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內(nèi)容摘要：依法治國的理論深入和展開需要國家和杜會的回應(yīng)，需要在實(shí)踐中具體地操作中國法治化道路的選擇，依法治市的出現(xiàn)為中國法；臺之路的實(shí)踐，開辟了一條切實(shí)而新型的道路。城市的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現(xiàn)，是法治社會成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。依法治市作為依法治國方略的重要組成部分，是法治的局部實(shí)踐，是推進(jìn)依法治國方略實(shí)施的有效途徑。它必須保證法治的統(tǒng)一性，發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性，通過規(guī)范權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督、依法行政來推動我國法治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：法治依法治國依法治市依法行政

一、法治理念是依法治市的靈魂

法治理念，是關(guān)于法治的原理、精神及法治化的操作技術(shù)，它構(gòu)成了一個國家或一個時代的法治理論的基本框架。1“什么是法治”這一問題，是對法治理念的把握和解釋。對于“法治”問題，近代以來的中國已進(jìn)行過多次各式各樣的淪戰(zhàn)。對法治之義的把握及其價值界定、法治化模式與道路的探索和追尋都體現(xiàn)出了一個國家法治的精義和理念，在建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，最緊要也是第一步的工作是解說“法治”。

（一）對法治及其理念的認(rèn)識

早在公元前4世紀(jì)，古希臘著名思想家亞里士多德就對“法治”作過經(jīng)典性的解釋：法治應(yīng)包括兩重含義：巳成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身足制訂得良好的法律。

這種解說，既有概念上的縝密分析，也有理念上的價值詮釋。在中國，整個80年代法治問題的討論是在中國社會步入全面改蘋的背景下進(jìn)行的，對于“法治”與“人治”的爭論，使對法治的理解逐步接近法治的精義利內(nèi)核。1999年3月15日，第九屆全國人人第二次會議通過憲法修匯案，憲法第五條增加一款，作為第—款：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。至此，法治再次成為熱門活題?？梢哉f，建設(shè)社會主義法治國家治國方略的提山，是對社會主義認(rèn)識的一次偉人飛躍2學(xué)術(shù)界對于“法治”的理解和認(rèn)識也異?；钴S，紛紛提出了對法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過認(rèn)同西方社會亞里十多德以來對法治的幾乎超越歷史和時代的基本解釋，認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位利法的善德質(zhì)素，后者決定著前者，更具有根本意義。法的至上地位意味著不只只有手段的功用，而且有目的和價值意義；法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而，更在立法層面。同時，法治作為價值理想，與自由、平等、止義、秩序、效率、民主等多元價值具有親合關(guān)系。3有學(xué)者從價值理念的角度出發(fā)，認(rèn)為法治除了“治國方略”之外，是一種理性的辦事原則，是一種理性的法制模式，是一種理性的法律精神，是一種理性的社會秩序。4

對法治的認(rèn)識，不僅在對法治內(nèi)涵和精義的把握上，而且表現(xiàn)在向“法治國家”、“法治社會”等概念的延伸與擴(kuò)展。一個健全的法治理念在明了法治的精義之后必須對法治社會、法治國家的構(gòu)成或標(biāo)志做一回答。因?yàn)檫@種回答，不僅是對法治精義的拓展，而且是對法治及法治國家的一種設(shè)計和構(gòu)想。90年代以來，中國法治理論研究關(guān)注的一個重要問題，就是法治國家的標(biāo)志或標(biāo)準(zhǔn)。對于此問題法學(xué)界討論的很多5，在一定程度上促進(jìn)了我國法治理論的發(fā)展和深化。統(tǒng)而觀之，主要有以卜兒方面：

第一，實(shí)行民主政治。民主與法泊具有內(nèi)在的同一性，民主意味著任何權(quán)力都不是無限，無所制約的，而法治則意味著法比任何權(quán)力都更有權(quán)威。在社會主義國家民主政治需要法治、支持法治，同樣，法治必須保障民主、支持民主政治，使民主不可侵犯?，F(xiàn)代民主的精髓是“人民主權(quán)”原則，在建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，既要實(shí)現(xiàn)“民主法制化”又要作到“法制民主化”。一句后，“社會主義法治的實(shí)質(zhì)就是社會主義民主的制度化、法律化?！?

