地方行政黨政體制研究論文
時(shí)間:2022-08-05 09:10:00
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【內(nèi)容提要】大革命時(shí)期地方黨政體制的特色主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:從政府組織的原則看,實(shí)行“間接黨治”原則;從制度規(guī)定看,實(shí)行地方黨政相對(duì)獨(dú)立的體制;從實(shí)際運(yùn)行看,地方政府權(quán)力高于地方黨部權(quán)力。
【摘要題】民國史研究
【關(guān)鍵詞】黨治/地方黨政體制/國民黨
【正文】
針對(duì)大革命時(shí)期的地方黨政關(guān)系,有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,從總體而言,這個(gè)時(shí)期地方黨部比地方政府顯得更有權(quán)威。[1](p184)這一觀點(diǎn)是值得商榷的,不能一概而論。地方黨政體制是縱向黨政體制一個(gè)重要組成部分。黨治特色是地方政府組織原則的一個(gè)重要特征,省縣地方黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì),規(guī)定了地方黨政運(yùn)作的框架。從總體來看,地方政府比地方黨部顯得更有權(quán)威,而不是相反。
一地方行政組織的間接黨治特色
雖然地方政府的組織精神與中央政府的組織精神是一樣的,都是黨治原則,但稍有差別。中央政府實(shí)行的是“議行合一的直接黨治”原則,地方政府實(shí)行的是“間接黨治”原則?!伴g接黨治”也與代議制度下的間接政黨政治有別,前者是指地方黨部不能直接統(tǒng)制地方政府。在國民政府成立之前,粵人就實(shí)行“以黨治省”,鄰近的桂省也效法,如桂省曾預(yù)言:“依第一次代表大會(huì)所議決之省縣各條政綱,若于吾桂省次第實(shí)施,期年之間,黨治可決成功”。[2]在成立國民政府的同時(shí),廣東省政府也作了改組。1925年7月1日,公布“省政府組織法”,7月3—4日,廣東省政府和市政府相繼成立。隨后,又建立縣級(jí)行政機(jī)構(gòu),到第二次東征(10月)前,已建立27個(gè)縣政府。[3]地方政府成立后,就面臨著正確處理與同級(jí)黨部的關(guān)系問題。雖然地方政府都要受國民黨的指導(dǎo),但并不意味著同級(jí)黨部可直接統(tǒng)治同級(jí)政府,同級(jí)黨政組織之間是一種間接關(guān)系。
“間接黨治”原則在有關(guān)法律規(guī)范中有所體現(xiàn)。最初制定的《省政府組織法》第一條規(guī)定:“省政府于中國國民黨指導(dǎo)、監(jiān)督之下,受國民政府之命令,處理全省政務(wù)?!盵4]廣東省政府發(fā)表的成立宣言中說:省政府從政的“根本之計(jì),尤在使全省人民及為人民服務(wù)之軍隊(duì)與官吏,皆受中國國民黨之政治訓(xùn)練,使成為確信三民主義及實(shí)行三民主義之人”。[5](P1555-1558)這些條文并沒有規(guī)定省政府要受省黨部直接監(jiān)督和指導(dǎo)。黨治與法治是不一樣的,在黨治之下,無成文憲法,亦無正式制度化之立憲機(jī)關(guān);在黨治之下,中國國民黨代表全國人民行使國家法律主權(quán),中國國民黨之意即為憲法,中執(zhí)會(huì)或中政會(huì)即為立法兼行政機(jī)關(guān)。[6](P449)
