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【內(nèi)容提要】大革命時(shí)期地方黨政體制的特色主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：從政府組織的原則看，實(shí)行“間接黨治”原則；從制度規(guī)定看，實(shí)行地方黨政相對(duì)獨(dú)立的體制；從實(shí)際運(yùn)行看，地方政府權(quán)力高于地方黨部權(quán)力。

【摘要題】民國史研究

【關(guān)鍵詞】黨治/地方黨政體制/國民黨

【正文】

針對(duì)大革命時(shí)期的地方黨政關(guān)系，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從總體而言，這個(gè)時(shí)期地方黨部比地方政府顯得更有權(quán)威。[1](p184)這一觀點(diǎn)是值得商榷的，不能一概而論。地方黨政體制是縱向黨政體制一個(gè)重要組成部分。黨治特色是地方政府組織原則的一個(gè)重要特征，省縣地方黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，規(guī)定了地方黨政運(yùn)作的框架。從總體來看，地方政府比地方黨部顯得更有權(quán)威，而不是相反。

一地方行政組織的間接黨治特色

雖然地方政府的組織精神與中央政府的組織精神是一樣的，都是黨治原則，但稍有差別。中央政府實(shí)行的是“議行合一的直接黨治”原則，地方政府實(shí)行的是“間接黨治”原則?！伴g接黨治”也與代議制度下的間接政黨政治有別，前者是指地方黨部不能直接統(tǒng)制地方政府。在國民政府成立之前，粵人就實(shí)行“以黨治省”，鄰近的桂省也效法，如桂省曾預(yù)言：“依第一次代表大會(huì)所議決之省縣各條政綱，若于吾桂省次第實(shí)施，期年之間，黨治可決成功”。[2]在成立國民政府的同時(shí)，廣東省政府也作了改組。1925年7月1日，公布“省政府組織法”，7月3—4日，廣東省政府和市政府相繼成立。隨后，又建立縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)，到第二次東征(10月)前，已建立27個(gè)縣政府。[3]地方政府成立后，就面臨著正確處理與同級(jí)黨部的關(guān)系問題。雖然地方政府都要受國民黨的指導(dǎo)，但并不意味著同級(jí)黨部可直接統(tǒng)治同級(jí)政府，同級(jí)黨政組織之間是一種間接關(guān)系。

“間接黨治”原則在有關(guān)法律規(guī)范中有所體現(xiàn)。最初制定的《省政府組織法》第一條規(guī)定：“省政府于中國國民黨指導(dǎo)、監(jiān)督之下，受國民政府之命令，處理全省政務(wù)?！盵4]廣東省政府發(fā)表的成立宣言中說：省政府從政的“根本之計(jì)，尤在使全省人民及為人民服務(wù)之軍隊(duì)與官吏，皆受中國國民黨之政治訓(xùn)練，使成為確信三民主義及實(shí)行三民主義之人”。[5](P1555-1558)這些條文并沒有規(guī)定省政府要受省黨部直接監(jiān)督和指導(dǎo)。黨治與法治是不一樣的，在黨治之下，無成文憲法，亦無正式制度化之立憲機(jī)關(guān)；在黨治之下，中國國民黨代表全國人民行使國家法律主權(quán)，中國國民黨之意即為憲法，中執(zhí)會(huì)或中政會(huì)即為立法兼行政機(jī)關(guān)。[6](P449)

