導(dǎo)語(yǔ)：新公共管理行政改革論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

改革開放以后，我國(guó)在公共行政領(lǐng)域進(jìn)行了持續(xù)深入的改革，在行政組織結(jié)構(gòu)、政府職能、人員管理、權(quán)力配置等方面取得了顯著成就，更引起社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的跳躍式發(fā)展。與此同時(shí)，以“英、美”為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家也進(jìn)行了行政改革，緩解了困擾資本主義國(guó)家的滯脹與福利危機(jī)。中西方國(guó)家?guī)缀跬瑫r(shí)進(jìn)行的這場(chǎng)行政改革都引入了企業(yè)管理的方法與藝術(shù)，以結(jié)果為導(dǎo)向，重視公共行政的效率、效益與績(jī)效評(píng)價(jià)。張夢(mèng)中認(rèn)為，從我國(guó)行政改革采取的舉措來(lái)看，與英、美、日具有共性特征，也是一場(chǎng)“新公共管理運(yùn)動(dòng)”意義上的改革。［1］但是，中西方國(guó)家的行政改革沿襲了不同的發(fā)展路徑，中國(guó)特色的社會(huì)主義在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了更為顯著的成就。路徑依賴在中西方國(guó)家的行政改革中起到了哪些作用？針對(duì)當(dāng)前我國(guó)的情況，如何突破路徑障礙因素，深化行政改革，推動(dòng)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展成為亟待解決的問題。

一、問題的提出

（一）概念界定

新公共管理，也叫“管理主義”（Pollitt，1990）、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”（FanandRosenbloom，1992）、“后官僚制典范”（Barzelay，1992）等，產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，其主旨思想是克服古典官僚制以及傳統(tǒng)行政的缺陷，將私部門管理的方法與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于公共機(jī)構(gòu)的管理，重視3E（經(jīng)濟(jì)、效率、效能）。在公共行政中采用的策略包括專業(yè)化管理、私有化、合同外包、競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效測(cè)量等。路徑依賴（Path－Dependence）是由W•BrianAr－thur首先提出。他指出，新技術(shù)的采用具有報(bào)酬遞增的性質(zhì)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯•諾思（DouglassC．North）豐富完善了路徑依賴?yán)碚?，他將制度變量引進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的分析中，指出國(guó)家發(fā)展與其所實(shí)行的制度具有密切關(guān)系，導(dǎo)致國(guó)家長(zhǎng)期貧窮的重要因素之一在于制度低效并且長(zhǎng)期依賴，即制度變遷也具有類似于物理學(xué)中的慣性，一旦進(jìn)入某一路徑（無(wú)論是“好”還是“壞”），就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴，并且強(qiáng)化。因此，低效制度很難走出路徑依賴自我強(qiáng)化的怪圈。［2］

（二）問題：發(fā)展突破與路徑依賴

路徑依賴?yán)碚搶?duì)解釋不同社會(huì)體系中行政改革的成效提供了一個(gè)新的視角，也為經(jīng)驗(yàn)借鑒提供了有價(jià)值的對(duì)策建議。新公共管理運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)是一場(chǎng)突破路徑依賴，但同時(shí)又受制于路徑依賴的行政改革。各國(guó)政府所進(jìn)行的以“新公共管理”為主旨的行政改革都面臨著這一“突破與依賴”的矛盾。新公共管理運(yùn)動(dòng)在克服古典公共行政缺陷的同時(shí)，也是對(duì)傳統(tǒng)官僚制的脫離與改革。新公共管理運(yùn)動(dòng)以市場(chǎng)化的方式提升了公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，幫助克服困擾資本主義社會(huì)的滯脹和福利危機(jī)，幫助社會(huì)主義國(guó)家克服過度追求公平造成的社會(huì)效率低下。但是，當(dāng)代中西方國(guó)家在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，也面臨著諸多困難與障礙，英美國(guó)家的改革中先后都遭到反對(duì)派的大力阻撓，我國(guó)的公共行政改革也步履維艱。歷史的限定與新理念的突破象一對(duì)天敵伴生而行，中西方國(guó)家共時(shí)下實(shí)施的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”因歷史的限定而呈現(xiàn)不同的效果與發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)的行政改革取得了更為顯著的成就，民生狀況大幅度改進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈跳躍式發(fā)展，但面臨的“路徑依賴與突破發(fā)展”的矛盾也更為顯著。西方國(guó)家的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)雖廣受批評(píng)與質(zhì)疑，但對(duì)公共行政效率的提升以及緩解其社會(huì)問題都起到了積極的作用。相比較而言，西方國(guó)家的行政改革體現(xiàn)了顯著的“路徑依賴”特征。在“跳躍式發(fā)展”與“路徑依賴”的矛盾體下，怎樣推進(jìn)我國(guó)的行政改革？西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)能夠提供哪些經(jīng)驗(yàn)借鑒？