以后修正的《省政府組織法》繼續(xù)貫徹這一黨治原則,但間接黨治稍有改變。1926年11月10日,《省政府組織法》第一次修正,其中第一條規(guī)定:“省政府于中國國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)、監(jiān)督之下,受國民政府之命令,管理全省政務(wù)。”第五條規(guī)定:“省政府得制定省單行法令,但不得違之決議及國民政府命令?!盵7]與此前的《省政府組織法》相比,黨治原則規(guī)定的措辭有所變化,也即把省政府受“中國國民黨指導(dǎo)、監(jiān)督”具體化為省政府受“中國國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)、監(jiān)督”。關(guān)于措辭變化的原因,有的學(xué)者認(rèn)為:“中央執(zhí)行委員會(huì)為中國國民黨之代表機(jī)關(guān),而省執(zhí)行委員會(huì)為該會(huì)駐省代表機(jī)關(guān)”,“其意志當(dāng)為中央執(zhí)行委員會(huì)意志”,“故此項(xiàng)修改仍繼續(xù)初次規(guī)定法意,特加具體約束耳。”[6](P449)這種觀點(diǎn)是值得商榷的。事實(shí)沒有這么簡單,真正的原因是:以黨治國,在中央層級(jí)是很明確的,也即實(shí)行黨政一體制,但在地方,不可能象中央黨政體制一樣。在地方,如何貫徹以黨治國的黨治原則,還在摸索之中。在軍政時(shí)期,軍事是第一位的,地方黨政關(guān)系的復(fù)雜性還未充分顯現(xiàn)。進(jìn)入訓(xùn)政階段后,各種黨政矛盾激化,從而導(dǎo)致地方黨政糾紛不斷。雖然導(dǎo)致矛盾發(fā)生的原因許多,但省組織法設(shè)計(jì)的黨政體制也值得思考,故1927年7月8日,第二次修正組織法,不得不將“省執(zhí)行委員會(huì)”字樣刪除。
從以上也可看出,中央政府和地方政府組織法都標(biāo)明了黨治原則,但有差別:中央是通過中政會(huì)實(shí)行“議行合一的直接黨治”原則,而地方政府是在國民政府垂直領(lǐng)導(dǎo)之下。地方黨部雖也監(jiān)督指導(dǎo)地方政府,但是,它不能干預(yù)地方政府,它們之間的關(guān)系是一種間接關(guān)系,筆者姑且把它稱之為“間接黨治”原則。不僅如此,地方黨政之上設(shè)有綜攬立法、行政權(quán)限的“議行合一。”的機(jī)關(guān),那就是政分會(huì)。有政分會(huì)的存在,省政府要向政分會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,所以省政府的間接黨治色彩更加明顯。1927年3月13日,二屆三次全會(huì)通過的《修正政治委員會(huì)及分會(huì)組織條例》第6條規(guī)定:“政治委員會(huì)分會(huì)之人數(shù)、權(quán)限、任務(wù)及與當(dāng)?shù)攸h部之關(guān)系,由中央執(zhí)行委員會(huì)規(guī)定之?!钡?條規(guī)定:“政治委員會(huì)分會(huì),對(duì)于地方政治問題之決議,得直接交由地方政府執(zhí)行之,但須報(bào)告中央執(zhí)行委員會(huì)。”[8](P320-321)從上述規(guī)定可看出,各地政分會(huì)是幾個(gè)省黨政之上級(jí)機(jī)關(guān),地方政府直接受政分會(huì)領(lǐng)導(dǎo)而不是受地方黨部領(lǐng)導(dǎo)。政分會(huì)既管黨務(wù),也管行政立法。省黨部省政府都要向政分會(huì)報(bào)告工作,如1927年4月7日,廣東省黨部致廣州政分會(huì)要函,請(qǐng)將第二屆選舉經(jīng)過事宜向中央解釋。[9]廣東、廣西兩省的行政方針也是由廣州政治分會(huì)規(guī)定的。福建克復(fù)后,1927年2月9日,廣州政分會(huì)第10次會(huì)議,特議決對(duì)福建省之行政方針,先由分會(huì)將兩廣之行政方針,電閩省政務(wù)委員會(huì),以為參考之用,再由該政務(wù)委員會(huì)按察該省政治情形,草擬辦法,并報(bào)告政分會(huì),然后再由政分會(huì)定對(duì)于閩省之行政方針。[10]所以廣州政分會(huì)“負(fù)廣東廣西福建三省政治黨務(wù)任務(wù)”。[11]福建臨時(shí)政治會(huì)議成立后,福建省政府并未成立,“福建軍民財(cái)各政及黨務(wù)進(jìn)行事宜”都由臨時(shí)政治會(huì)議處理。[12]所以,中央“政治會(huì)議不啻為黨中政治上之最高機(jī)關(guān)”,“各省之軍事外交黨務(wù)諸重要問題”由政分會(huì)負(fù)責(zé),“均集中于黨,故政治會(huì)議確成為政治上黨務(wù)上軍事上唯一的指導(dǎo)機(jī)關(guān)。”[13]
