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一、學校體育政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)形式

（一）學校體育政策形式執(zhí)行

學校體育政策的形式執(zhí)行是指政策出臺后，政策執(zhí)行主體（各級教育）在執(zhí)行過程中只是象征性地宣傳一番，或根據(jù)學校體育政策框架擬定了具體的操作化標準但卻流于形式。在學校體育政策的實際執(zhí)行過程中，或只對學校體育政策稍作宣傳以表示口頭上的支持，或只是蜻蜓點水、一點而過，或僅做出書面表態(tài)而無具體操作化舉措，致使學校體育政策停留在政策構(gòu)想層面，成為一紙空文。如《學校體育工作條例》中明確規(guī)定：“普通中小學校、農(nóng)業(yè)中學、職業(yè)中學、中等專業(yè)學校各年級和普通高等學校的一、二年級必須開設(shè)體育課；“普通中小學、農(nóng)業(yè)中學、職業(yè)中學每天應當安排課間操，每周安排三次以上課外體育活動，保證學生每天有一小時體育活動的時間（含體育課）”。但有調(diào)查顯示，各級各類學校公示的課程表中均按照規(guī)定設(shè)置了每周2次的體育課和課外活動時間，雖然有60-70%的學校能夠按照課程表的計劃執(zhí)行，但有的學校因升學壓力大、學習任務重，體育課被擠占或取消的情況非常嚴重；雖然各級各類學校的作息時間表都留有課外體育活動的時間，但高等學校的課外體育活動除了體育訓練和比賽外基本處于無組織的自發(fā)狀態(tài)，中小學的課外體育活動亦處于放羊狀態(tài)，且走讀生的課外體育活動時間用在了放學回家的途中，課外體育活動名存實亡。學校體育政策執(zhí)行的形式化現(xiàn)象頗為普遍。

（二）學校體育政策的曲解執(zhí)行

學校體育政策執(zhí)行的曲解指執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中有意無意地對學校體育政策的部分內(nèi)容和精神實質(zhì)錯誤的理解行為，包括政策歪曲和政策誤解兩種情況。政策歪曲是學校體育政策執(zhí)行主體對政策的有意歪曲，《教育部關(guān)于加強學校體育活動安全防范工作的通知》中對學校體育工作中的安全保證作出規(guī)定，并明確在體育活動中加強安全教育工作，重視學生的生命安全，消除學校體育活動場所、設(shè)施、器材和環(huán)境中的安全隱患，保障學生人身安全。然而在政策執(zhí)行過程中，學校體育政策執(zhí)行主體不注重排查體育場地、設(shè)施、器材以及環(huán)境的安全隱患，卻為了逃避學校體育增強學生體質(zhì)的責任，因個別學生在某些體育項目中出現(xiàn)意外傷害事故索性取消了相關(guān)體育項目。政策的誤解則是由于學校體育政策執(zhí)行主體受綜合業(yè)務素質(zhì)所限，而對學校體育政策精神實質(zhì)理解不透徹，把原本正確的學校體育政策理解偏了方向，對政策進行了錯誤的執(zhí)行。2011年新版《體育與健康課程標準》在學習領(lǐng)域的內(nèi)容標準中規(guī)定了運動參與、運動技能、身體健康、心理健康、社會適應五個方面的內(nèi)容，體現(xiàn)了學校體育課對學生綜合素質(zhì)提高的社會價值。但在具體執(zhí)行過程中，很多教師雖然在體育課教學方案設(shè)計中有上述五個領(lǐng)域的教學目標，但在實際教學過程中認為運動參與、心理健康、社會適應是虛無的、無法在實踐中把握的目標，課堂教學只注重運動技能、技術(shù)和知識的傳授，缺乏其他領(lǐng)域素質(zhì)的養(yǎng)成干預，從而造成學生綜合素質(zhì)的片面發(fā)展；另外《體育與健康課程標準》還強調(diào)了學生的主體地位和加大課程內(nèi)容的選擇性，很多體育教師對課程標準的規(guī)定產(chǎn)生誤解，認為強調(diào)學生的主體地位就是給予學生上體育課的充分自由，相當一部分體育課因《課程標準》中有了加大課程內(nèi)容的選擇性的規(guī)定，在課堂教學管理和課堂內(nèi)容選擇上均顯得無所適從，久而久之形成了“放羊式”體育課的現(xiàn)象。

