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執(zhí)行國家意志的功能被稱作行政，①所謂依法行政，就是行政機關行使行政職責、管理公共事務必須由法律授權并依法律規(guī)定。②依法行政是現(xiàn)代社會法治國家所奉行的普遍準則，是依法治國的前提和基礎，是我國民主政治建設的重要組成部分。在我國，依法行政的提出到實踐雖然時間還不長，但已取得了較大成效，同時也還存在一些不可忽視的問題，仍需進行堅持不懈的努力。

一、依法行政在中國發(fā)展歷史

十一屆三中全會以后，我國進入改革開放的新時期，社會主義市場經(jīng)濟提出要求建立與之相應的社會主義法制依法行政是社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，社會事物管理規(guī)范化、政府職能的法定化也為依法行政的建立奠定了基礎。

依法行政原則，從醞釀到提出直至確立，在我國還只有十多年的時間。1984年，時任全國人大常委會委員長的彭真同志提出，國家管理“要從依政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策還要建立健全法制，依法辦事”。此后，行政法學者呼吁國家要重視和加強行政法制，在行政管理領域實現(xiàn)依法辦事，依法行政。1989年，羅豪才教授主編的高等法學教材《行政法學》提出了行政合法性原則即依法行政原則。1993年八屆全國人大第一次會議通過的《政府工作報告》明確提出：“各級政府要依法行政，嚴格依法辦事”，確立了依法行政原則，一九九六年三月召開的十屆人大四次會議明確指出了“依法治國，建立社會主義法制國家的構想，而黨的十五大則明確指出了依法治國，建設社會主義法治國家”的偉大目標，自此依法行政準則基本確立。

十多年來，在黨中央、國務院的領導下，各級黨委、政府大力推行依法行政，我國的依法行政已取得了較大的成就，具體表現(xiàn)在：

（一）行政立法步伐加快

八十年代以前，我國的行政管理基本上是以“人治”為主，行政機關及其工作人員主要是依政策辦事，

依領導人的指示、命令辦事，當時人們大多只知道有刑法、民法和經(jīng)濟法，而不知道應有行政法；只知道司法機關應依法辦案，而不知道行政機關應依法辦事。直至八十年代開始，這種狀況才逐漸改變，國家開始制定法律法規(guī)，逐步以依法辦事取代依政策、依領導人批示辦事，及至八十年代中期仍缺乏規(guī)范行政行為、行政責任、行政救濟的基本法律，行政管理的大多數(shù)領域尚無法律調整，行政機關及其工作人員行使職權所遵循的仍然主要是政策性文件。此后，國家立法步伐加快。截止目前，全國人大及其常駐委會通過了近200個法律或決議，其中大多數(shù)是行政管理方面的法律；國管院制定了700多個行政法規(guī)、各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府也制定了30000多個行政規(guī)章?，F(xiàn)在，我國的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活水平基本上已經(jīng)有法可依。

（二）行政管理向法治化過渡

近十多年來尤其是黨的十五大以來，黨和國家實行依法治國方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向邁進。同志指出：“干部依法決策，依法行政是依法治國的重要基礎”。據(jù)統(tǒng)計百分子八十的法律都有賴行政機關執(zhí)行，行政機關在依法行政治國中擔負著重大責任，通過十幾年的不懈努力政府各職能部門和執(zhí)法隊伍逐步樹立了法制意識，推進了依法行政和依法治國的進程。③這主要表現(xiàn)在：一是行政機關及其工作人員的法治意識有所增強，尤其在高中級行政機關，這方面的轉變更為明顯，更為突出；二是行政管理決策層在行政決策過程中開始注重在法律規(guī)定的范圍內進行，注重決策的合法性、科學性；三是在行政管理的實施過程中，不僅僅依靠政策辦事，依靠政策而且更要依靠法律、法規(guī)、程序辦事；四是行政救濟渠道開通，一些違法和不當行政行為所造成的不良后果得到補救，在一定范圍內和一定程度上改善了黨、政府和人民群眾的關系；五是行政管理隊伍改革已取得了初步成效。1993年8月，國務院常委會審議通過并頒布實施《國家公務員條例》，各級公務員制度已初步建立，人事管理很多制度的改革取得突破性進展；行政機構改革正在穩(wěn)步推進。自黨的十五大以來，國務院已經(jīng)實施了機構改革，部分省、市的機構改革也已進行，整個行政機構改革正在穩(wěn)步推行。