總之,從地方組織看,廣東省政府的組織特色是黨治。就黨治在地方政府組織實(shí)行而言,它又有不同中央政府組織黨治的特色。具體表現(xiàn)為:中央及省執(zhí)行委員會(huì)為省政府監(jiān)督機(jī)關(guān),[14]它們不能直接領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)省政府的內(nèi)部事務(wù)(見圖1)。
附圖
圖1廣東地方黨政體制
資料來源:參閱王正華:《國民政府初創(chuàng)時(shí)之組織及黨政關(guān)系(民國十四年七月至十五年十二月)》,《中國近代現(xiàn)代史論集》第28冊(cè),第95頁;1927年1—4月廣州《民國日?qǐng)?bào)》。
二地方黨政體制的相對(duì)獨(dú)立
這個(gè)時(shí)期,雖然地方政府實(shí)行間接黨治原則,地方黨部可以監(jiān)督地方政府,但并非事事要聽黨的指揮,受黨的控制和操縱。國民黨的指導(dǎo)思想是要建立相對(duì)獨(dú)立的地方黨政體制,即機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立和職能相對(duì)獨(dú)立。在這種體制下,地方黨政自成系統(tǒng),又互相聯(lián)系。
關(guān)于地方黨政體制,有一些制度規(guī)定。從這些制度規(guī)定來看,地方黨部不能超越地方政府。地方黨政關(guān)系是一種黨不干政,政不干黨,黨政相互監(jiān)督的關(guān)系。這種關(guān)系主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
首先,地方黨部只能監(jiān)督地方政府,對(duì)地方政府只有建議之權(quán)而無干涉之權(quán)。1926年1月24日,國民政府發(fā)出通告:“國民政府基于以黨治國之精神而成立,凡政府所舉措,皆本于黨之主張。最高黨部代表本黨對(duì)于政府施行指導(dǎo)、監(jiān)督,其余各屬黨部及各種人民團(tuán)體對(duì)于政治問題,固有自由討論及建議之權(quán),而對(duì)于財(cái)政收入及一切行政事項(xiàng),不容直接干涉;否則破壞行政統(tǒng)一,紀(jì)綱不存,國無以立。[15]從這個(gè)通告可看出,中央黨政體制與地方黨政體制是不一樣的。中央黨政機(jī)構(gòu)雖是分離的,但人員是重疊的,中央黨部可直接指揮、控制國民政府。地方黨政機(jī)構(gòu)不僅是分離的,而且職能也是有分工的,黨部不能直接指揮、控制、干涉地方政府,只有最高黨部才能代表國民黨對(duì)所有政府實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。
其次,地方行政及司法機(jī)關(guān)也不能干涉地方黨務(wù),政府機(jī)關(guān)如有意見應(yīng)報(bào)告其上級(jí)機(jī)關(guān)乃至中央黨部處理。1926年7月20日,中央第42次常會(huì)上,討論和通過了廣東省黨部呈請(qǐng)通令各行政及司法機(jī)關(guān)不得干涉黨務(wù)的提案,中常會(huì)決議交政治會(huì)議討論。該“案系由東江行政委員徐桴擅自越權(quán)改組縣黨部而發(fā)生”。從這個(gè)會(huì)議的決議可看出,國民黨中央也是不允許地方政府干預(yù)地方黨部事務(wù)的。[16](P435-436)