二、西方國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)：路徑沿襲與政策修正

從近百年來(lái)西方國(guó)家頻繁的行政改革來(lái)看，公共行政一直在“效率—公正”的鐘擺下前行?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)沿襲了“效率與公正”的鐘擺路徑，因其對(duì)效率的重視廣受贊譽(yù)，同時(shí)又因公正問題備受詬病，政策在效率與公正之間不斷進(jìn)行調(diào)整。早期的公共行政為擺脫政黨分贓、行政效率低下，實(shí)施了“政治—行政”二分。西方政府亦在“政治—行政”二分法理念的指導(dǎo)之下，在政治、行政領(lǐng)域開展了一系列改革，追求公共行政的專業(yè)化、高效率。然而，過于重視效率導(dǎo)致了20世紀(jì)60年代的新公共行政思潮，公共行政逐漸強(qiáng)調(diào)公平、公正和民主，許多國(guó)家開始實(shí)施普遍的福利政策，降低貧富差距，工會(huì)權(quán)力強(qiáng)化，社會(huì)力量增強(qiáng)。普遍的福利政策又帶來(lái)了新的危機(jī)。20世紀(jì)70年代，西方資本主義國(guó)家遭遇“滯脹”，通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)下滑、失業(yè)率居高不下同時(shí)并存。在這樣的社會(huì)背景下，以英、美為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施行政改革，將企業(yè)管理的方法應(yīng)用于政府管理中，提高了公共行政的效率。這場(chǎng)改革被稱之為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。由于“新公共管理”對(duì)效率及結(jié)果的的過度重視，相關(guān)政策亦在不斷的調(diào)整中。新公共管理運(yùn)動(dòng)是西方國(guó)家政府為應(yīng)對(duì)資本主義問題的自我改良方式之一。新公共管理將企業(yè)管理的方法應(yīng)用于公共部門中，實(shí)現(xiàn)了行政方法上的創(chuàng)新，但并未突破西方公共行政的理念與價(jià)值觀?？偟膩?lái)看，新公共管理運(yùn)動(dòng)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一次政策修正，是西方行政改革整體路徑非常重要的一環(huán)，它沿襲了資本主義社會(huì)的發(fā)展路徑，在“效率—公正”的搖擺中尋求平衡，體現(xiàn)了資本主義發(fā)展的路徑依賴特征。

三、我國(guó)行政改革的路徑沿襲與突破

當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的行政改革是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義路徑的沿襲，同時(shí)，在行政管理的具體理念與方法上也實(shí)現(xiàn)了一定的突破，尤其是帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跳躍式快速發(fā)展。改革開放以后，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、行政領(lǐng)域開啟了大規(guī)模、有體系的全面改革。行政領(lǐng)域在經(jīng)歷了十年的癱瘓式運(yùn)作之后，漸進(jìn)調(diào)適型的改革開啟，各項(xiàng)制度重新建構(gòu)。當(dāng)代我國(guó)的行政改革是公共機(jī)構(gòu)為應(yīng)對(duì)社會(huì)問題作出的重大政策調(diào)整，它的發(fā)展可以追溯至建國(guó)時(shí)期，先后經(jīng)歷了公平至上到效率至上的路徑突破。建國(guó)之初，我國(guó)實(shí)施的是高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府全能，行政效率低下、行政機(jī)構(gòu)龐大。無(wú)論在政治、經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)領(lǐng)域，都奉行“公平至上”的原則。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)實(shí)施改革開放政策。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，先后實(shí)施的商品經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，大力進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革，下放權(quán)力，賦予企業(yè)更大自主權(quán)；在行政領(lǐng)域，改革行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、轉(zhuǎn)變行政職能、實(shí)施公務(wù)員制度、進(jìn)行績(jī)效考核等；在社會(huì)領(lǐng)域，積極培育社會(huì)力量，提升社會(huì)參與，鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展等。這一時(shí)期的改革，以“效率至上”為基本準(zhǔn)則，社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域都得到較大改觀，生產(chǎn)效率提高，民眾生活水平提升。但是，“效率至上”導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)問題頻發(fā)，社會(huì)差距擴(kuò)大、社會(huì)矛盾增多、社會(huì)不信任持續(xù)增強(qiáng)并引發(fā)“塔西佗”陷阱，社會(huì)需求更加多元。公共行政需要在更深更廣的意義上回應(yīng)社會(huì)需求。十八大之后，改革更為深入，并將著重點(diǎn)放在“法治”、“公平”上。從我國(guó)行政改革的路徑來(lái)看，在觀念、理念上存在一定程度的突破，表現(xiàn)為以更加科學(xué)理性的精神進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，并在民生改善上實(shí)現(xiàn)了突破性發(fā)展。同時(shí)也要看到，行政改革旨在建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義社會(huì)，現(xiàn)行的行政改革是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義路徑的沿襲與發(fā)展。