第二，法治必須是良法之治。“良法”的標(biāo)準(zhǔn)從實(shí)體上看，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)現(xiàn)代法的精神即要尊重和保障人權(quán)，伸張社會正義，善待公民權(quán)利，達(dá)成公共權(quán)力與個體權(quán)利的平衡，具有民主性和科學(xué)性（合理性）等等：從形式上看，“良法”應(yīng)是部門齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)部和諧，體例科學(xué)的法。

第三，法律至上，法律具有至高無上的權(quán)威。所謂法律至上，就是指以法律形式體現(xiàn)的人民意志至上，這種意志在國家生活中具有至高無上的權(quán)威。一切黨派、機(jī)關(guān)、和個人都必須受法律的約束，在法律允許的范圍內(nèi)活動，不能超越其外，更不能凌駕其上。7社會主義法治國家必須堅持法律至上，這是人民權(quán)利和自由的保障，也是社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和國家長治久安的基礎(chǔ)。

第四，權(quán)力制約。法治的基本要求是限制權(quán)力，在憲法和法律的范圍內(nèi)，國家、政府、執(zhí)政黨享有的公權(quán)力必須接受法律、權(quán)利和權(quán)力的制約，禁止濫用權(quán)力，政府和官員的行為應(yīng)當(dāng)與法律保持一致，不僅要堅持依法行政，而且要強(qiáng)化法律監(jiān)督機(jī)制；不僅應(yīng)堅持“法律面前人人平等”，而且要特別強(qiáng)調(diào)政治家和各級官員效忠于法律，嚴(yán)格執(zhí)行法律。

第五，司法獨(dú)立和司法公正。在中國，要真正走向法治之路，必須實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，必須積極、穩(wěn)妥地進(jìn)行司法制度的改革。8司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)重要原則，也是衡量法治國家的一個重要標(biāo)志。司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系制度的理性化要求司法權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)，一個獨(dú)立的司法權(quán)，既能處理由于政府和公眾在法治框架內(nèi)活動而引起的各種問題，又是實(shí)現(xiàn)司法公正的先決條件，更是維護(hù)社會正義的最終的保障。

第六，民眾對法治的信仰?！胺杀仨毿叛觯駝t它將形同虛設(shè)”。9法治的理念必須把信仰視為法治的精神意蘊(yùn)，法治主要表達(dá)了社會公眾對法的一種神圣的法律情感；法治表明社會公眾通過對法律的高度認(rèn)同普遍形成了一種珍視和愛護(hù)法律的態(tài)度；法治反映的是社會公眾的獨(dú)立意識和自覺意識；法治意味著社會公眾有權(quán)充分地表達(dá)自己的愿望、期待和要求，并對法律的好壞善惡作出判斷；法治意味著政府的絕對守法義務(wù)和社會公眾的相對守法義務(wù)。10可以說，法律信仰的本質(zhì)是通過法律對人類終極價值的關(guān)懷，只有當(dāng)法律關(guān)懷人類的終極價值，每個人才會在其情感、夢想中關(guān)切法律、尊重法律，才會為法律獻(xiàn)身。

從中國走向法治的歷史進(jìn)程，特別是近20年來的發(fā)展來看，“依法治國”方略的制定，已經(jīng)為我們勾畫出了中國實(shí)現(xiàn)法治國家的美好前景，法治目標(biāo)的確立為推行法治，進(jìn)行政治體制改革指明了方向。

