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人大組織制度從1954年我國(guó)正式確立人民代表大會(huì)制度以來(lái)，經(jīng)過(guò)40多年尤其是改革開(kāi)放20多年來(lái)的不斷發(fā)展完善，已經(jīng)形成了一套與我國(guó)政治體制相適應(yīng)、較為完整有效的人大組織體系。與此同時(shí)，隨著我國(guó)民主化法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和人大工作的深入開(kāi)展，人大組織建設(shè)也日益面臨著許多新情況與新問(wèn)題。認(rèn)真分析研究和著力解決這些新情況與新問(wèn)題，不僅關(guān)系到能否從組織上充分保證和推動(dòng)人大工作的創(chuàng)新發(fā)展，而且決定著人大組織制度功能進(jìn)一步發(fā)揮的程度。

人大組織體系的構(gòu)成與特點(diǎn)

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大組織體系是我國(guó)人民代表大會(huì)制度和政治體制的一個(gè)重要組成部分，科學(xué)認(rèn)識(shí)和正確把握人大組織體系的構(gòu)成及其特點(diǎn)，對(duì)于我們從不同的角度進(jìn)一步加深對(duì)人大組織制度的理解，豐富和促進(jìn)人大的組織建設(shè)工作，更好地堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，具有十分重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）人大組織體系的構(gòu)成

人大組織體系與人大制度有著非常密切的聯(lián)系。根據(jù)我國(guó)憲法、地方組織法、選舉法和代表法的有關(guān)規(guī)定，人大制度實(shí)際上是關(guān)于人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)自身的性質(zhì)、地位、職權(quán)、作用等方面的一系列法律規(guī)范所構(gòu)成的制度系統(tǒng)，主要包括人大組織制度、人大選舉制度、人大代表制度和人大活動(dòng)制度等方面的內(nèi)容。它不同于人民代表大會(huì)制度，不涉及人大及其常委會(huì)與國(guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。另一方面，人大組織體系是人大制度系統(tǒng)賴以運(yùn)行的組織基礎(chǔ)，從內(nèi)容上看，它主要由組織機(jī)構(gòu)和組織成員兩個(gè)部分構(gòu)成。人大選舉制度和人大代表制度貫穿在這兩個(gè)部分之中，或者說(shuō)是這兩個(gè)部分的進(jìn)一步展開(kāi)和具體化，因而在一定意義上可以看作是人大組織體系的應(yīng)有內(nèi)容。

人大的組織機(jī)構(gòu)主要有五種形式。一是人民代表大會(huì)，包括全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；二是人大常委會(huì)，包括全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)。人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間代行人民代表大會(huì)的大部分職權(quán)；三是專門(mén)委員會(huì)。專門(mén)委員會(huì)是人民代表大會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，受本級(jí)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，大會(huì)閉會(huì)期間受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；四是委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議。由人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)或人大常委會(huì)主任、副主任和秘書(shū)長(zhǎng)組成，負(fù)責(zé)處理常委會(huì)的重要日常工作；五是工作機(jī)構(gòu)，包括工作委員會(huì)、辦公廳、研究室等。此外，還有大會(huì)主席團(tuán)和主席團(tuán)會(huì)議、特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)等臨時(shí)性組織以及代表小組等非正規(guī)組織形式。

人大組織成員是人大組織機(jī)構(gòu)的主體，主要由三方面的人員構(gòu)成。一是人大代表。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，通過(guò)直接或間接選舉的方式依法產(chǎn)生。其中，全國(guó)人大代表、省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生；二是人大常委會(huì)委員。人大常委會(huì)委員由本級(jí)人民代表大會(huì)在代表中選舉產(chǎn)生，并通過(guò)選舉的方式進(jìn)入專門(mén)委員會(huì)或工作委員會(huì)擔(dān)負(fù)一定的職務(wù)與職責(zé)；三是人大機(jī)關(guān)干部。機(jī)關(guān)干部是常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)人員，其領(lǐng)導(dǎo)成員一般通過(guò)任命、選舉或競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式產(chǎn)生。人大機(jī)關(guān)干部是人大組織成員中的一支重要力量，在人大組織體系中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