（三）行政訴訟制度已建立

我國法制史有幾千年，訴訟制度也有差不多同樣長的歷史。但我國法制史主要是刑法和刑事訴訟史，民法和民事訴訟在國家法制史中地位很低，行政法則只是“官”對“民”的統(tǒng)治工具，行政訴訟幾乎沒有地位。1982年，五屆全國人大常委會第二次會議通過的《民事訴訟法（試行）》，首次規(guī)定人民法院可以按照民事訴訟程序審理法律規(guī)定的行政案件，這是我國行政訴訟制度的雛形。1989年4月4日七屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》，標志著我國行政訴訟制度的正式建立。該法自1990年10月1日正式實施以來，在我國政治、經(jīng)濟、社會生活中發(fā)揮了極其重要的、不可替代的作用。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計頌，《行政訴訟法》實施十年來，全國各級法院共受理一審行政案件58.6萬起，其中約有40%的案件原告勝訴。

（四）行政監(jiān)督網(wǎng)絡初步形成

行政監(jiān)督，它是國家行政管理中的重要環(huán)節(jié)，又是國家行政機關行政行為的基本手段，是政府職能實現(xiàn)的有力保證，是防止濫用權力、以權謀私、權力異化的重要措施，是保證國家機關正常、協(xié)調和高效運轉的主要條件。推行依法行政以來，我國已基本形成了縱橫交織的行政監(jiān)督網(wǎng)絡，即有以綜合監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督、行政監(jiān)察等主要形式構成的國家行政機關的內部監(jiān)督；又有中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督、國家權力機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、社會團體的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督等形式多樣、范圍廣泛的外部監(jiān)督。實踐證明，有效的監(jiān)督，對于及時糾正行政機關及其公務員的錯誤行為，對于行政機關及其工作人員克服推諉扯皮、無人負責的現(xiàn)象，提高行政效率，對于保障國家行政管理工作的順利進行、平衡發(fā)展，對于行政機關及其工作人員的清正廉明建設已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

二、我國依法行政主要存在的問題

從上述情況可以看到，我國的依法行政狀況總體上已大為改觀，并在逐步向良性化方向發(fā)展。但是，目前我國的依法行政還處于初步階段，如果按照依法行政的內涵所揭示的原則要求去做，則還存在一些不容忽視的問題：

（一）“人治”殘余思想普遍存在，“法治”意識比較淡薄

我國是一個有著兩千多年封建專制統(tǒng)治、十多年的軍閥統(tǒng)治、二十多年獨裁統(tǒng)治的國家，使我國人治、特權思想十分嚴重，“官本位”觀念突出，依法行政意識和公民依法維護自己合法權益的意識不夠強。建國后，我國長期實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，黨和國家雖然也著手過法制建設，但人們主要是依靠政策辦事。“”十年內亂，法制建設被中斷，國家行政管理遭受嚴重破壞，社會處于嚴重混亂狀態(tài)，人們的“法治”意識蕩然無存。這種先天的不足加之后天的缺陷，使得我國“人治”殘余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艱難，依法行政阻力不小。有的認為，依法行政不管用，按法定程序邏輯辦事太麻煩，弄得不好還得當被告上法庭，遠不如開會、發(fā)文件，甚至打電話方便快捷，因而總是抱著“人治”觀念不放，習慣于“以言代法”、“以權壓法”，置法律于不顧；有的認為，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，美其名曰“法律是人制定的，歸要到底還是人治”，因而往往把自己凌駕于法律之上，凌駕于老百姓之上，頤指氣使，耀武揚威，為所欲為；有的則把法僅令當前一種為“我”所用的工具，對已有利時就執(zhí)行，對已不利時就拋至一邊，我行我素。如此等等，致使依法行政原則難以貫徹落實。