（二）依法治市與依法治國的關(guān)系

1.依法治市是法治的具體實(shí)踐。

“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略及其實(shí)踐得到了法學(xué)界廣泛、熱切而深入的理論回應(yīng)。理論界始終討論“什么是法治？為什么要法治？怎樣走向法治？”的論題，其中，“怎樣走向法治”這樣一個中國化的問題，關(guān)切度最高、涉及的范圍最廣。近幾年來對中國法治化的道路進(jìn)行探討，形成了各種不同的見解和土張，它們相互交鋒、對話，大致可以歸納為以下幾種思路：（1）人文主義的法治之路。強(qiáng)凋以尊重人，關(guān)懷人的價值和尊嚴(yán)為主旨來建構(gòu)中國當(dāng)代的法制模式。（2）改良主義法治之路，強(qiáng)凋政府在法治建構(gòu)中的主導(dǎo)地位，即通過政府推進(jìn)型的法制發(fā)展戰(zhàn)略，使中國實(shí)現(xiàn)法治。（3）歷史主義的法治之路，主張中國當(dāng)代法治的建立和形成，應(yīng)循漸進(jìn)發(fā)展的模式；法治必須從中國的本土資源中演化而來。（4）“折衷主義”的法治之路，主張走政府推進(jìn)型與社會演進(jìn)型相結(jié)合的道路，以政府推進(jìn)法制的改革為主導(dǎo)，輔之以社會、民間自然生成的具有現(xiàn)代法治精神的制度、規(guī)范和力量。11學(xué)者們對中國法治之路的分析、論證，體現(xiàn)了經(jīng)驗(yàn)理性與建構(gòu)理性兩種法治理論傾向，這標(biāo)志著中國法治理論由宏觀理論沒計向具體操作層面的推進(jìn)。但是，中國法治理論構(gòu)建的不足也是明顯的，尚缺乏法治深層歷史底蘊(yùn)、終極關(guān)懷及法治發(fā)展趨向的總體把握能力，從而導(dǎo)致了對中國法治進(jìn)程的理論和解說的有限性。所以，有學(xué)者認(rèn)為，要解決這一問題應(yīng)到市民社會理論框架中尋求答案，進(jìn)而認(rèn)為，如果不上升到市民社會與國家的理論視野層面，是難以克服其理論局限或困惑而更好地促進(jìn)中國法治進(jìn)程的。12從中國法治化進(jìn)程的實(shí)踐來看，應(yīng)當(dāng)說，中國法治化進(jìn)程是由國家啟動的，基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上，反映了市民社會與國家二元化的必然要求。法學(xué)界也逐漸認(rèn)同了這樣的發(fā)展模式。

“依法治國，建設(shè)社會主義法泊國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會的回應(yīng)，需要在實(shí)踐中具體地操作中國法治化道路選擇，需要理論與實(shí)際的結(jié)合，而依法治市的出現(xiàn)為中國法治之路的實(shí)踐，開辟了一條切實(shí)而新型的道路。

依法治市是依法治國的重要組成部分。法律從群眾中來到群眾中去，最終為人民服務(wù)，這才符合依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的本質(zhì)要求，依法治市是實(shí)踐依法治國基本方略的必然要求，是推進(jìn)依法治國方略實(shí)施的有效途徑。城市的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現(xiàn)，是法治社會成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。伴隨著中國城市化進(jìn)程的加快，依法治市在依法治國中的作用越來越大，依法治市在依法治國戰(zhàn)略體系中日益顯現(xiàn)出舉足輕重的地位，全面推進(jìn)城市的民主法制建設(shè)，嚴(yán)格依法來管理城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)和社會生活等各項(xiàng)公共事務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)市政活動的法治化，它必將對規(guī)范市政行為、提高市政效能、維持城市社會有機(jī)體的和諧生存與良性發(fā)展，從而推進(jìn)城市社會乃至整個國家的法治文明建設(shè)都具有重大的意義。

依法治市是依法治國方略的局部實(shí)踐。依法治市是城市文明和社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，它是一種與市場經(jīng)濟(jì)，民主法治，社會文化緊密聯(lián)系、互相滲透的社會現(xiàn)象。建設(shè)社會主義法治城市是依法治國的必由之路，它反映了舉國上下對法治的呼喚和迫切要求。依法治國不僅需要在理論上深入進(jìn)行研究探討，更需要在實(shí)踐中去探索、不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過依法治市的法治實(shí)踐可以不斷豐富、完善依法治國理論，使其理論的指導(dǎo)作用更具有針對性和可行性，更加符合中國的實(shí)際。依法治市是依法治國在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施，它使依法治國方略得以啟動和深入，使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中，從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。13