（三）學校體育政策的縮水執(zhí)行

學校體育政策縮水執(zhí)行是指學校體育政策執(zhí)行主體對政策選擇性的部分執(zhí)行，或?qū)φ邩藴蕡?zhí)行不到位的現(xiàn)象。政策的部分執(zhí)行是指學校體育政策執(zhí)行主體由于自身能力或政策執(zhí)行資源有限，對學校體育政策并不能全面執(zhí)行，只是有選擇性的執(zhí)行政策的部分內(nèi)容，如2007年頒布的《國家學校體育衛(wèi)生條件試行基本標準》規(guī)定了開展學校體育衛(wèi)生工作的最基本要求，是中小學辦學應達到的最基本標準，對中小學體育師資配備、體育場地、器材配備基本標準作出明確的量化規(guī)定，然而根據(jù)各地對《國家學校體育衛(wèi)生條件試行基本標準》實施工作的專項督查結(jié)果顯示，不少學校由于條件有限、經(jīng)費不足等原因，僅僅執(zhí)行了《國家學校體育衛(wèi)生條件實行的基本標準》的部分內(nèi)容，體育教師、場地器材配備達標率不高現(xiàn)象較為普遍，如2013年新疆自治區(qū)人民政府教育督導團對6個州12個縣72所中小學體育衛(wèi)生藝術(shù)教育工作進行了專項督導檢查，結(jié)果顯示：6個地州均不同程度地存在體育、藝術(shù)教師結(jié)構(gòu)性短缺的情況，體育、藝術(shù)專任教師和專職衛(wèi)生人員配備不足的現(xiàn)象比較普遍，體衛(wèi)藝設(shè)施設(shè)備條件不足的情況依然存在。政策執(zhí)行不到位是指政策執(zhí)行主體雖然對學校體育政策的內(nèi)容進行了執(zhí)行，但執(zhí)行結(jié)果尚未達到政策內(nèi)容的標準或目標，如《教育部關(guān)于保證中小學體育課課時的通知》及《體育與健康課程標準》均對中小學體育課的課時比例做出規(guī)定：1-2年級每周4課時，3-6年級和7-9年級每周3課時。然而通過走訪發(fā)現(xiàn)，當前絕大多數(shù)中小學雖然開設(shè)了體育課，但每周只有2課時，有的甚至連2課時都保證不了，遠未達到學校體育政策的要求?！扼w育與健康標準》對學生每一階段的不同學業(yè)水平都作出具體的目標、內(nèi)容要求，但事實證明中小學體育課教學效果多未達到上述目標。學校體育政策執(zhí)行不到位，直接影響到學校體育工作目標和任務的實現(xiàn)。

（四）學校體育政策滯后執(zhí)行

學校體育政策滯后執(zhí)行是指在學校體育政策文本正確的前提下，執(zhí)行主體在學校體育政策執(zhí)行過程中因各種因素導致學校體育政策未按照學校體育政策目標按時實施，并由此導致教育政策問題的加劇、延續(xù)或失控等狀況。眾所周知學校體育政策都是依據(jù)學校體育工作的客觀形勢制定的，具有即時性和時限性，學校體育政策方案一旦出臺，需要及時付諸實施。如果錯過時機或耽誤時限，使學校體育政策滯后執(zhí)行，從而影響甚至破壞學校體育政策的效果，致使學校體育政策失去應有的意義。當前學校體育政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體在學校體育政策執(zhí)行過程中持觀望態(tài)度。如2012年轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于進一步加強學校體育工作的若干意見》中規(guī)定：“實施學校體育三年行動計劃。各地要結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，找準學校體育的突出問題、重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，以縣為單位編制加強學校體育三年行動計劃。2013年3月底前，各省（區(qū)、市）行動計劃報國家教育體制改革領(lǐng)導小組辦公室備案”。然而《意見》出臺后，各地制定實施學校體育三年工作計劃的進度不一，大多數(shù)執(zhí)行主體能夠在2013年3月底前完成計劃的制定任務，但部分政策執(zhí)行主體未在規(guī)定的期限內(nèi)完成學校體育三年行動計劃的制定任務，延誤了學校體育三年行動計劃的實施。