以后修正的《省政府組織法》繼續(xù)貫徹這一黨治原則，但間接黨治稍有改變。1926年11月10日，《省政府組織法》第一次修正，其中第一條規(guī)定：“省政府于中國國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)、監(jiān)督之下，受國民政府之命令，管理全省政務(wù)。”第五條規(guī)定：“省政府得制定省單行法令，但不得違之決議及國民政府命令?！盵7]與此前的《省政府組織法》相比，黨治原則規(guī)定的措辭有所變化，也即把省政府受“中國國民黨指導(dǎo)、監(jiān)督”具體化為省政府受“中國國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)、監(jiān)督”。關(guān)于措辭變化的原因，有的學(xué)者認(rèn)為：“中央執(zhí)行委員會(huì)為中國國民黨之代表機(jī)關(guān)，而省執(zhí)行委員會(huì)為該會(huì)駐省代表機(jī)關(guān)”，“其意志當(dāng)為中央執(zhí)行委員會(huì)意志”，“故此項(xiàng)修改仍繼續(xù)初次規(guī)定法意，特加具體約束耳。”[6](P449)這種觀點(diǎn)是值得商榷的。事實(shí)沒有這么簡單，真正的原因是：以黨治國，在中央層級(jí)是很明確的，也即實(shí)行黨政一體制，但在地方，不可能象中央黨政體制一樣。在地方，如何貫徹以黨治國的黨治原則，還在摸索之中。在軍政時(shí)期，軍事是第一位的，地方黨政關(guān)系的復(fù)雜性還未充分顯現(xiàn)。進(jìn)入訓(xùn)政階段后，各種黨政矛盾激化，從而導(dǎo)致地方黨政糾紛不斷。雖然導(dǎo)致矛盾發(fā)生的原因許多，但省組織法設(shè)計(jì)的黨政體制也值得思考，故1927年7月8日，第二次修正組織法，不得不將“省執(zhí)行委員會(huì)”字樣刪除。

從以上也可看出，中央政府和地方政府組織法都標(biāo)明了黨治原則，但有差別：中央是通過中政會(huì)實(shí)行“議行合一的直接黨治”原則，而地方政府是在國民政府垂直領(lǐng)導(dǎo)之下。地方黨部雖也監(jiān)督指導(dǎo)地方政府，但是，它不能干預(yù)地方政府，它們之間的關(guān)系是一種間接關(guān)系，筆者姑且把它稱之為“間接黨治”原則。不僅如此，地方黨政之上設(shè)有綜攬立法、行政權(quán)限的“議行合一。”的機(jī)關(guān)，那就是政分會(huì)。有政分會(huì)的存在，省政府要向政分會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，所以省政府的間接黨治色彩更加明顯。1927年3月13日，二屆三次全會(huì)通過的《修正政治委員會(huì)及分會(huì)組織條例》第6條規(guī)定：“政治委員會(huì)分會(huì)之人數(shù)、權(quán)限、任務(wù)及與當(dāng)?shù)攸h部之關(guān)系，由中央執(zhí)行委員會(huì)規(guī)定之?！钡?條規(guī)定：“政治委員會(huì)分會(huì)，對(duì)于地方政治問題之決議，得直接交由地方政府執(zhí)行之，但須報(bào)告中央執(zhí)行委員會(huì)。”[8](P320-321)從上述規(guī)定可看出，各地政分會(huì)是幾個(gè)省黨政之上級(jí)機(jī)關(guān)，地方政府直接受政分會(huì)領(lǐng)導(dǎo)而不是受地方黨部領(lǐng)導(dǎo)。政分會(huì)既管黨務(wù)，也管行政立法。省黨部省政府都要向政分會(huì)報(bào)告工作，如1927年4月7日，廣東省黨部致廣州政分會(huì)要函，請(qǐng)將第二屆選舉經(jīng)過事宜向中央解釋。[9]廣東、廣西兩省的行政方針也是由廣州政治分會(huì)規(guī)定的。福建克復(fù)后，1927年2月9日，廣州政分會(huì)第10次會(huì)議，特議決對(duì)福建省之行政方針，先由分會(huì)將兩廣之行政方針，電閩省政務(wù)委員會(huì)，以為參考之用，再由該政務(wù)委員會(huì)按察該省政治情形，草擬辦法，并報(bào)告政分會(huì)，然后再由政分會(huì)定對(duì)于閩省之行政方針。[10]所以廣州政分會(huì)“負(fù)廣東廣西福建三省政治黨務(wù)任務(wù)”。[11]福建臨時(shí)政治會(huì)議成立后，福建省政府并未成立，“福建軍民財(cái)各政及黨務(wù)進(jìn)行事宜”都由臨時(shí)政治會(huì)議處理。[12]所以，中央“政治會(huì)議不啻為黨中政治上之最高機(jī)關(guān)”，“各省之軍事外交黨務(wù)諸重要問題”由政分會(huì)負(fù)責(zé)，“均集中于黨，故政治會(huì)議確成為政治上黨務(wù)上軍事上唯一的指導(dǎo)機(jī)關(guān)。”[13]