2.依法治市是法治的具體化、地方化和基層化。

依法治市是適合中國國情，建設(shè)社會主義法治國家的特色之路，法制建設(shè)有個歷史過程，不可能一蹴而就，必須經(jīng)歷一個不斷積累和漸進(jìn)的歷史發(fā)展過程。依法治國是廣大人民群眾參與民主法制建設(shè)的漸進(jìn)歷史過程，只有通過各種形式的依法治理活動，依法治國基本方略才能得以貫徹實(shí)施，建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)才能逐步實(shí)現(xiàn)。141986年，遼寧省本溪市人大常委會率先通過《關(guān)于依法治市的決議》為全國的依法治市工作開了先河。隨后，各地的依法治市（?。┕ぷ饕蚕嗬^展開，1997年底，江蘇省委貫徹落實(shí)黨的十五大精神，作出了《關(guān)于推進(jìn)依法治省工作決定》，江蘇省人大第六次會議作出了《關(guān)于推進(jìn)依法治省工作的決議》，對江蘇省依法治省工作提出了明確的目標(biāo)，進(jìn)行了全面部署。1999年8月，上海市制定了《上海市進(jìn)一步推進(jìn)依法治市工作綱要》，明確提出了要“努力建設(shè)社會主義法治城市”的目標(biāo)。2001年8月，蘇州市為加快蘇州市法治化建設(shè)的步伐，積極提升依法治市水平，建立社會主義法治化城市，特制定了《蘇州市2001—2005年依法治市工作規(guī)劃》等等。各地的依法治市工作的指導(dǎo)思想：是在鄧小平理論的指引下，全面貫徹落實(shí)黨的十五大和我國憲法提出的依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，依照國家憲法、法律、法規(guī)全面推進(jìn)城市的各項(xiàng)事業(yè)向依法規(guī)范、依法管理和依法運(yùn)行轉(zhuǎn)變，從整體上統(tǒng)籌政府法制建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，包括立法、執(zhí)法、司法，切實(shí)保障人民群眾管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，法律面前人人平等，逐步形成城市良好的法治社會秩序。各地的依法治市工作在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)和人大指導(dǎo)監(jiān)督下，結(jié)合本地實(shí)際制定了相關(guān)的綱要或規(guī)劃，明確了指導(dǎo)思想和目標(biāo)、主要任務(wù)、方法步驟、保障措施、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)等，為依法治市的具體實(shí)施提供了指導(dǎo)和方向?？梢哉f，地方的依法治市是在依法治國方略和區(qū)域依法治理之間尋求的一種承上啟下的有效形式，依法治市是實(shí)現(xiàn)依法治國方略的最直接、最重要的前提。

依法治市主要治什么？對于立法部門來說，主要是其在權(quán)限范圍內(nèi)立法。對于行政部門來說，主要是治政務(wù)，即作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依照憲法和法律的規(guī)定，行使行政權(quán)。對于司法部門來說，主要是治審判、治檢察，要求公正司法。對于企業(yè)來說，主要治企業(yè)經(jīng)營事務(wù)、管理事務(wù)，要求依照經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)辦事。依法治市涉及的主體和范圍是廣泛的，它包括本原性主體——城市人民和執(zhí)行性主體——市政組織，15具體有從市到區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）到各行業(yè)、系統(tǒng)，各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會團(tuán)體、社會經(jīng)濟(jì)組織到各類基層單位，包括村、工廠，居委會，學(xué)校、商店、市場。要求其根據(jù)憲法、法律和各類法規(guī)，結(jié)合各級、各地區(qū)、各行業(yè)（系統(tǒng)）、各單位的實(shí)際情況，從宏觀上研究如何完善各自的立法或完善各類規(guī)章制度。而后有計劃地制定法規(guī)或制度，使一切都納入規(guī)范化、制度化的軌道，從而實(shí)現(xiàn)法治。這些包括工作范圍的方方面面。宏觀上有含政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和社會的；具體涉及到人事、財務(wù)、黨務(wù)、政務(wù)、業(yè)務(wù)、學(xué)習(xí)教育、宣傳等事務(wù)。這些必須是合法的、全面的、科學(xué)的、規(guī)范的、具有可操作性的、符合實(shí)際的、有具體責(zé)任的。這些要求在地方的依法治市綱要或規(guī)劃中都有所體現(xiàn)。筆者以上海市依法治市工作綱要為例：