二、學校體育政策執(zhí)行阻滯的歸因分析

（一）學校體育政策執(zhí)行主體

從學校體育政策執(zhí)行系統(tǒng)來看，學校體育政策執(zhí)行主體因素導致政策執(zhí)行阻滯的原因表現(xiàn)為3個方面。第一，執(zhí)行主體不重視。作為學校體育政策執(zhí)行主體之一的各級各類學校，除各級業(yè)余體校和體育項目傳統(tǒng)學校對學校體育政策執(zhí)行比較重視外，其他學校體育政策執(zhí)行主體，在政策的執(zhí)行過程中，往往受各類考試如小升初、中考、高考政策導向和政績工程的影響。學校領(lǐng)導和體育教師利益偏好的選擇，使學校在執(zhí)行教育政策的過程中更注重文化教育政策的執(zhí)行，而忽視學校體育政策的執(zhí)行，導致學校體育政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的出現(xiàn)。第二，執(zhí)行主體權(quán)責分配不對稱。學校體育政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，往往缺乏足夠的權(quán)力去調(diào)動政策執(zhí)行資源保障政策的實施。各級教育行政部門在學校體育政策執(zhí)行過程中往往扮演政策制定和傳達的角色，只有少數(shù)情況下會扮演政策執(zhí)行主體的角色，學校才是政策執(zhí)行主體的重要組成部分，然而在學校常常因為權(quán)力的不足導致體育政策執(zhí)行的阻滯。第三，執(zhí)行人員能力不足。學校體育政策執(zhí)行主體中的執(zhí)行人員以學校負責體育工作的領(lǐng)導和體育教師為主，能力不足是導致學校體育政策執(zhí)行阻滯的重要原因之一。學校體育政策執(zhí)行人員由于知識素養(yǎng)不高，對政策文本缺乏了解或理解、執(zhí)行尺度把握失當，導致學校體育政策執(zhí)行過程偏離政策執(zhí)行應有的角度和方向，無法將政策轉(zhuǎn)化為實效性強的具體操作過程，造成資源浪費，影響政策目標的實現(xiàn)。

（二）學校體育政策文本的品質(zhì)

學校體育政策文本的品質(zhì)主要表現(xiàn)為政策文本的明晰性、可操作性、現(xiàn)實性與穩(wěn)定性。當前我國學校體育政策涉及7個領(lǐng)域，分別為學生體質(zhì)健康、學校體育課、課外體育活動、學校體育競賽、高水平運動隊、體育場地設(shè)施和學校體育安全，是一套較為完備的政策法規(guī)體系。當前我國學校體育政策文本總體上表現(xiàn)除了良好的品質(zhì)，政策內(nèi)容明晰、具有較強的可操作性和現(xiàn)實性。不可否認，部分現(xiàn)行的學校體育政策文本內(nèi)容存在著過于抽象、籠統(tǒng)、重復多頭規(guī)定以及內(nèi)容陳舊等現(xiàn)象，很多政策文本對學校體育工作作出方向性引導，需要各級執(zhí)行主體根據(jù)地域、經(jīng)濟發(fā)展情況和學校體育工作的特色，制定更為具體的學校體育政策文本，這對于學校體育政策執(zhí)行者的執(zhí)行力而言將面臨嚴峻的考驗，一旦執(zhí)行力不足，將造成學校體育政策執(zhí)行的阻滯問題。

（三）學校體育政策執(zhí)行資源

執(zhí)行資源是指學校體育政策有效執(zhí)行的所有物質(zhì)和條件的總稱，主要包括物力資源、人力資源、經(jīng)費資源、信息資源等，是學校體育政策目標實現(xiàn)的基本保障。當前我國各級各類學校體育資源不足現(xiàn)象依然較為普遍，根據(jù)2013年《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》提供的數(shù)據(jù)顯示，全國小學體育運動場（館）面積達標學校比例51.44%，體育器械配備達標學校比例52.13%，初中體育運動場（館）面積達標學校比例69.68%，體育器械配備達標學校比例72.84%，高中體育運動場（館）面積達標學校比例82.86%，體育器械配備達標學校比例84.67%，雖然我國學校體育場地器材設(shè)施資源狀況有了很大改觀，但依然有相當部分學校的體育場地器材設(shè)施資源難以滿足學校體育工作的需要，阻礙學校體育政策目標的實現(xiàn)。另外2012年，教育部統(tǒng)計我國義務教育階段體育教師缺編30萬人，作為學校體育政策執(zhí)行的主體，體育教師數(shù)量不足直接影響到學校體育工作的實施，使很多學校體育活動無法正常開展，學校體育政策目標難以實現(xiàn)。可見執(zhí)行資源不足是導致學校體育政策執(zhí)行阻滯的重要因素之一。