四、當(dāng)代中西方國(guó)家行政改革的路徑差異

綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)在中西方幾乎同時(shí)進(jìn)行的“新公共管理”取向的行政改革具有很多共同點(diǎn)，如對(duì)效率的追求，對(duì)績(jī)效、競(jìng)爭(zhēng)的重視，市場(chǎng)化機(jī)制的引進(jìn)等，但是在背景、文化、價(jià)值等路徑依賴的主要因素方面二者表現(xiàn)出明顯差異。

（一）社會(huì)文化

西方新公共管理運(yùn)動(dòng)依托于西方文化體系，重視個(gè)體性，強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益、求異思維，改革的目標(biāo)是個(gè)體福利的增長(zhǎng)。我國(guó)的行政改革依托于東方文化體系，強(qiáng)調(diào)整體性和綜合性，重視整體利益、求同思維，行政改革的目標(biāo)是國(guó)家利益與民族利益的整體提升。

（二）社會(huì)價(jià)值觀

18、19世紀(jì)，歐洲的啟蒙思想家，如洛克、密爾、盧梭、伏爾泰等提出的天賦人權(quán)、人人平等、社會(huì)契約論等思想奠定了西方社會(huì)的價(jià)值基礎(chǔ)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)依托于這些價(jià)值理念，進(jìn)行行政方法上的革新。我國(guó)的行政改革依托于以儒家文化為核心的中華傳統(tǒng)文化，強(qiáng)調(diào)“仁、義、禮、德”等。同時(shí)，馬克思主義的價(jià)值觀不僅是我國(guó)政治文化的主導(dǎo)，也是社會(huì)文化的重要組成部分，對(duì)當(dāng)前我國(guó)的行政改革來(lái)說，起到價(jià)值引領(lǐng)的作用。

（三）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

從行政改革所依托的經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，西方國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在法治基礎(chǔ)上的私有制經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過200多年的發(fā)展，相關(guān)制度比較規(guī)范，企業(yè)更是積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)與管理方法，為新公共管理運(yùn)動(dòng)提供了具體的管理工具。在我國(guó)，黨的十四大初次確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以公有制為基礎(chǔ)，僅有二十多年的發(fā)展歷程，有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制還不太完善，公共機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管還面臨艱巨的任務(wù)。

（四）路徑連續(xù)性

從路徑連續(xù)性來(lái)看，西方國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)是連續(xù)式路徑。西方“新公共管理”未導(dǎo)致公共管理范式的轉(zhuǎn)變。［3］在行政改革的整個(gè)路徑上，西方國(guó)家表現(xiàn)出了目標(biāo)、價(jià)值理念、依托文化上的連續(xù)性，政策變化屬于框架之內(nèi)的修正。我國(guó)的行政改革在路徑上既有沿襲，也有突破，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公共部門、社會(huì)等的認(rèn)識(shí)不斷深化，行政組織的結(jié)構(gòu)、職能亦在不斷調(diào)整甚至突破?？偟膩?lái)說，當(dāng)代中西方國(guó)家的行政改革沿著各自的歷史軌跡前行，階段性策略的相似性并未改變二者前行的軌跡。但同時(shí)應(yīng)該看到，追求社會(huì)物質(zhì)福利的增長(zhǎng)是中西方行政改革的共同愿景之一，因此，在策略的選擇上會(huì)出現(xiàn)共同點(diǎn)，這也是中西方國(guó)家“新公共管理”取向的公共行政改革在路徑上偶合的主要原因。