總之，從地方組織看，廣東省政府的組織特色是黨治。就黨治在地方政府組織實(shí)行而言，它又有不同中央政府組織黨治的特色。具體表現(xiàn)為：中央及省執(zhí)行委員會(huì)為省政府監(jiān)督機(jī)關(guān)，[14]它們不能直接領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)省政府的內(nèi)部事務(wù)(見圖1)。

附圖

圖1廣東地方黨政體制

資料來源：參閱王正華：《國民政府初創(chuàng)時(shí)之組織及黨政關(guān)系（民國十四年七月至十五年十二月）》，《中國近代現(xiàn)代史論集》第28冊(cè)，第95頁；1927年1—4月廣州《民國日?qǐng)?bào)》。

二地方黨政體制的相對(duì)獨(dú)立

這個(gè)時(shí)期，雖然地方政府實(shí)行間接黨治原則，地方黨部可以監(jiān)督地方政府，但并非事事要聽黨的指揮，受黨的控制和操縱。國民黨的指導(dǎo)思想是要建立相對(duì)獨(dú)立的地方黨政體制，即機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立和職能相對(duì)獨(dú)立。在這種體制下，地方黨政自成系統(tǒng)，又互相聯(lián)系。

關(guān)于地方黨政體制，有一些制度規(guī)定。從這些制度規(guī)定來看，地方黨部不能超越地方政府。地方黨政關(guān)系是一種黨不干政，政不干黨，黨政相互監(jiān)督的關(guān)系。這種關(guān)系主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，地方黨部只能監(jiān)督地方政府，對(duì)地方政府只有建議之權(quán)而無干涉之權(quán)。1926年1月24日，國民政府發(fā)出通告：“國民政府基于以黨治國之精神而成立，凡政府所舉措，皆本于黨之主張。最高黨部代表本黨對(duì)于政府施行指導(dǎo)、監(jiān)督，其余各屬黨部及各種人民團(tuán)體對(duì)于政治問題，固有自由討論及建議之權(quán)，而對(duì)于財(cái)政收入及一切行政事項(xiàng)，不容直接干涉；否則破壞行政統(tǒng)一，紀(jì)綱不存，國無以立。[15]從這個(gè)通告可看出，中央黨政體制與地方黨政體制是不一樣的。中央黨政機(jī)構(gòu)雖是分離的，但人員是重疊的，中央黨部可直接指揮、控制國民政府。地方黨政機(jī)構(gòu)不僅是分離的，而且職能也是有分工的，黨部不能直接指揮、控制、干涉地方政府，只有最高黨部才能代表國民黨對(duì)所有政府實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

其次，地方行政及司法機(jī)關(guān)也不能干涉地方黨務(wù)，政府機(jī)關(guān)如有意見應(yīng)報(bào)告其上級(jí)機(jī)關(guān)乃至中央黨部處理。1926年7月20日，中央第42次常會(huì)上，討論和通過了廣東省黨部呈請(qǐng)通令各行政及司法機(jī)關(guān)不得干涉黨務(wù)的提案，中常會(huì)決議交政治會(huì)議討論。該“案系由東江行政委員徐桴擅自越權(quán)改組縣黨部而發(fā)生”。從這個(gè)會(huì)議的決議可看出，國民黨中央也是不允許地方政府干預(yù)地方黨部事務(wù)的。[16](P435-436)