（四）學校體育政策執(zhí)行監(jiān)督

學校體育政策執(zhí)行監(jiān)督是指學校體育政策主體或社會各界對學校體育政策執(zhí)行過程和效果進行監(jiān)督、核查和調(diào)控的過程。健全的監(jiān)督機制是保障學校體育政策有效執(zhí)行的重要前提。當前我國雖然建立了比較完善的學校體育政策檢查體系和學校督導制度，但實踐中效果欠佳。一方面教育行政部門未賦予學校體育監(jiān)督機構(gòu)實際權(quán)力，無法啟動對學校體育政策執(zhí)行主體的行政問責，難以強化執(zhí)行主體的責任感和學校體育政策的權(quán)威性。另一方面，學校體育政策執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)本身的科學性、民主性、創(chuàng)新性和專業(yè)化程度不高使其沒有能力行使權(quán)力。在對學校體育政策執(zhí)行監(jiān)督檢查過程中只看文件等書面材料，缺少實際調(diào)研，使學校體育政策執(zhí)行監(jiān)督流于形式，最終對學校體育政策執(zhí)行阻滯問題起不到相應的調(diào)控作用。

三、學校體育政策執(zhí)行阻滯應對策略

（一）發(fā)展學校體育政策執(zhí)行主體特性，規(guī)范主體行為方式

學校體育政策執(zhí)行主體特性包括執(zhí)行人的特性和執(zhí)行組織的特性，執(zhí)行人特性主要表現(xiàn)為執(zhí)行者的知識與能力素養(yǎng)、職業(yè)道德修養(yǎng)、價值偏好等。執(zhí)行組織的特性表現(xiàn)為組織機構(gòu)的層級與幅度、組織機構(gòu)的人事構(gòu)成等。發(fā)展學校體育政策執(zhí)行主體的特性、規(guī)范主體行為方式是為了提高執(zhí)行力。首先樹立政策執(zhí)行者正確的政策價值觀念，引導其價值偏好的均衡發(fā)展，保證政策執(zhí)行人學校體育政策在其執(zhí)行的政策體系中處于應有的甚至更重要的地位，從而做出正確的學校體育政策執(zhí)行選擇，避免政策執(zhí)行人受應試教育、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，忽視學校體育政策，進而出現(xiàn)敷衍、應付、片面學校體育政策執(zhí)行現(xiàn)象。其次加強政策執(zhí)行者的職業(yè)道德修養(yǎng)，做到在其位謀其政、在其崗行其責。政策執(zhí)行者的職業(yè)道德修養(yǎng)，決定著其在學校體育政策執(zhí)行過程中是否能夠認真履行自己的崗位職責，政策執(zhí)行能否到位，因此要強化政策執(zhí)行者崗位責任意識，規(guī)范崗位職責和制度，培養(yǎng)政策執(zhí)行者良好的職業(yè)道德和行為，使其在學校體育政策實施過程中高度重視，規(guī)范執(zhí)行，避免學校體育政策執(zhí)行過程中瀆職行為的發(fā)生。再次優(yōu)化政策執(zhí)行者知識、能力結(jié)構(gòu)。學校體育政策執(zhí)行者的知識和能力素養(yǎng)是決定學校體育政策能否順利執(zhí)行的基礎(chǔ)和保障。在學校體育政策執(zhí)行過程中能否透徹理解政策文本的本質(zhì)和意圖、能否將政策要求和執(zhí)行環(huán)境、資源有機結(jié)合，做到上指下達取決于政策執(zhí)行者的知識和能力修養(yǎng)。為優(yōu)化學校體育政策執(zhí)行者的知識、能力結(jié)構(gòu)，應加強學校體育政策宣傳，建立健全政策教育體系，完善政策執(zhí)行能力養(yǎng)成機制，定期對政策執(zhí)行者進行政策培訓，增強學校體育政策執(zhí)行者的執(zhí)行力。最后明確政策執(zhí)行組織的權(quán)責范圍，賦予足夠的政策執(zhí)行權(quán)力。要求學校體育政策執(zhí)行組織權(quán)責一致，對各級執(zhí)行組織的執(zhí)行權(quán)力和責任作出明確劃分，尤其是基層政策執(zhí)行組織要賦予其足夠的執(zhí)行權(quán)力，使學校體育政策執(zhí)行組織各司其職、各盡其責。政策執(zhí)行組織則要充分利用自己的權(quán)力，在正確理解政策文本的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體政策執(zhí)行環(huán)境和執(zhí)行資源情況，在規(guī)定的職責范圍內(nèi)，保障政策執(zhí)行渠道暢通，嚴格、有序地執(zhí)行學校體育政策，做到不折不扣，確保學校體育政策執(zhí)行到位。