（二）人大組織體系的主要特點(diǎn)

人民代表大會(huì)制度是具有中國(guó)特色的人民民主制度，人大組織體系作為人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，不僅在性質(zhì)上與其他組織形式存在著很大差別，在組織構(gòu)成和組織形式上也有著自己的顯著特點(diǎn)。具體地說(shuō)，人大組織體系的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，人民性。人大及其常委會(huì)是我國(guó)人民參與管理國(guó)家事務(wù)的基本組織形式。憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人大常委會(huì)和人大專門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)等人大行使職權(quán)的重要組織機(jī)構(gòu)，都通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生，并可以依法罷免其成員。民主選舉是我國(guó)人民代表大會(huì)制度和人大組織體系人民性特點(diǎn)的直接而具體的體現(xiàn)。人民性是人大組織的本質(zhì)性特點(diǎn)。

第二，國(guó)家性。人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，既是我國(guó)人民民主專政國(guó)家政權(quán)的具體組織形式，又是國(guó)家機(jī)器的重要代表和標(biāo)志。立法是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主要職責(zé)之一，人大及其常委會(huì)立法的一個(gè)重要任務(wù)就是要將黨的主張和人民的意愿按照法律規(guī)定的程序上升為國(guó)家意志，轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，從而規(guī)范和指導(dǎo)人們的行動(dòng)。人大組織體系中的其他組織形式和組織活動(dòng)也都具有某種國(guó)家公共權(quán)力的色彩，而不是一種私人現(xiàn)象。國(guó)家性是人大組織區(qū)別于其他許多組織的一個(gè)重要屬性。

第三，法定性。人大各級(jí)各類組織的性質(zhì)、職權(quán)、組成和活動(dòng)方式等具有明確的法律規(guī)定。人民代表大會(huì)、人大常委會(huì)和人大專門(mén)委員會(huì)都按照法律規(guī)定的程序，嚴(yán)格依法選舉產(chǎn)生。地方組織法對(duì)人大工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置雖然沒(méi)有作詳細(xì)的規(guī)定，但是明確要求人大常委會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)。各級(jí)人大常委會(huì)成立的辦公廳、研究室、法制工作室等工作機(jī)構(gòu)，都是這一法律精神的進(jìn)一步展開(kāi)和具體化。法定性是人大組織的一個(gè)顯在特征。

第四，權(quán)威性。人大及其常委會(huì)在我國(guó)國(guó)家政權(quán)體系中處于基礎(chǔ)和主導(dǎo)地位，享有崇高的權(quán)威。其中，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。國(guó)家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大及其常委會(huì)行使的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和選舉任免權(quán)等，都是代表國(guó)家和人民的意志進(jìn)行的，具有不容置疑的法律效力和極大的權(quán)威。權(quán)威性是人大組織相對(duì)于其他國(guó)家組織的一個(gè)重要特性。

人大組織建設(shè)面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

人大組織體系的建立和完善，凝結(jié)和反映著幾十年來(lái)我國(guó)人民代表大會(huì)制度和人大組織建設(shè)所取得的成就與進(jìn)展。在取得這些成就的同時(shí)，人大組織建設(shè)由于受體制、文化觀念和事物發(fā)展客觀進(jìn)程等多方面因素的影響與制約，也遇到了許多亟待研究解決的新情況、新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置不規(guī)范，科學(xué)性原則體現(xiàn)不夠