第三，政府機(jī)關(guān)不能隨意逮捕黨務(wù)人員。地方黨政發(fā)生矛盾之時(shí)，地方政府往往利用手中掌握的軍警大權(quán)逮捕殘殺黨務(wù)人員。國民黨中央對(duì)地方政府此種行為是嚴(yán)厲禁止的。7月24日，中央第43次常會(huì)上，有廣東省黨部的提案：呈稱各縣行政機(jī)關(guān)拘捕黨員事宜不斷發(fā)生，有違中央通令，應(yīng)請(qǐng)嚴(yán)辦。該案的由來是：據(jù)順德縣臨時(shí)監(jiān)察委員會(huì)及執(zhí)行委員會(huì)先后呈稱，第六區(qū)黨部常務(wù)委員兼農(nóng)民學(xué)校校長梁著泉被縣長陳粹維擅捕監(jiān)禁一案；又東江行政委員徐桴函復(fù)，大埔縣長陳毓輝濫押縣黨部干事李韻琴一案。廣東省黨部呈稱，關(guān)于行政機(jī)關(guān)不準(zhǔn)干涉黨務(wù)，已交由國民政府通令在案，至此種逮捕黨員事件，前由中央通令各縣并行知政府查照，凡逮捕黨員，除現(xiàn)行犯外，應(yīng)先呈報(bào)中央，然后執(zhí)行等各在案，惟此種事件發(fā)生甚多，而依請(qǐng)呈報(bào)者甚少，是應(yīng)設(shè)法制裁，以維黨紀(jì)。中央對(duì)此種行為，若非嚴(yán)予制裁，影響黨務(wù)前途殊非淺顯。中常會(huì)決議：關(guān)于逮捕黨員手續(xù)，前既經(jīng)中央通令在案，該縣長毋得故違，惟姑念該縣長等以初次未諳手續(xù)之故，從寬免處，但在押之黨員等，應(yīng)由省政府查明實(shí)在情形后，準(zhǔn)予保釋，并再通令各縣嗣后應(yīng)依前案辦理，如再故違，應(yīng)予以嚴(yán)重處分。[16](P444-445)8月7日，中央第46次常會(huì)上花縣縣黨部電告三水縣長楊宗炯竟槍決黨員，請(qǐng)予懲戒案，該會(huì)決議：交省政府派員查辦。[16](P482)

最后，國民黨中央已初步規(guī)定了處理地方黨政矛盾的一些原則。如黨政互有意見，應(yīng)報(bào)告各自的上級(jí)機(jī)關(guān)處理，上級(jí)機(jī)關(guān)處理不了，由中央黨部決定。地方黨部不能干涉地方政府內(nèi)政，如有意見應(yīng)報(bào)告上級(jí)黨部，乃至中央黨部。地方政府對(duì)地方黨部有意見，應(yīng)報(bào)告上級(jí)政府，及至國民政府。1926年2月政治會(huì)議決定：“縣黨部對(duì)于縣政府有監(jiān)督之權(quán)，及建議之責(zé)任；不得強(qiáng)制縣政府執(zhí)行。如縣黨部不滿縣政府之措施，應(yīng)提出意見于省黨部，由省黨部轉(zhuǎn)咨省政府處理?！盵17]1926年7月，廣東省饒平縣黨部擅設(shè)錢糧委員會(huì)，民政廳長提出意見于省黨部，省執(zhí)委會(huì)第32次會(huì)議決議交中央監(jiān)察委員會(huì)辦理：(一)訓(xùn)令該縣黨部不得侵奪民財(cái)兩政權(quán)限，致干黨律；(二)函復(fù)廣東民政廳準(zhǔn)予行使政權(quán)，解散該縣黨部擅自設(shè)立之錢糧委員會(huì)；(三)函知廣東省黨部注意督飭該縣黨務(wù)。27日，中央第44次常會(huì)決議：照中央監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)行。[16](P452-453)

此外，地方黨政相對(duì)獨(dú)立還表現(xiàn)在同級(jí)之間相互交叉任職的情況很少見。

關(guān)于地方黨政應(yīng)有分際的規(guī)定是國民黨地方黨政應(yīng)各自相對(duì)獨(dú)立思想的制度化，就是到了訓(xùn)政階段，這個(gè)思想和制度還是存在的，而且越來越堅(jiān)定和鞏固。雖然制度規(guī)定地方黨政是一種相對(duì)獨(dú)立的體制，但地方黨部與地方政府到底是何種具體關(guān)系并未規(guī)定，從而導(dǎo)致地方黨政關(guān)系并不融洽，例如省黨政關(guān)系“至為淺薄”，兩者“之間判若鴻溝”。[18]為此，才有1926年10月19日中央各省區(qū)聯(lián)席會(huì)議關(guān)于省黨部與省政府關(guān)系議決案的出臺(tái)。該會(huì)通過的《省政府地方政府及省民會(huì)議縣民會(huì)議決議案》規(guī)定：省政府委員“產(chǎn)生之法，由中央執(zhí)行委員會(huì)指定數(shù)人，會(huì)同省執(zhí)行委員會(huì)組織省政府?！笔↑h部并沒有直接組織省政府之權(quán)。第二天，該會(huì)又通過了《省黨部與省政府之關(guān)系議決案》，其中規(guī)定：各省情形不同，可分三種辦法：(1)省政府在省黨部指導(dǎo)之下；(2)省政府在中央特別政治委員及省黨部指導(dǎo)之下；(3)省政府與省黨部合作。某省應(yīng)用某種辦法，由中央執(zhí)行委員會(huì)決定之。[8](P281-283)國民黨中央堅(jiān)持地方黨政體制是與中央黨政體制不同的，應(yīng)有分際，但究竟采取何種關(guān)系卻還在摸索之中，對(duì)省級(jí)黨政體制的模糊規(guī)定就印證了這一點(diǎn)。