（二）提高學校體育政策文本質(zhì)量，保障政策靈活性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一

我國學校體育政策總體而言具有較高的質(zhì)量，且體系較為完整。然而隨著社會的發(fā)展及其對學校體育工作要求的不斷變化，學校體育政策應及時更新補充。同時當前部分學校體育政策存在內(nèi)容要求比較模糊、抽象，對政策執(zhí)行沒有具體的期限規(guī)定，彈性過大等問題，給政策執(zhí)行主體的執(zhí)行帶來困惑。因此提高學校體育政策文本質(zhì)量也是應對政策執(zhí)行阻滯的策略之一。建議將學校體育政策納入教育政策體系中并對學校體育和其他教育政策間的關(guān)系作出闡釋和規(guī)定，學校體育政策應對實施的有效期限作出明確說明，較為宏觀的學校體育政策內(nèi)容中應對其后續(xù)的操作化工作作出明確要求，給予政策靈活的執(zhí)行自由度，在保證學校體育政策相對穩(wěn)定的前提下，及時更新政策內(nèi)容，并處理好新舊內(nèi)容之間的關(guān)系，避免政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中產(chǎn)生歧義。

（三）學校體育投入，拓寬學校體育政策執(zhí)行資源

當前執(zhí)行資源不足依然是困擾學校體育政策執(zhí)行的重要因素之一，學校體育經(jīng)費充足、體育場館器材設(shè)施健全、體育教師配備合理是保障學校體育政策執(zhí)行通暢的重要保障。在學校體育政策執(zhí)行過程中首先要加大對學校體育的經(jīng)費投入，擴大學校體育經(jīng)費的來源渠道，除在教育經(jīng)費中保證一定比例的學校體育經(jīng)費外，體育彩票、教育創(chuàng)收等資金中都要劃出一部分支持學校體育，同時可嘗試吸引民間資本參與校園體育文化建設(shè)；其次健全學校體育場館設(shè)施器材，提高學校體育場館設(shè)施器材達標率，場館器材設(shè)施建設(shè)適當向農(nóng)村學校傾斜，可采取校地共建共享的策略強化學校體育場館器材設(shè)施建設(shè)，既有統(tǒng)一規(guī)劃，又具有區(qū)域和學校特色，滿足學校體育活動開展的需要；最后加強體育教師隊伍建設(shè)，建立體育教師輪訓制度不斷優(yōu)化體育教師知識結(jié)構(gòu)，要進一步增加各級各類學校、特別是農(nóng)村學校體育教師編制，健全體育教師工作激勵機制，采取有效措施促使體育教師以飽滿的熱情開展學校體育各項工作，以實現(xiàn)學校體育政策目標。

（四）建立學校體育政策長效監(jiān)督機制，啟動政策執(zhí)行問責制度

為保證政策執(zhí)行到位，對學校體育政策執(zhí)行過程及結(jié)果進行監(jiān)督，并啟動政策執(zhí)行問責制度是非常必要的。建議成立學校體育工作巡視督查機構(gòu)，完善巡視督查制度，賦予該機構(gòu)相應地權(quán)力，采取定期巡視和不定期巡視相結(jié)合的方式，充分利用網(wǎng)絡微信、微博平臺，公開巡視督查機構(gòu)電話等多種渠道，對學校體育政策執(zhí)行進行監(jiān)督，將學校體育政策執(zhí)行情況作為學校領(lǐng)導及相關(guān)責任人提拔晉升的直接依據(jù)，并對學校體育政策執(zhí)行不力的組織和個人進行問責。凡對學校體育政策不重視、不執(zhí)行，或執(zhí)行過程中推諉、敷衍、弄虛作假等的組織或個人，視情節(jié)給予相應處罰，情節(jié)嚴重的追究法律責任。

作者:李新紅 薛明陸 李富菊 單位:聊城大學體育學院