第三,政府機(jī)關(guān)不能隨意逮捕黨務(wù)人員。地方黨政發(fā)生矛盾之時(shí),地方政府往往利用手中掌握的軍警大權(quán)逮捕殘殺黨務(wù)人員。國民黨中央對(duì)地方政府此種行為是嚴(yán)厲禁止的。7月24日,中央第43次常會(huì)上,有廣東省黨部的提案:呈稱各縣行政機(jī)關(guān)拘捕黨員事宜不斷發(fā)生,有違中央通令,應(yīng)請(qǐng)嚴(yán)辦。該案的由來是:據(jù)順德縣臨時(shí)監(jiān)察委員會(huì)及執(zhí)行委員會(huì)先后呈稱,第六區(qū)黨部常務(wù)委員兼農(nóng)民學(xué)校校長梁著泉被縣長陳粹維擅捕監(jiān)禁一案;又東江行政委員徐桴函復(fù),大埔縣長陳毓輝濫押縣黨部干事李韻琴一案。廣東省黨部呈稱,關(guān)于行政機(jī)關(guān)不準(zhǔn)干涉黨務(wù),已交由國民政府通令在案,至此種逮捕黨員事件,前由中央通令各縣并行知政府查照,凡逮捕黨員,除現(xiàn)行犯外,應(yīng)先呈報(bào)中央,然后執(zhí)行等各在案,惟此種事件發(fā)生甚多,而依請(qǐng)呈報(bào)者甚少,是應(yīng)設(shè)法制裁,以維黨紀(jì)。中央對(duì)此種行為,若非嚴(yán)予制裁,影響黨務(wù)前途殊非淺顯。中常會(huì)決議:關(guān)于逮捕黨員手續(xù),前既經(jīng)中央通令在案,該縣長毋得故違,惟姑念該縣長等以初次未諳手續(xù)之故,從寬免處,但在押之黨員等,應(yīng)由省政府查明實(shí)在情形后,準(zhǔn)予保釋,并再通令各縣嗣后應(yīng)依前案辦理,如再故違,應(yīng)予以嚴(yán)重處分。[16](P444-445)8月7日,中央第46次常會(huì)上花縣縣黨部電告三水縣長楊宗炯竟槍決黨員,請(qǐng)予懲戒案,該會(huì)決議:交省政府派員查辦。[16](P482)
最后,國民黨中央已初步規(guī)定了處理地方黨政矛盾的一些原則。如黨政互有意見,應(yīng)報(bào)告各自的上級(jí)機(jī)關(guān)處理,上級(jí)機(jī)關(guān)處理不了,由中央黨部決定。地方黨部不能干涉地方政府內(nèi)政,如有意見應(yīng)報(bào)告上級(jí)黨部,乃至中央黨部。地方政府對(duì)地方黨部有意見,應(yīng)報(bào)告上級(jí)政府,及至國民政府。1926年2月政治會(huì)議決定:“縣黨部對(duì)于縣政府有監(jiān)督之權(quán),及建議之責(zé)任;不得強(qiáng)制縣政府執(zhí)行。如縣黨部不滿縣政府之措施,應(yīng)提出意見于省黨部,由省黨部轉(zhuǎn)咨省政府處理?!盵17]1926年7月,廣東省饒平縣黨部擅設(shè)錢糧委員會(huì),民政廳長提出意見于省黨部,省執(zhí)委會(huì)第32次會(huì)議決議交中央監(jiān)察委員會(huì)辦理:(一)訓(xùn)令該縣黨部不得侵奪民財(cái)兩政權(quán)限,致干黨律;(二)函復(fù)廣東民政廳準(zhǔn)予行使政權(quán),解散該縣黨部擅自設(shè)立之錢糧委員會(huì);(三)函知廣東省黨部注意督飭該縣黨務(wù)。27日,中央第44次常會(huì)決議:照中央監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)行。[16](P452-453)
此外,地方黨政相對(duì)獨(dú)立還表現(xiàn)在同級(jí)之間相互交叉任職的情況很少見。