（二）行政立法缺乏協(xié)調，立法工作仍顯滯后

改革開放以后，我國的立法工作包括行政立法步伐已經(jīng)大大加快，步入了法制建設的“快車道”，但行政立法缺乏協(xié)調的問題比較突出，行政立法滯后的問題不可忽視。這突出在表現(xiàn)在：一是中央國家機關各部門之間、中央國家機關與地方國家機關之間所制定的法規(guī)、規(guī)章之間缺乏協(xié)調，形成權利范圍擴張，甚至相互“打架”，在執(zhí)法過程中一個問題數(shù)個部門管理，但管理不徹底，這樣降低了政府的公信力；二是除在計劃經(jīng)濟條件下制定的《國務院組織法》、《地方各級人民政府組織法》已不能滿足當前形勢需要；、《行政許可法》才剛剛頒布，從中央到地方各級政府機構、職能、編制和工作程序都沒有法定化，造成有法但沒有相對實施的條件。這與貫徹依法治國方略，推行依法行政原則的要求是不相適應的；三是有些法律、法規(guī)對某些行政機關設置的職權過大，尤其對自由裁量權規(guī)定的幅度過大，沒有顧及到公民權利一旦受到侵害后的法律責任，容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧忌地行使行政權，導致行政權的濫用。

（三）行政執(zhí)法體制不順，行政越軌屢見不鮮

我國現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在不順的問題，既有政企不分（行政管理部門辦企業(yè)），政事不分（一些事業(yè)單位行使行政職能）的問題，又有行政執(zhí)法部門縱向集權，條塊分割，部門壁壘，缺乏協(xié)作的問題，還有部門管理交叉過多，職責不消，甚至產(chǎn)生“利益型”（即為本部門、本單位的小團體利益）執(zhí)法的問題。行政越軌，主要表現(xiàn)為越權執(zhí)法，不作為違法、濫用行政權，亂施處罰，以及“權權交易”、“權錢交易”、“權色交易”等等。行政越軌，損害黨群、干群關系，損害黨和政府的形象，對黨的建設、政權建設、行政機關建設都是極其有害的。

（四）行政監(jiān)督軟弱乏力，行政違法難以追究

如前所述，我國現(xiàn)階段已形成行政監(jiān)督網(wǎng)絡。但是絕大多數(shù)監(jiān)督主體的監(jiān)督軟弱乏力，各級人大及其常委會的監(jiān)督實際運用很不夠，僅留于形式所發(fā)生的實際效力極為有限；派的監(jiān)督基本未發(fā)揮作用；人民群眾的監(jiān)督名不符實，實際效力極低；司法機關困惑較多；輿論監(jiān)督受制較多，難于放手發(fā)揮作用；行政機關的職能監(jiān)督、行政監(jiān)察等內部監(jiān)督由于受復雜情況和關系等因素的影響，雖然能夠發(fā)揮一定的作用，但力度不夠。由于監(jiān)督軟弱乏力，行政管理中就存在大量的“權力真空”，有的甚至和于一種失控、無序狀態(tài)，行政違法、行政過錯得不到及時糾正、補救。（五）行政執(zhí)法隊伍素質偏低，影響執(zhí)法的質量和效果

目前基層執(zhí)法人員的素質難以適應依法行政的需要，縣一級行政執(zhí)法人員大專以上文化水平的不到10%，經(jīng)過系統(tǒng)業(yè)務和法律培訓的為數(shù)很少，有的上崗后連法律條文都看不懂。在行政訴訟中，有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的敗訴率達69.7%，縣一級行政機關敗訴率也達40%。行政執(zhí)法人員素質不高，是多方面的原因造成的，既有歷史原因，也有現(xiàn)實原因：既有體制原則，也有制度原因；既有行政執(zhí)法人員自身的原因，也有行政機關的原因，還有社會的原因。

三、解決依法行政的途徑

中共中央《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》指出：“發(fā)展社會主義民主政治，依法治國，建設社會主義法治國家，是社會主義現(xiàn)代化的重要目標”。要“推進政府工作法制化，從嚴治政，依法行政”。今年3月國務院了《全面推進依法行政實施綱要》。《綱要》貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，確立了建設法治政府的目標，明確提出了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，是指導各級政府依法行政的綱領性文件。由此可見，貫徹依法治國方略，實現(xiàn)依法行政，是我國社會主義現(xiàn)代化建設的題中之意。為此，今后應當在以下幾個方面不斷加大力度：