人大組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整已經(jīng)逐步趨于健全和完善。人民代表大會(huì)、人大常委會(huì)、委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議、專門(mén)委員會(huì)以及工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等，形成了一個(gè)較為完整的人大組織結(jié)構(gòu)體系，但是其規(guī)范性、科學(xué)性和合理性程度還有待于進(jìn)一步提高。一是機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一。地方人大設(shè)立的專門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)和辦事機(jī)構(gòu)，不僅各地之間在名稱上存在著差異，而且即使是同一個(gè)地方人大，其組織機(jī)構(gòu)的名稱也數(shù)次變化，缺乏穩(wěn)定性。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量不等。有的地方人大既設(shè)有專門(mén)委員會(huì)，又設(shè)有工作委員會(huì)，有的則只設(shè)有工作委員會(huì)，數(shù)量從1至8個(gè)不等。三是專業(yè)領(lǐng)域劃分過(guò)寬。地方人大設(shè)立的專門(mén)委員會(huì)和工作委員會(huì)，表面上看，具有專業(yè)性，實(shí)際上涵蓋的領(lǐng)域很廣。如教科文衛(wèi)委員會(huì)，涉及教育、科學(xué)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等諸多方面，完全按照這些領(lǐng)域來(lái)開(kāi)展工作，力不從心。四是職責(zé)范圍交叉重疊。一些專業(yè)領(lǐng)域交叉或相關(guān)的委員會(huì)之間，如財(cái)經(jīng)委員會(huì)與城建委員會(huì)之間等，在開(kāi)展立法、監(jiān)督等方面工作時(shí)，如果協(xié)調(diào)配合不夠，就會(huì)在工作中產(chǎn)生扯皮推委現(xiàn)象，影響工作的效率。以上這些問(wèn)題的存在，一個(gè)重要原因就是法律的有關(guān)規(guī)定過(guò)于模糊、原則，導(dǎo)致了在執(zhí)行法律規(guī)定時(shí)自由裁量權(quán)過(guò)大。

（二）組織機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)不合理，力量配置不平衡

各級(jí)人大及其常委會(huì)把加強(qiáng)自身建設(shè)作為人大工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，人大代表和常委會(huì)委員的結(jié)構(gòu)與素質(zhì)初步得到了明顯的改善，常委會(huì)組成人員中專職委員的比例有了進(jìn)一步的提高，促進(jìn)了人大工作的發(fā)展。但是，在組織機(jī)構(gòu)人員的構(gòu)成方面仍然存在著不少問(wèn)題，有的還比較突出。一是代表和委員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。代表和委員中法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)人員比較少，在行使立法、監(jiān)督等職權(quán)過(guò)程中，難以提出有質(zhì)量的意見(jiàn)和建議。二是常委會(huì)組成人員的平均年齡偏高。大部分人大常委會(huì)組成人員是從黨政系統(tǒng)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的老同志，中青年委員很少，形不成比較合理的年齡梯次結(jié)構(gòu)。老同志經(jīng)驗(yàn)豐富，有能力，但年齡偏大，工作精力有限，影響人大工作的效率，不利于保持人大工作的連續(xù)性。三是專職委員的比例較低。近幾屆來(lái)，常委會(huì)專職委員的比例有所提高，但一般都不足一半，不能滿足常委會(huì)工作的發(fā)展需要。四代表的數(shù)量偏多。我國(guó)各級(jí)人大代表有300多萬(wàn)人，具有廣泛的代表性，但代表數(shù)量過(guò)多，不便于經(jīng)常開(kāi)展活動(dòng)，活動(dòng)的質(zhì)量與效率也受到很大影響。五是領(lǐng)導(dǎo)干部代表過(guò)多。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表由于工作繁忙，很難保證參加代表活動(dòng)的時(shí)間，影響代表職責(zé)的履行和代表作用的發(fā)揮。由于有些代表既是執(zhí)行機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又是權(quán)力機(jī)關(guān)的成員，其雙重身份帶來(lái)了監(jiān)督工作中的矛盾。六是人大機(jī)關(guān)干部編制偏少。在新形勢(shì)下，人大工作任務(wù)越來(lái)越繁重，但人大機(jī)關(guān)干部編制少，工作人員力量不足，這已經(jīng)在很大程度上制約了人大工作的開(kāi)展。

（三）組織制度創(chuàng)新不足，組織機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的權(quán)威

