識的創(chuàng)新）。

4、國家公務(wù)員的角色轉(zhuǎn)換

政府自身的能力在一定程度上決定并影響著整個國家的競爭力，然而政府能力又源于國家公務(wù)員的素質(zhì)。地方政府機(jī)構(gòu)改革從深層意義上意味著公務(wù)員的角色轉(zhuǎn)換，它包括從社會對公務(wù)員角色的期望、組織對公務(wù)員角色的進(jìn)一步規(guī)范，以及個人對公務(wù)員角色的認(rèn)知等都將發(fā)生質(zhì)的變化，他將以嶄新的角色行為出現(xiàn)在公眾面前。因此，公務(wù)員無論在心理準(zhǔn)備上，還是在實(shí)踐行為上都必須盡快完成這種轉(zhuǎn)變。但是，地方政府機(jī)構(gòu)改革面臨許多現(xiàn)實(shí)問題，諸如權(quán)力剝離、利益分割、人員分流等又不能回避，幾乎件件涉及切身利益。由此可見，地方政府機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)在公務(wù)員本身，而關(guān)鍵又在其觀念?！肮俦疚弧?、“權(quán)本位”、“關(guān)系本位”和“錢本位”的陳舊觀念不除，“能力本位”觀念不樹，即使強(qiáng)行精簡，也會象過去那樣出現(xiàn)反彈，重走“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的老路。國家公務(wù)員角色如果不從“官”、“權(quán)”、“錢”中擺脫，數(shù)以百萬計(jì)的地方政府機(jī)關(guān)公務(wù)員一下成為改革的“犧牲品”，其怨氣可想而知。只有樹立“能力本位”的思想，才能從根本上解決政府權(quán)力的影響，在中國真正形成一種能力社會。

國家公務(wù)員的角色轉(zhuǎn)換是一個長期、艱苦的過程，切忌操之過急。人類社會的每一重大發(fā)展或變革，總是以思想的進(jìn)步和觀念的更新作為先導(dǎo)的。一方面，在地方政府機(jī)構(gòu)改革一開始就強(qiáng)化角色意識，思考“社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府官員應(yīng)該具備哪些能力”、“不當(dāng)官能干什么”；另一方面，施以必要的壓力。這種壓力應(yīng)包括社會變革壓力、知識更新壓力、崗位競爭壓力等。至于對公務(wù)員個人的去留，現(xiàn)階段只能是逐步過渡，用漸進(jìn)方式淘汰能力弱的，用新的制度輸入能力強(qiáng)的。

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