五、路徑依賴?yán)碚搶?duì)我國(guó)行政改革的啟示

十八屆三中全會(huì)之后，我國(guó)進(jìn)入全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)刻，改革的未來(lái)走向成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。中西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的對(duì)比分析表明，每一個(gè)國(guó)家和社會(huì)都有自己存在和發(fā)展的特殊環(huán)境和條件，不能輕易改變或取代。但是，不同發(fā)展路徑下的經(jīng)驗(yàn)可以互相借鑒，西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的方法，尤其是新公共管理運(yùn)動(dòng)在路徑上的延續(xù)，通過政策微調(diào)實(shí)現(xiàn)社會(huì)改良為我國(guó)的行政改革提供了有價(jià)值的對(duì)策建議。

（一）確立傳統(tǒng)文化的根基

哈耶克曾說：“在長(zhǎng)期歷史上經(jīng)過篩選的意識(shí)形態(tài)是真正成功的，這是人類最寶貴的東西，你不能輕易的用另外的東西來(lái)代替它。”上下五千年的文明是中華民族繁衍生息的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)文化所確立的價(jià)值觀念悄無(wú)聲息的引領(lǐng)著人們對(duì)事物的認(rèn)知、對(duì)世界的看法。當(dāng)前的行政體系是我國(guó)文明發(fā)展的一部分，行政改革對(duì)服務(wù)型、責(zé)任型政府的追求，對(duì)和諧社會(huì)的追求也是我國(guó)傳統(tǒng)文化的集中體現(xiàn)。僅基于行政改革方法、形式上的特征模糊對(duì)我國(guó)改革路徑依賴的價(jià)值觀的認(rèn)識(shí)是膚淺的。可以說，在我國(guó)的行政改革路徑中，傳統(tǒng)文化從未缺失過，它一直都是那只“看不見的手”。當(dāng)前的行政改革，需要揭開那只“看不見的手”的面紗，清晰認(rèn)知傳統(tǒng)文化給予行政體系的滋養(yǎng)，明晰行政改革路徑依賴的文化與價(jià)值基礎(chǔ)，借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，取其精華，使改革適應(yīng)并回應(yīng)本土需求。

（二）經(jīng)驗(yàn)與方法的本土化

新公共管理運(yùn)動(dòng)起源于西方國(guó)家，行政改革的主要策略、方法與西方國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化狀況是吻合的。我國(guó)的行政改革借鑒西方國(guó)家的方法，行政改革的策略與方法面臨水土不服的問題。我國(guó)改革要取得成效，必須進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)與方法的本土化。結(jié)合我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化狀況，對(duì)西方國(guó)家公共管理運(yùn)動(dòng)的成功的經(jīng)驗(yàn)方法進(jìn)行改造、消化和吸收，使之適合我國(guó)國(guó)情。

（三）完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，對(duì)行政體制改革既有需求，也是障礙因素。完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，需以法治為基礎(chǔ)，規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行。公共機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以宏觀監(jiān)控、政策引導(dǎo)為主，要激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還要在社會(huì)中確立市場(chǎng)中平等、自由的價(jià)值觀念，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展，為政治、行政體制改革創(chuàng)造更好的環(huán)境。

（四）路徑延續(xù)與突破

“路徑依賴的分析并不一定意味著一個(gè)特定的選擇將永久鎖定在自我強(qiáng)化的路徑中?！保?］我國(guó)的公共管理運(yùn)動(dòng)在價(jià)值理念、文化基礎(chǔ)等方面承襲過往，但是，隨著全球化時(shí)代的到來(lái)，突破原路徑的限制性要素是行政改革取得發(fā)展的關(guān)鍵。因此，今天的行政改革應(yīng)正視這些問題，理性分析傳統(tǒng)與現(xiàn)代、東方與西方，進(jìn)行路徑設(shè)計(jì)，明晰繼承與發(fā)展的問題。另外，行政改革也是利益調(diào)整的過程，利益相關(guān)者之間的博弈激烈而殘酷。因此，一條健康的行政改革路徑需要一個(gè)強(qiáng)有力的、立于公共利益之上的、獨(dú)立的改革部門。

綜合中西方國(guó)家行政改革的路徑來(lái)看，一個(gè)國(guó)家原有的制度、文化、環(huán)境等因素對(duì)行政改革的成效具有重要作用，“路徑依賴”的作用不可忽視。因此，我國(guó)在進(jìn)行行政改革的過程中，要立于民族的可持續(xù)發(fā)展與持久繁榮之上，確立改革的基理與基本價(jià)值準(zhǔn)則，立于公共利益之上，設(shè)計(jì)改革的路徑，打造負(fù)責(zé)任的、服務(wù)與公眾的、可持續(xù)發(fā)展的行政管理體制。

作者:韓芳單位:濟(jì)南大學(xué)