人大各個(gè)層次的組織機(jī)構(gòu)都是依據(jù)憲法、法律的有關(guān)規(guī)定設(shè)置的，具有法定的職權(quán)與權(quán)威。從法律上和理論上說(shuō)，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)分別是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)中居于最上的位置，其他國(guó)家機(jī)關(guān)都要受權(quán)力機(jī)關(guān)的支配、監(jiān)督與制約。但是，在實(shí)際操作中，由于國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)掌握和使用著具體、直接的權(quán)力，因而容易造成執(zhí)行權(quán)超越于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)和決定權(quán)之上，或變成游離于立法權(quán)和決定權(quán)之外的不受監(jiān)督的權(quán)力。這種狀況在人大組織制度以及其他方面制度創(chuàng)新滯后的情況下，難以得到徹底改變，進(jìn)而在事實(shí)上降低了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位與權(quán)威。就主要之點(diǎn)說(shuō)，一是立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)性作用發(fā)揮不夠到位。常委會(huì)審議的法律案很大部分都由政府方面提出并草擬，常委會(huì)經(jīng)過(guò)審議予以擱置或否決的例子不多。人大法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)政府部門(mén)起草的法律案實(shí)行提前介入，但對(duì)內(nèi)容綜合把關(guān)的能力與水平也還不能滿足人大立法工作的需要。立法權(quán)是省級(jí)以上權(quán)力機(jī)關(guān)最重要的權(quán)力，立法主導(dǎo)性不強(qiáng)是對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)法律地位與權(quán)威的最大挑戰(zhàn)。二是關(guān)鍵性或者說(shuō)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失。監(jiān)督權(quán)是權(quán)力機(jī)關(guān)的又一項(xiàng)主要職權(quán)，人大的監(jiān)督權(quán)具有特定的法律效力和權(quán)威，使用好這項(xiàng)職權(quán)直接關(guān)系到社會(huì)對(duì)人大權(quán)威的認(rèn)同，也是保證國(guó)家公共權(quán)力按照黨和人民的意志依法行使的根本性舉措之一。人大監(jiān)督工作的薄弱，不僅是因?yàn)槿鄙僖徊繉ｉT(mén)規(guī)范、指導(dǎo)監(jiān)督工作的監(jiān)督法，而且也是由于一些實(shí)質(zhì)性監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的缺失。比如憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的組成等。人大監(jiān)督工作的實(shí)踐也證明，權(quán)力只有與一定的組織形式結(jié)合起來(lái)，才能夠得到更有效的使用與發(fā)揮。

健全和完善人大組織體系的思路與任務(wù)重點(diǎn)

人大組織建設(shè)中出現(xiàn)的新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)給人大工作和人大組織建設(shè)提出了新的任務(wù)和更高的要求。加強(qiáng)新形勢(shì)下的人大組織建設(shè)，必須立足于現(xiàn)實(shí)，著眼于未來(lái)，切實(shí)增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，從問(wèn)題和矛盾的焦點(diǎn)入手，深入分析問(wèn)題的原因，以與時(shí)俱進(jìn)和開(kāi)拓創(chuàng)新的精神，努力尋找解決問(wèn)題的新的思路與辦法，使人大組織體系更好地順應(yīng)人大工作和社會(huì)主義民主政治建設(shè)不斷向前發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（一）充分認(rèn)識(shí)人大組織建設(shè)的重要性，合理確定人大組織建設(shè)的目標(biāo)要求

人大組織制度在我國(guó)人民代表大會(huì)制度中的重要地位與作用，決定了加強(qiáng)人大組織建設(shè)對(duì)于人大工作和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的極端重要性。十年“”期間，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度和社會(huì)主義民主法制建設(shè)遭受了前所未有的嚴(yán)重破壞，重要原因之一就是人大的組織體系和組織制度不健全、不完善，使人民代表大會(huì)制度這一新型的社會(huì)主義民主政治制度失去了抗擊風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)有能力。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)人大工作和社會(huì)主義民主法制建設(shè)在實(shí)踐探索中不斷取得重大成就，人大組織建設(shè)伴隨這一進(jìn)程也取得了許多重要進(jìn)展。歷史與現(xiàn)實(shí)充分表明，人大組織建設(shè)是我國(guó)政治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，健全和不斷完善人大的組織體系，不僅對(duì)于人大本身具有重要的意義，而且對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化和法律化，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，堅(jiān)持和完善我國(guó)的根本政治制度，加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，建設(shè)好有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治，更有力地抵制西方敵對(duì)勢(shì)力的政治滲透，也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