（一）更新觀念，牢固樹立行政法治意識

意識指導行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政。針對當前的實際，主要應從以下幾個方面來更新觀念，樹立行政法消費品意識；一是要革除“人治”思想，樹立“法治”意識。“人治”是專制主義的產(chǎn)物，與現(xiàn)代社會的“法治”要求是格格不入的；“法治”是現(xiàn)代法治國家普遍適用的準則，是社會文明進步的標志。為了社會的長治久安，我們必須牢固樹立“法治”意識，摒棄以言代法、以權壓法、違法行政等陋習，維護法律權威，切實做到依法管理國家政治、經(jīng)濟、文化和社會事務，切實維護和保障廣大公民參與管理國家事務的權利；二是要革除法律治民不治官的錯誤思想，樹立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的觀念。所謂依法“治官”，就是要依法規(guī)范行政機構行政職能、行政編制、、行政運行方式和程序、行政人員的行政行為、各監(jiān)督主體對行政監(jiān)督，使行政機關的行政活動做到有法可依，有法必依、執(zhí)法必嚴，違法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”軌道；三是要革除單純的法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標主義同時并重的意識。就是說，既要明確依法行政、依法治國的理想目標，又要考慮依法行政、依法治國的現(xiàn)實性，在將法律視作既管老百姓又管政府、管官吏的同時，把重心轉向人民權益的保障和政府的實現(xiàn)上來，促進社會的文明進步。

（二）加快立法，盡快健全完善行政法律制度

健全完善的行政法律制度，是依法行政的必要條件。我們應當在經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機構改革不斷深入的新形勢下，抓緊健全、完善行政法律制度，主要包括修改《國務院組織法》、《地方人民政府組織法》，制定各級人民政府組織通則和各級各類行政機關組織能則，制定編制法、行政程序法，同時要抓緊制定和完善搞活國有企業(yè)、盤活國有資產(chǎn)、實行股份合作制等的法律法規(guī)，制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟秩序、宏觀調控、社會保障和救濟、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)等等。在加快行政法制建設步伐的同時，還必須提高行政法制建設的質量即行政立法的質量，防止和糾正片面追求數(shù)量而忽視質量的問題。其中尤其重要的，一是要加大行政立法的協(xié)調力度，防止部門與部門、地方與中央的法規(guī)“打架”的問題，防止法規(guī)與法規(guī)、法規(guī)與法律相沖突的問題；二是要廣泛深入地調查研究。立法是非常嚴肅、嚴謹?shù)?，法律法?guī)不能朝令夕改，既要具有現(xiàn)實的可操作性，又要上有較強的前瞻性，因而在制定行政法律、法規(guī)、規(guī)章之前，就要對擬制的領域進行廣泛深入的調查研究；三是要充分發(fā)揚民主，既要充分聽取專家、學者的意見，又要多渠道、廣泛地聽取社會各界的意見尤其是廣大人民群眾的意見；四是要及時清理、廢止不規(guī)范的法律、法規(guī)和規(guī)章，防止行政法制混亂現(xiàn)象。

（三）理順體制，切實規(guī)范行政行為

這里所講的體制，是僅從行政執(zhí)法角度講的行政執(zhí)法體制。要在深化行政管理體制改革過程中，按照條塊結合、適當分權、便于執(zhí)法、講求實效的思路，理順行政執(zhí)法體制。如前所述，我國現(xiàn)行的執(zhí)法體制存在政事不分，政企不分，層級職責不清和執(zhí)法交叉過多等問題。為使行政執(zhí)法行為進一步規(guī)范，應積極推行行政執(zhí)法責任制。這種責任制要求各行政執(zhí)法主體要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為依據(jù)，明確其在行政執(zhí)法方面的權力義務；要從領導機關到基層執(zhí)法部門、從領導者到一般執(zhí)法人員，逐步建立執(zhí)法崗位責任制，分解落實行政執(zhí)法任務，定期地、逐級逐人地、嚴肅認真地、實事求是地進行考核，并將考核結果與公務員制度考核掛鉤；各行政執(zhí)法主體要建立健全內部管理的配套制度，嚴格實行錯案追究制度。隨著政治體制尤其是行政管理體制改革的不斷深入，在條件適當?shù)臅r候，也可以考慮建立苦干支綜合行政執(zhí)法隊，此后再考慮建立若干個行政業(yè)務審批局和一個綜合執(zhí)法局，進而人從根本上將行政的決策與執(zhí)行、行政審批與管理、行政處罰與執(zhí)行等等區(qū)別開來，分離開來，以完善和規(guī)范行政運行機制，建立民主、公正、法治與服務的公共行政，實現(xiàn)行政管理民主、法治、科學、高效的現(xiàn)代代目標。