關(guān)于地方黨政應(yīng)有分際的規(guī)定是國民黨地方黨政應(yīng)各自相對(duì)獨(dú)立思想的制度化,就是到了訓(xùn)政階段,這個(gè)思想和制度還是存在的,而且越來越堅(jiān)定和鞏固。雖然制度規(guī)定地方黨政是一種相對(duì)獨(dú)立的體制,但地方黨部與地方政府到底是何種具體關(guān)系并未規(guī)定,從而導(dǎo)致地方黨政關(guān)系并不融洽,例如省黨政關(guān)系“至為淺薄”,兩者“之間判若鴻溝”。[18]為此,才有1926年10月19日中央各省區(qū)聯(lián)席會(huì)議關(guān)于省黨部與省政府關(guān)系議決案的出臺(tái)。該會(huì)通過的《省政府地方政府及省民會(huì)議縣民會(huì)議決議案》規(guī)定:省政府委員“產(chǎn)生之法,由中央執(zhí)行委員會(huì)指定數(shù)人,會(huì)同省執(zhí)行委員會(huì)組織省政府?!笔↑h部并沒有直接組織省政府之權(quán)。第二天,該會(huì)又通過了《省黨部與省政府之關(guān)系議決案》,其中規(guī)定:各省情形不同,可分三種辦法:(1)省政府在省黨部指導(dǎo)之下;(2)省政府在中央特別政治委員及省黨部指導(dǎo)之下;(3)省政府與省黨部合作。某省應(yīng)用某種辦法,由中央執(zhí)行委員會(huì)決定之。[8](P281-283)國民黨中央堅(jiān)持地方黨政體制是與中央黨政體制不同的,應(yīng)有分際,但究竟采取何種關(guān)系卻還在摸索之中,對(duì)省級(jí)黨政體制的模糊規(guī)定就印證了這一點(diǎn)。
三從實(shí)際運(yùn)作來看,地方政府權(quán)力高于地方黨部權(quán)力
從實(shí)際運(yùn)行觀察,這個(gè)時(shí)期的地方黨政關(guān)系,各地情形不一。有的地方是以黨統(tǒng)政,如蘇、鄂等省。在蘇省,“黨部言在必行,縣長惟命是聽……民眾把黨部看作萬能”。在鄂省的一些縣,縣政府主動(dòng)表示服從縣黨部的決議案;縣署人事經(jīng)縣黨部決議通過后始能任用;縣府財(cái)政亦受縣黨部監(jiān)督。[19]
有的地方是黨政制衡,如湘省。在湖南,“凡革命勢(shì)力伸展所及之地,政府必在黨指揮監(jiān)督之下。無可疑義”。[20]1926年10月召開的湖南省國民黨第二次代表大會(huì)通過的《關(guān)于市縣黨部與縣長之關(guān)系決議案》規(guī)定:“縣長與市縣黨部立于同等地位,遇事以協(xié)商形式解決。[1](P183)
有的地方是以政治黨,如粵省,粵省政在黨之上。在北伐之前,由于國民政府實(shí)際統(tǒng)治的領(lǐng)域僅有廣東省,所以廣東省的地方黨政關(guān)系是此時(shí)地方黨政體制運(yùn)作的一個(gè)突出代表,其他省的地方黨政關(guān)系并不是占主導(dǎo)地位的關(guān)系模式。也正因?yàn)閲裾畬?shí)際統(tǒng)治的領(lǐng)域僅有廣東省,所以中央黨部可以避開省黨部而直接指導(dǎo)和監(jiān)督省政府,省政府領(lǐng)導(dǎo)人也同時(shí)兼任中央黨政職務(wù)。[21](P261)我們可以對(duì)比一下廣東省政府與省黨部的組成人員,就可看出省政府與省黨部的各自地位。省政府的組成人員如下:
胡漢民中國國民黨臨時(shí)中央執(zhí)行委員、中央執(zhí)行委員,國民政府委員、外交部長、軍事委員,廣東省省長
許崇智中國國民黨候補(bǔ)中央監(jiān)察委員、軍事部長,國民政府委員、軍事部長、軍事委員,廣東軍事廳廳長
廖仲愷中國國民黨中央執(zhí)行委員、工人部長,國民政府委員、財(cái)政部長、軍事委員,廣東財(cái)政廳廳長
古應(yīng)芬陸海軍大元帥大本營財(cái)政部長,中國國民黨候補(bǔ)臨時(shí)中央執(zhí)行委員、商民部長,國民政府委員,廣東民政廳廳長
孫科中國國民黨廣州市特別黨部執(zhí)行委員、組織部長,國民政府委員,廣東建設(shè)廳長
宋子文廣東商務(wù)廳廳長
許崇清廣州市教育局長,中國國民黨候補(bǔ)臨時(shí)中央執(zhí)行委員,廣東教育廳廳長
陳公博廣東農(nóng)工廳廳長