人大的組織建設(shè)具有很強(qiáng)的政治性，加強(qiáng)人大的組織建設(shè)，必須從我國(guó)整個(gè)政治系統(tǒng)的高度思考問(wèn)題和對(duì)策。進(jìn)一步說(shuō)，就是要緊緊圍繞和服務(wù)于人大工作和社會(huì)主義民主政治發(fā)展的客觀需要，以改革、發(fā)展、完善為主題，以科學(xué)化、規(guī)范化、有效性為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持人大組織建設(shè)有利于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，有利于加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于維護(hù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，有利于保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利等四個(gè)方面的原則要求。通過(guò)不斷健全和完善人大的組織結(jié)構(gòu)與組織制度，促進(jìn)社會(huì)主義的民主政治建設(shè)，保證人大及其常委會(huì)依法充分履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)，推動(dòng)人大工作的發(fā)展，鞏固人大工作和民主法制建設(shè)的成就，提升人大組織建設(shè)的制度文明水平，進(jìn)一步發(fā)揮人大組織制度的潛能。

（二）加大理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的力度，積極推進(jìn)人大組織建設(shè)的制度創(chuàng)新

理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新是人大工作發(fā)展進(jìn)步的不竭精神動(dòng)力。人大組織建設(shè)中面臨的各種新情況和新問(wèn)題為人大工作方面的理論和觀念創(chuàng)新提供了很大的機(jī)遇和空間，要按照“三個(gè)代表”的要求，認(rèn)真分析研究這些新情況與新問(wèn)題，形成一批理論和觀念創(chuàng)新的成果，加快實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的成果向制度創(chuàng)新與工作創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性與長(zhǎng)期性。要通過(guò)制度創(chuàng)新，不斷改進(jìn)和完善人大的組織體系，以形成一套更為科學(xué)合理的人大組織制度。這是人大組織建設(shè)和人大工作發(fā)展中一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。人大組織制度創(chuàng)新大體包括法律性組織制度創(chuàng)新和非法律性組織制度創(chuàng)新兩個(gè)方面，其中，法律性組織制度創(chuàng)新是主要的、主導(dǎo)的方面，非法律性組織制度創(chuàng)新是次要的、從屬的方面。就目前人大組織體系的現(xiàn)狀而言，要著重強(qiáng)調(diào)從兩個(gè)方面加強(qiáng)人大的法律性組織制度創(chuàng)新。

第一，要加強(qiáng)全局性的法律性組織制度創(chuàng)新。這項(xiàng)組織制度是以前不具備的，具有創(chuàng)制性；同時(shí)又不是零碎、局部的，具有宏觀性與根本性。如設(shè)立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問(wèn)題、實(shí)行人大及其常委會(huì)會(huì)議會(huì)期制的問(wèn)題等，都是人大組織制度建設(shè)中具有戰(zhàn)略性和全局性影響的重大政治決策和舉措。六屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)彭沖在《關(guān)于健全人大機(jī)關(guān)工作和機(jī)構(gòu)的報(bào)告》中就已經(jīng)明確提到，有些同志建議全國(guó)人大增設(shè)憲法委員會(huì)。此后，尤其是黨的十五大以后，專家學(xué)者和人大工作的同志對(duì)這個(gè)問(wèn)題以及建立預(yù)算監(jiān)督體制問(wèn)題都作了大量的理論研究，提出了相應(yīng)的意見(jiàn)建議。實(shí)行會(huì)期制的問(wèn)題也越來(lái)越引起人們的關(guān)注。相信隨著我國(guó)政治體制改革和依法治國(guó)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，這些問(wèn)題將會(huì)得到妥善的解決。