三從實(shí)際運(yùn)作來看，地方政府權(quán)力高于地方黨部權(quán)力

從實(shí)際運(yùn)行觀察，這個(gè)時(shí)期的地方黨政關(guān)系，各地情形不一。有的地方是以黨統(tǒng)政，如蘇、鄂等省。在蘇省，“黨部言在必行，縣長惟命是聽……民眾把黨部看作萬能”。在鄂省的一些縣，縣政府主動(dòng)表示服從縣黨部的決議案；縣署人事經(jīng)縣黨部決議通過后始能任用；縣府財(cái)政亦受縣黨部監(jiān)督。[19]

有的地方是黨政制衡，如湘省。在湖南，“凡革命勢(shì)力伸展所及之地，政府必在黨指揮監(jiān)督之下。無可疑義”。[20]1926年10月召開的湖南省國民黨第二次代表大會(huì)通過的《關(guān)于市縣黨部與縣長之關(guān)系決議案》規(guī)定：“縣長與市縣黨部立于同等地位，遇事以協(xié)商形式解決。[1](P183)

有的地方是以政治黨，如粵省，粵省政在黨之上。在北伐之前，由于國民政府實(shí)際統(tǒng)治的領(lǐng)域僅有廣東省，所以廣東省的地方黨政關(guān)系是此時(shí)地方黨政體制運(yùn)作的一個(gè)突出代表，其他省的地方黨政關(guān)系并不是占主導(dǎo)地位的關(guān)系模式。也正因?yàn)閲裾畬?shí)際統(tǒng)治的領(lǐng)域僅有廣東省，所以中央黨部可以避開省黨部而直接指導(dǎo)和監(jiān)督省政府，省政府領(lǐng)導(dǎo)人也同時(shí)兼任中央黨政職務(wù)。[21](P261)我們可以對(duì)比一下廣東省政府與省黨部的組成人員，就可看出省政府與省黨部的各自地位。省政府的組成人員如下：

胡漢民中國國民黨臨時(shí)中央執(zhí)行委員、中央執(zhí)行委員，國民政府委員、外交部長、軍事委員，廣東省省長

許崇智中國國民黨候補(bǔ)中央監(jiān)察委員、軍事部長，國民政府委員、軍事部長、軍事委員，廣東軍事廳廳長

廖仲愷中國國民黨中央執(zhí)行委員、工人部長，國民政府委員、財(cái)政部長、軍事委員，廣東財(cái)政廳廳長

古應(yīng)芬陸海軍大元帥大本營財(cái)政部長，中國國民黨候補(bǔ)臨時(shí)中央執(zhí)行委員、商民部長，國民政府委員，廣東民政廳廳長

孫科中國國民黨廣州市特別黨部執(zhí)行委員、組織部長，國民政府委員，廣東建設(shè)廳長

宋子文廣東商務(wù)廳廳長

許崇清廣州市教育局長，中國國民黨候補(bǔ)臨時(shí)中央執(zhí)行委員，廣東教育廳廳長

陳公博廣東農(nóng)工廳廳長

省黨部的組成人員，省黨部則于1925年11月4日召開第一次會(huì)議，選出了陳公博、楊匏安、甘乃光為常務(wù)委員，楊匏安為組織部長，甘乃光為宣傳部長，彭湃為農(nóng)民部長，劉爾崧為工人部長，范其務(wù)為商民部長，陳孚木為青年部長，何香凝為婦女部長，譚桂萼為書記長。除了甘乃光、范其務(wù)、陳孚木，何香凝不是中共黨員以外，其余的都是中共黨員。除了何香凝任中央黨部婦女部長、甘乃光任國民政府監(jiān)察委員外，其他人沒有在中央黨政機(jī)關(guān)任職。