上海市依法治市的主要任務(wù)：（1）繼續(xù)推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)。結(jié)合本地實(shí)際，繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革：逐步實(shí)現(xiàn)重大問題決策的科學(xué)化、民主化；堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度；進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，推進(jìn)民主建設(shè)。（2）推動和保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。嚴(yán)格執(zhí)行國家法律和行政法規(guī)，健全和完善實(shí)施性、補(bǔ)充性的法規(guī)、規(guī)章，加速形成保護(hù)各類企業(yè)合法權(quán)益和公平競爭的市場環(huán)境，建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制等。（3）加強(qiáng)城市建設(shè)和管理。嚴(yán)格實(shí)施城市規(guī)劃，將城市規(guī)劃管理納入法治化、規(guī)范化的軌道。健全和完善建筑市場管理的法規(guī)、規(guī)章，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度。完善市區(qū)“兩級政府、三級管理”和郊區(qū)“三級政府、三級管理”的體制，深化行政執(zhí)法體制改革，依法加強(qiáng)城市公共安全管理等等。（4）加快社會主義文化建設(shè)。貫徹和實(shí)施發(fā)展科學(xué)技術(shù)方面的法律、法規(guī)，加強(qiáng)教育法制建設(shè)，完善教育執(zhí)法及監(jiān)督的機(jī)制，加大教育執(zhí)法力度，不斷深化教育改革，加強(qiáng)衛(wèi)生和體育法制建設(shè)等等。（5）確保上海的政治穩(wěn)定和社會安定。依法嚴(yán)厲打擊各種犯罪活動，切實(shí)保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，嚴(yán)格執(zhí)行社會治安綜合治理的法律、法規(guī)，依法調(diào)解和正確處理人民內(nèi)部矛盾，加強(qiáng)基層人民調(diào)解工作等等。16

總之，依法治市的范圍和事項(xiàng)與依法治國的要求是一致的，它是依法治國的具體化、地方化、基層化。

二、依法治市的實(shí)現(xiàn)

由于中國是發(fā)展中國家，在走向法治化的道路上不可能要求法治實(shí)現(xiàn)的一致性、同步性。從西方法治先進(jìn)國家的歷史進(jìn)程來看，法治實(shí)現(xiàn)過程的差異也是存在的，國家之間、一國地區(qū)之間在法治化的發(fā)展程度上也千差萬別，很難要求達(dá)到一致的水平。所以，在中國推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略，體現(xiàn)法治的價值和要求是對我國法制改革與發(fā)展的一個巨大的挑戰(zhàn)。依法治市的開展和深入，作為依法治國在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐，為中國法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。依法治市以市政活動的法治化為根本價值追求，它要求城市治理過程中的內(nèi)容和形式各方面的法治化。17可以說，依法治國是從宏觀上國家發(fā)展的整體角度來看的，依法治市則是從微觀視角對一國地方（城市）的法治發(fā)展要求；是依法治國方略從抽象到具體，從宏觀到微觀，從國家到地方的生動體現(xiàn)；相對依法治國方略的系統(tǒng)工程，依法治市則是“地方工程”，是實(shí)施依法治國方略的延伸和全面實(shí)踐。自從我國確立依法治國的方略以來，“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治鄉(xiāng)”、“依法治村（水、教、稅、路）”等“依法治理”也隨之展開。從這些依法治理工作的價值追求和目的來看，應(yīng)該是與依法治國相對應(yīng)的，可是從對“依法治理”的現(xiàn)狀觀察和分析來看，我們不難發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含著某些形式主義的“法治國”因素，甚至出現(xiàn)“三治三不治”的不良現(xiàn)象，即“治下不治上”、“治外不治內(nèi)”、“治民不治官”。行政機(jī)關(guān)往往借助手中的“立法權(quán)”，紛紛使行政權(quán)力擴(kuò)張法律化，也借助手中執(zhí)法權(quán)力及對司法權(quán)的影響，來擴(kuò)大其職能和實(shí)現(xiàn)其效用，以“維護(hù)社會序”，權(quán)力制約、權(quán)利保障和民主法治精神因此受到侵蝕。這種“依法治理”嚴(yán)重悖離了法治精神與原則。這也是導(dǎo)致立法交叉沖突、執(zhí)法效果差的一個重要原因。長此以往，不僅會使民主法治進(jìn)程受阻，建立社會主義法治國家的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且還會危及社會秩序。18“依法治市”是口號？是運(yùn)動？還是人治？對于“依法治市”與依法治國的關(guān)系、依法治市的必要性等在此不再贅述，但是對于“依法治理”的范圍到底有多大？在哪些領(lǐng)域中實(shí)施依法治理？這些在實(shí)踐中都存在著問題和弊端，也使許多人包括法學(xué)理論研究者和法律工作者對口號式的“治理”表示懷疑和抨擊，相應(yīng)地對“依法治市”的合理性和合法性提出了諸多質(zhì)疑。

（一）依法治市實(shí)現(xiàn)的前提

從“依法治市”的實(shí)施現(xiàn)狀看，也確實(shí)存在著不少問題。19所以我們應(yīng)該冷靜地思考分析，正確對待實(shí)踐中出現(xiàn)的問題和矛盾。