第二，要加強(qiáng)局部性的法律性組織制度創(chuàng)新。這項(xiàng)組織制度不具有全局性和根本性，只是一些單項(xiàng)性的或部分法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)。它一般通過(guò)對(duì)過(guò)去已有的一些法律規(guī)定的修訂和完善，來(lái)達(dá)到組織制度創(chuàng)新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度時(shí)，附帶創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)有關(guān)組織方面的法律規(guī)范。立法法對(duì)地方人大設(shè)立法制委員會(huì)的規(guī)定，以及地方人大在一些地方性法規(guī)中關(guān)于工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的增設(shè)或?qū)υ薪M織機(jī)構(gòu)職能的重新定位等都屬于這種情況。由于地方人大無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)國(guó)家職權(quán)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)性、全局性、根本性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的法律制度，局部的法律性組織制度創(chuàng)新在地方人大的組織制度建設(shè)中占有特殊重要的地位，發(fā)揮著主體性的作用。

（三）正確區(qū)分主要矛盾與次要矛盾，科學(xué)破解人大組織建設(shè)中的突出問(wèn)題

全面研究解決人大組織建設(shè)中存在的矛盾與問(wèn)題，取決于多方面的條件和因素，需要做長(zhǎng)期艱巨的努力和精心籌劃。在現(xiàn)階段，非常關(guān)鍵的一條，就是要正確分析和權(quán)衡各種矛盾和問(wèn)題的輕重主次，著力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，鍥而不舍地逐步破解人大組織建設(shè)中的重點(diǎn)矛盾和突出問(wèn)題。綜合分析比較當(dāng)前人大組織建設(shè)面臨的諸多矛盾和問(wèn)題，從人的因素來(lái)說(shuō)，歸結(jié)到一點(diǎn)就是組織成員的數(shù)量與素質(zhì)問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，最主要的是要從兩個(gè)方面加以展開(kāi)。

一方面，要在科學(xué)測(cè)算和嚴(yán)密論證的基礎(chǔ)上，合理確定各級(jí)人大代表和常委會(huì)委員的人數(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上人大代表和常委會(huì)委員的專職化。建立在合適人數(shù)基礎(chǔ)上的專職化是提高代表和委員素質(zhì)的治本之策，其他途徑如優(yōu)化代表和常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大代表選舉的差額數(shù)、改進(jìn)代表候選人的提名與介紹方式、加強(qiáng)對(duì)代表的培訓(xùn)等，只有與合適人數(shù)的代表與委員專職制這一條件相結(jié)合，才能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。代表和委員的人數(shù)經(jīng)科學(xué)確定以后，除非發(fā)生重大人口變動(dòng)，否則應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看，還需要研究考慮最終實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上人大代表和常委會(huì)委員的并軌合一，以徹底避免代表和委員專職化以后，兩者之間出現(xiàn)的不必要的法律地位差異甚至沖突。

另一方面，要加快建立培養(yǎng)一支面向未來(lái)，富有效率，充滿活力，充分體現(xiàn)民主、法治和科學(xué)精神，知識(shí)與年齡結(jié)構(gòu)合理，愛(ài)崗敬業(yè)，作風(fēng)優(yōu)良，人員編制適中，具有較高水平的人大機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍。尤其是要抓緊研究制定和實(shí)施人大機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍建設(shè)的人才戰(zhàn)略和能力戰(zhàn)略。在與黨政部門(mén)取得一致的基礎(chǔ)上，要通過(guò)雙向交流、掛職鍛煉、競(jìng)爭(zhēng)上崗、招考招錄、改善待遇等多種方式，為人大機(jī)關(guān)干部的成長(zhǎng)發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境。地方人大要重點(diǎn)從提高機(jī)關(guān)工作人員分析研究問(wèn)題的能力、創(chuàng)新能力、組織協(xié)調(diào)能力、領(lǐng)導(dǎo)管理能力、表達(dá)能力等五個(gè)方面著手，全方位加強(qiáng)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的能力建設(shè)，為人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)的組織條件。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）