（四）強化監(jiān)督，努力形成有效的行政監(jiān)督機制

行政許可法頒布以來國務院有關部門共清理規(guī)章和規(guī)范性文件1360件，其中廢止和修訂了635件，對行政機關清理后確定了83個國務院部門和有關單位有權實施行政許可，地方各級政府對規(guī)章和規(guī)范性文件進行了清理在很大程度上緩解了行政體制中的矛盾和弊端。歷史經(jīng)驗證明，權力不受制約和監(jiān)督，必然導致濫用和腐敗，建設法制政府，確保執(zhí)政為民必須強化對行政權力的監(jiān)督。只有人民群眾監(jiān)督政府，政府才不會懈怠，執(zhí)法和行政人員才不會濫用手中的權力。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和時代的進步，社會公共事務不斷增多，行政機關的管轄范圍越來越大，行政權力也相應增加；權力還有擺脫束縛自我擴張的特性，因此靠行政機關及其公務員自律依法行政是不夠的，更重要的是要有一套真正強大有效的監(jiān)督體系去制行政主體的權力擴張和濫用?？梢?，強化行政權力監(jiān)督，是依法行政的保證。為此，我們應當在以下幾個方面繼續(xù)努力；一是要確立人大監(jiān)督的核心地位，制定切實可行的人大監(jiān)督法規(guī)，使監(jiān)督內容、程序及后果明確清晰，便于操作，有效落實。二是要加大其他外部監(jiān)督的力度。黨的監(jiān)督、派的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督、社會團體的監(jiān)督、人民群眾以及新聞媒體的監(jiān)督都要充分發(fā)揮應有的作用，對各級各類行政機關及其公務員的行政行為依法實施監(jiān)督，在共同服務于人大監(jiān)督這個中心的基礎上形成監(jiān)督合力。比如司法機關的監(jiān)督，要從體制上解決司法機關的人權、財權、物權受地方行政機關制約問題，使其能夠沒有后顧之憂地行使監(jiān)督職權，同時應擴大司法審查范圍，賦予司法權以法律監(jiān)督的權威性；放寬行政訴訟的起訴資格，使行政權力受到普遍監(jiān)督而得到廣泛控制；賦予檢察機關對行政機關及其公務員的行政違法行為提起訴訟和支持訴訟的權力，以追究違法行政的法律責任。又比如新聞媒體的監(jiān)督，國家應盡快制定《新聞法》以及相關的法律，以保障輿論機構獲取信息、信息的權利，保障公民的知情權，使輿論監(jiān)督成為行政監(jiān)督一個重要渠道、重要手段。如此等等，才能充分發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督網(wǎng)絡的應有作用，保障依法行政的公正透明切實可行。

（五）深化改革，不斷提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質

依法行政，說到底要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各級各類行政機關及其公務員去“依”、去“行”。因此，提高行政機關執(zhí)法隊伍的整體素質，直接關系到依法行政的實現(xiàn)。首先，要按照同志“三個代表”的重要思想，加強對行政執(zhí)法隊伍的思想政治建設，牢固樹立馬克思主義思想觀、人生觀、價值觀，自覺地貫徹依法治國方略，自覺地推行依法行政；第二，要努力提高行政執(zhí)法隊伍的業(yè)務素質。要有針對性地、經(jīng)常性地、多渠道地對行政執(zhí)法人員進行業(yè)務培訓，定期、不定期地進行考核，促進行政執(zhí)法人員必學、愛學、勤學業(yè)務，提高業(yè)務素質和實際工作能力；第三，要堅持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，健全對行政執(zhí)法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制；第四，要加快行政管理學、行政法學的培訓教育步伐，改善現(xiàn)有行政執(zhí)法隊伍的結構。

誠然，我國要實現(xiàn)依法行政，需要進行多方面的、長期的、艱苦的努力和大量的探索，對于一個法制建設幾十年的國家來說是在不斷探索和借鑒過程逐步向好的方向發(fā)展的，實現(xiàn)依法行政是我們的最終目標，通過大家的不懈努力一定會實現(xiàn)這一理想。

參考文獻：

①、《政治與行政》第四章，弗蘭克•丁•古德諾著，王元譯華夏出版社1987年版；

②、《中國法學》應松年，中國法學出版社1997年第1期；

③、《同志在中共中央法制講座上的講話》，1996年2月8日；

④、《當前制約依法行政的若干因素》、《黨校報》1999年4月5日第三版；

⑤、《國務院總理在全國依法行政電視電話會議上的講話》2004年6月28日