從省政府與省黨部的組成人員來看，前者主要是國民黨中央黨政要員，后者也有兼任中央黨部和國民政府職務(wù)的，有些還是群眾運(yùn)動(dòng)干部，但主要是中共黨員，在中央政府居要職的少。省政府組成人員的地位要高于省黨部組成人員的地位，這也說明了省政府的地位要高于省黨部的地位。

省黨政機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，但省級(jí)黨政是與中央黨政連為一體的，也即上下之間交叉任職的情況很普通，所以省級(jí)黨政之間矛盾很少發(fā)生。黨政矛盾和糾紛主要發(fā)生在縣級(jí)黨政之間。縣政府利用手中掌握的財(cái)政、軍警等大權(quán)，處處為難縣黨部，甚至殘殺黨部人員。這從另一角度說明了地方政府的地位要高于地方黨部。例如，從化縣黨員陳逸如等致函中央執(zhí)行委員會(huì)，報(bào)告該縣縣長朱本恕等摧殘黨務(wù)情形；紫金縣黨部籌備處報(bào)告云：“一般土豪劣紳，多誣以赤化、共產(chǎn)、公妻、過激等口號(hào)，又指黨部為共產(chǎn)機(jī)關(guān)?！鼻叭呜S順縣長杜石珊“身隸黨籍”而“即將黨部文書、印倌、宣傳品搗毀無余，復(fù)將國旗、黨旗撤除，以換陳(炯明)軍旗幟”。有時(shí)省黨部也站在縣政府這一邊，不分青紅皂白地譴責(zé)縣黨部濫用職權(quán)。如1926年2月，順德縣黨部率領(lǐng)農(nóng)民自衛(wèi)軍擊斃了準(zhǔn)備暗殺縣黨部執(zhí)行委員的惡霸譚十二，隨后，廣東省黨部指責(zé)此舉“濫用職權(quán)”，停止順德縣黨部執(zhí)行委員、監(jiān)察委員的職權(quán)，派遣中共黨員潘兆鑾前來另組臨時(shí)執(zhí)監(jiān)委員會(huì)。[21](P251-263)

關(guān)于縣市黨部與縣市政府之間糾紛之多之原因，焰生發(fā)表了長篇社論，他認(rèn)為原因有三：其一，縣市行政長官摧殘黨務(wù)者，殘殺者，志以為劣紳土豪張目以維持找尋其利益者，亦不乏其人。其二，有時(shí)縣市長官欲兼任縣市黨部執(zhí)行委員而不得就心存敵意糾紛不免時(shí)起。其三，縣市黨部如落在一般革命青年之手，就會(huì)發(fā)生一種幼稚病，對(duì)于縣市政府之行政用人，輒受干涉，從而導(dǎo)致矛盾發(fā)生。所以，焰生認(rèn)為“縣市黨部與縣市政府關(guān)系之規(guī)定，尤為當(dāng)前之急務(wù)”。[22]這篇評(píng)論對(duì)于地方黨政矛盾發(fā)生的原因的分析還是比較客觀的。在地方黨政這一對(duì)矛盾統(tǒng)一體中，地方政府是處于主導(dǎo)地位的，矛盾和糾紛的發(fā)生主要是由地方政府引起的，在地方黨政矛盾發(fā)生之時(shí)，地方政府也居于有利地位，為了正確處理縣市黨政關(guān)系，各地黨部要求黨居于政之上，力圖通過它來消除黨政矛盾。例如，1927年1月20日，廣東省政府委員會(huì)全體委員會(huì)議，以“各縣行政官吏，若無地方黨部及人民團(tuán)體之協(xié)助與監(jiān)督，地方政治之改選不能實(shí)現(xiàn)”為由，特議決致函催促省黨部，請(qǐng)飭全省各縣黨部，于本年3月內(nèi)改選完竣，[23]并經(jīng)呈奉中央政治會(huì)議廣州分會(huì)核準(zhǔn)照辦。2月7日，廣東省黨部執(zhí)委第二屆第八次會(huì)議決議通過，并組織各縣市黨部改組委員會(huì)，議具一切改組計(jì)劃，提出執(zhí)行委員會(huì)議決定之。[24]1927年1月21日，廣東省黨部第二屆執(zhí)委第5次會(huì)議召開，紫金縣黨部提出縣黨部與縣政府關(guān)系處理辦法：其一，縣黨部在省黨部指揮之下，監(jiān)督縣政府；其二，縣黨部議決案在可能范圍內(nèi)，縣政府須認(rèn)真執(zhí)行，如認(rèn)為不當(dāng)，可交回復(fù)議或請(qǐng)示省黨部；其三，縣黨部對(duì)于縣政府用人行政，如認(rèn)為不滿意之處，得提出意見書于縣政府，促其注意，但不得直接干涉用人行政。[25]但這個(gè)要求黨居于政之上的提案未獲批準(zhǔn)。后來，第二次廣東全省代表大會(huì)上，東莞代表提出關(guān)于制定縣市最低實(shí)施政綱案。政分會(huì)第10次會(huì)議并案審議，議決辦法兩條：其一，“在各縣市黨部組織未健全以前，凡有事與縣交涉者，應(yīng)呈省黨部執(zhí)行省政府辦理”；其二，“交省黨部省民大會(huì)籌備會(huì)議定呈核分發(fā)?！盵26]但是政分會(huì)這兩條措施并沒有從根本上解決地方黨政關(guān)系問題。