省黨部的組成人員,省黨部則于1925年11月4日召開第一次會(huì)議,選出了陳公博、楊匏安、甘乃光為常務(wù)委員,楊匏安為組織部長,甘乃光為宣傳部長,彭湃為農(nóng)民部長,劉爾崧為工人部長,范其務(wù)為商民部長,陳孚木為青年部長,何香凝為婦女部長,譚桂萼為書記長。除了甘乃光、范其務(wù)、陳孚木,何香凝不是中共黨員以外,其余的都是中共黨員。除了何香凝任中央黨部婦女部長、甘乃光任國民政府監(jiān)察委員外,其他人沒有在中央黨政機(jī)關(guān)任職。
從省政府與省黨部的組成人員來看,前者主要是國民黨中央黨政要員,后者也有兼任中央黨部和國民政府職務(wù)的,有些還是群眾運(yùn)動(dòng)干部,但主要是中共黨員,在中央政府居要職的少。省政府組成人員的地位要高于省黨部組成人員的地位,這也說明了省政府的地位要高于省黨部的地位。
省黨政機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立,但省級(jí)黨政是與中央黨政連為一體的,也即上下之間交叉任職的情況很普通,所以省級(jí)黨政之間矛盾很少發(fā)生。黨政矛盾和糾紛主要發(fā)生在縣級(jí)黨政之間。縣政府利用手中掌握的財(cái)政、軍警等大權(quán),處處為難縣黨部,甚至殘殺黨部人員。這從另一角度說明了地方政府的地位要高于地方黨部。例如,從化縣黨員陳逸如等致函中央執(zhí)行委員會(huì),報(bào)告該縣縣長朱本恕等摧殘黨務(wù)情形;紫金縣黨部籌備處報(bào)告云:“一般土豪劣紳,多誣以赤化、共產(chǎn)、公妻、過激等口號(hào),又指黨部為共產(chǎn)機(jī)關(guān)?!鼻叭呜S順縣長杜石珊“身隸黨籍”而“即將黨部文書、印倌、宣傳品搗毀無余,復(fù)將國旗、黨旗撤除,以換陳(炯明)軍旗幟”。有時(shí)省黨部也站在縣政府這一邊,不分青紅皂白地譴責(zé)縣黨部濫用職權(quán)。如1926年2月,順德縣黨部率領(lǐng)農(nóng)民自衛(wèi)軍擊斃了準(zhǔn)備暗殺縣黨部執(zhí)行委員的惡霸譚十二,隨后,廣東省黨部指責(zé)此舉“濫用職權(quán)”,停止順德縣黨部執(zhí)行委員、監(jiān)察委員的職權(quán),派遣中共黨員潘兆鑾前來另組臨時(shí)執(zhí)監(jiān)委員會(huì)。[21](P251-263)
關(guān)于縣市黨部與縣市政府之間糾紛之多之原因,焰生發(fā)表了長篇社論,他認(rèn)為原因有三:其一,縣市行政長官摧殘黨務(wù)者,殘殺者,志以為劣紳土豪張目以維持找尋其利益者,亦不乏其人。其二,有時(shí)縣市長官欲兼任縣市黨部執(zhí)行委員而不得就心存敵意糾紛不免時(shí)起。其三,縣市黨部如落在一般革命青年之手,就會(huì)發(fā)生一種幼稚病,對(duì)于縣市政府之行政用人,輒受干涉,從而導(dǎo)致矛盾發(fā)生。所以,焰生認(rèn)為“縣市黨部與縣市政府關(guān)系之規(guī)定,尤為當(dāng)前之急務(wù)”。[22]這篇評(píng)論對(duì)于地方黨政矛盾發(fā)生的原因的分析還是比較客觀的。在地方黨政這一對(duì)矛盾統(tǒng)一體中,地方政府是處于主導(dǎo)地位的,矛盾和糾紛的發(fā)生主要是由地方政府引起的,在地方黨政矛盾發(fā)生之時(shí),地方政府也居于有利地位,為了正確處理縣市黨政關(guān)系,各地黨部要求黨居于政之上,力圖通過它來消除黨政矛盾。例如,1927年1月20日,廣東省政府委員會(huì)全體委員會(huì)議,以“各縣行政官吏,若無地方黨部及人民團(tuán)體之協(xié)助與監(jiān)督,地方政治之改選不能實(shí)現(xiàn)”為由,特議決致函催促省黨部,請(qǐng)飭全省各縣黨部,于本年3月內(nèi)改選完竣,[23]并經(jīng)呈奉中央政治會(huì)議廣州分會(huì)核準(zhǔn)照辦。2月7日,廣東省黨部執(zhí)委第二屆第八次會(huì)議決議通過,并組織各縣市黨部改組委員會(huì),議具一切改組計(jì)劃,提出執(zhí)行委員會(huì)議決定之。