中央為何不批準(zhǔn)地方黨居于地方行政之上的提案，是有原因的：關(guān)于地方黨政關(guān)系，國民黨中央與地方有不同的思路，中央主張地方黨政應(yīng)有分際。但這種分際思想還不確定，還沒有向廣東省以外的其他省推廣，從而導(dǎo)致地方黨政運(yùn)行沒有統(tǒng)一的機(jī)制，黨政體制形態(tài)不一。

隨著戰(zhàn)爭的推進(jìn)，統(tǒng)治地盤的擴(kuò)大，廣東省以外的其他省黨政體制有所變化，地方黨部權(quán)力逐漸居于地方政府之上。在黨軍克服區(qū)域內(nèi)，一般先設(shè)立省黨部，然后才成立省政府。1927年4月初，云南胡若愚等將領(lǐng)倒唐后，表示服從國民政府，并致電廣州政分會(huì)，請(qǐng)派員赴滇組織省黨部，政分會(huì)即議決派蔣子孝等7人為云南省黨部籌備員。[27]在省政府正式成立之前，一般組織臨時(shí)政治會(huì)議作為該省過渡性的政治指導(dǎo)機(jī)關(guān)，如鄂、贛、浙、滬等均是。有關(guān)資料顯示，在這些省區(qū)內(nèi)，省黨部大多能指導(dǎo)和監(jiān)督省政府，特別是在中共黨員主控下的省黨部，這種指導(dǎo)監(jiān)督更能切實(shí)執(zhí)行。如湘省，省黨部權(quán)力很大，省政府處于從屬地位。這個(gè)時(shí)期，省政府多由省黨部籌備組建，省政府委員也多由省黨部委員兼任。如1927年4月10日鄂省政府成立時(shí)，省黨部執(zhí)行委員董必武、徐謙、孫科、李漢俊、張國恩、孔庚、鄧初民和監(jiān)察委員鄧演達(dá)均當(dāng)選為省政府委員；各廳廳長除財(cái)政廳外，均由兼有省黨部委員身份的政府委員擔(dān)任。省黨政基本上是一班人馬。[1](P182-183)

總之，從總體上說，國民政府的地方黨政體制結(jié)構(gòu)是：地方黨政雖是相對(duì)獨(dú)立的體制，但政府居于黨部之上；在軍事占領(lǐng)區(qū)則是黨部居于政府之上。國民黨主流傾向是地方黨政應(yīng)有分際，從而導(dǎo)致政的地位高于黨。亞里士多德說：“法律(和禮俗)就是某種秩序；普遍良好的秩序基于普遍遵守法律(和禮俗)的習(xí)慣?！盵28]黨政體制也可說是黨政運(yùn)作的秩序，廣州、武漢國民政府時(shí)期，國民黨中央關(guān)于地方黨政關(guān)系的思想不明確，從而導(dǎo)致地方黨政體制的制度規(guī)定比較混亂，黨政兩個(gè)政治主體也就無法形成遵守法制的習(xí)慣，黨政必然是無序運(yùn)作。廣州武漢國民政府時(shí)期，中央和地方的黨政體制框架基本形成，這為訓(xùn)政前期的黨政體制的確立打下了基礎(chǔ)。撇開內(nèi)容不說，從形式上，訓(xùn)政前期的黨政體制框架與廣州武漢時(shí)期的黨政體制框架差不多。

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