[24]1927年1月21日,廣東省黨部第二屆執(zhí)委第5次會(huì)議召開,紫金縣黨部提出縣黨部與縣政府關(guān)系處理辦法:其一,縣黨部在省黨部指揮之下,監(jiān)督縣政府;其二,縣黨部議決案在可能范圍內(nèi),縣政府須認(rèn)真執(zhí)行,如認(rèn)為不當(dāng),可交回復(fù)議或請(qǐng)示省黨部;其三,縣黨部對(duì)于縣政府用人行政,如認(rèn)為不滿意之處,得提出意見書于縣政府,促其注意,但不得直接干涉用人行政。[25]但這個(gè)要求黨居于政之上的提案未獲批準(zhǔn)。后來,第二次廣東全省代表大會(huì)上,東莞代表提出關(guān)于制定縣市最低實(shí)施政綱案。政分會(huì)第10次會(huì)議并案審議,議決辦法兩條:其一,“在各縣市黨部組織未健全以前,凡有事與縣交涉者,應(yīng)呈省黨部執(zhí)行省政府辦理”;其二,“交省黨部省民大會(huì)籌備會(huì)議定呈核分發(fā)?!盵26]但是政分會(huì)這兩條措施并沒有從根本上解決地方黨政關(guān)系問題。
中央為何不批準(zhǔn)地方黨居于地方行政之上的提案,是有原因的:關(guān)于地方黨政關(guān)系,國民黨中央與地方有不同的思路,中央主張地方黨政應(yīng)有分際。但這種分際思想還不確定,還沒有向廣東省以外的其他省推廣,從而導(dǎo)致地方黨政運(yùn)行沒有統(tǒng)一的機(jī)制,黨政體制形態(tài)不一。
隨著戰(zhàn)爭的推進(jìn),統(tǒng)治地盤的擴(kuò)大,廣東省以外的其他省黨政體制有所變化,地方黨部權(quán)力逐漸居于地方政府之上。在黨軍克服區(qū)域內(nèi),一般先設(shè)立省黨部,然后才成立省政府。1927年4月初,云南胡若愚等將領(lǐng)倒唐后,表示服從國民政府,并致電廣州政分會(huì),請(qǐng)派員赴滇組織省黨部,政分會(huì)即議決派蔣子孝等7人為云南省黨部籌備員。[27]在省政府正式成立之前,一般組織臨時(shí)政治會(huì)議作為該省過渡性的政治指導(dǎo)機(jī)關(guān),如鄂、贛、浙、滬等均是。有關(guān)資料顯示,在這些省區(qū)內(nèi),省黨部大多能指導(dǎo)和監(jiān)督省政府,特別是在中共黨員主控下的省黨部,這種指導(dǎo)監(jiān)督更能切實(shí)執(zhí)行。如湘省,省黨部權(quán)力很大,省政府處于從屬地位。這個(gè)時(shí)期,省政府多由省黨部籌備組建,省政府委員也多由省黨部委員兼任。如1927年4月10日鄂省政府成立時(shí),省黨部執(zhí)行委員董必武、徐謙、孫科、李漢俊、張國恩、孔庚、鄧初民和監(jiān)察委員鄧演達(dá)均當(dāng)選為省政府委員;各廳廳長除財(cái)政廳外,均由兼有省黨部委員身份的政府委員擔(dān)任。省黨政基本上是一班人馬。[1](P182-183)
總之,從總體上說,國民政府的地方黨政體制結(jié)構(gòu)是:地方黨政雖是相對(duì)獨(dú)立的體制,但政府居于黨部之上;在軍事占領(lǐng)區(qū)則是黨部居于政府之上。國民黨主流傾向是地方黨政應(yīng)有分際,從而導(dǎo)致政的地位高于黨。亞里士多德說:“法律(和禮俗)就是某種秩序;普遍良好的秩序基于普遍遵守法律(和禮俗)的習(xí)慣?!盵28]黨政體制也可說是黨政運(yùn)作的秩序,廣州、武漢國民政府時(shí)期,國民黨中央關(guān)于地方黨政關(guān)系的思想不明確,從而導(dǎo)致地方黨政體制的制度規(guī)定比較混亂,黨政兩個(gè)政治主體也就無法形成遵守法制的習(xí)慣,黨政必然是無序運(yùn)作。廣州武漢國民政府時(shí)期,中央和地方的黨政體制框架基本形成,這為訓(xùn)政前期的黨政體制的確立打下了基礎(chǔ)。撇開內(nèi)容不說,從形式上,訓(xùn)政前期的黨政體制框架與廣州武漢時(shí)期的黨政體制框架差不多。
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