首先，依法治市必須保證國家法治的統(tǒng)一性。法治既是整個人類社會的共同文明成果代表著人類社會數(shù)千年來的政治管理、經(jīng)濟(jì)管理和社會管理方式上的理性思考與選擇，又是一個國家在特定的經(jīng)濟(jì)、政治和文化條件下依據(jù)法治規(guī)律所創(chuàng)建的現(xiàn)代治國模式，體現(xiàn)著該國人民構(gòu)建制度文明的創(chuàng)造精神。20各國在走向法治的道路上既要遵循共性的法治規(guī)律，又要適應(yīng)個性的國情差異，而如何將二者創(chuàng)造性地結(jié)合起來，則無疑是各國實(shí)現(xiàn)法治面臨的首要問題。地方的法治實(shí)踐，必須在國家依法治國宏偉藍(lán)圖的規(guī)劃和指引下進(jìn)行，必須遵循法治的規(guī)律，必須在國家的憲政體制下、憲法范圍內(nèi)展開，必須協(xié)調(diào)和正確處理好宏觀與微觀、中央與地方、國家利益、公共利益與個人利益、國家權(quán)力與公民權(quán)利的多重、多維度的關(guān)系。將法治規(guī)律與具體國情結(jié)合起來，需要在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，結(jié)合實(shí)際嚴(yán)格執(zhí)行國家法律和行政法規(guī)，健全相關(guān)的法律體系；需要樹立憲法、法律的權(quán)威，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，堅持法律面前人人平等，加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)和城市人民的法律意識、法制觀念和法治的信仰，使依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的觀念深入人心。

其次，依法治市必須充分發(fā)揮立法的創(chuàng)造性和靈活性?！傲挤ā笔欠ㄖ蔚那疤幔婪ㄖ问幸蟪鞘蟹审w系統(tǒng)形式完備、內(nèi)容完善、協(xié)調(diào)和諧，形成自身特色的城市地方規(guī)范性法律文件體系，這要求地方立法機(jī)關(guān)在國家法制統(tǒng)一的前提下，進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法工作，積極靈活地結(jié)合本地實(shí)際，突出重點(diǎn)，制定和完善與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化城市管理相適應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，逐步建立與國家法律體系相配套、與國際通行慣例相銜接、與改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)需要的地方性法規(guī)框架，提高立法質(zhì)量，市人民代表大會及其常委會制定的地方性法規(guī)和市人民政府制定的規(guī)章，要充分體現(xiàn)人民群眾的意志，維護(hù)國家和人民群眾的根本利益。把立法同黨對改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策結(jié)合起來，增強(qiáng)立法的公正性、一致性、針對性和可操作性。

最后，規(guī)范監(jiān)督權(quán)力是依法治市的關(guān)鍵，法治意味著法律對權(quán)力的支配，或法律必須限制權(quán)力?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”、“權(quán)力必致腐化”，正如鄧小平所說：“我們要堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然也要有監(jiān)督、有制約”21.城市國家權(quán)力機(jī)關(guān)，即市人民代表大會及其常委會的立法監(jiān)督居于核心地位，既要監(jiān)督法律、法規(guī)在本市的實(shí)施，撤銷一切與之相抵觸的地方規(guī)章等，又要制約政府、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的工作。建立健全權(quán)力監(jiān)督制度，完善執(zhí)法檢察監(jiān)督、聽取和審議工作報告、計劃預(yù)算監(jiān)督、工作評議、個人申訴、控告、檢舉等。加強(qiáng)對人民代表大會常委會任命的國家機(jī)關(guān)工作人員的述職評議，加強(qiáng)社會公眾和新聞輿論對行政執(zhí)法和司法工作的監(jiān)督，逐步推行議事公開制度，全面確認(rèn)人民直接監(jiān)督制約形式——參與、審議、調(diào)查、建議、批評、檢舉、投訴、控告等，和人民間接監(jiān)督制約形式——選舉、招考、彈劾、撤換、罷免等制度。加強(qiáng)對人事權(quán)力的監(jiān)督，推進(jìn)干部人事制度改革。加強(qiáng)民主決策制度建設(shè)，規(guī)范決策程序、方式和權(quán)限，建立完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制。

（二）依法行政是依法治市的重點(diǎn)和核心

依法行政是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是依法治國的實(shí)踐工程之一，嚴(yán)格依法行政，推進(jìn)依法治市對貫徹實(shí)施依法治國方略具有重要意義。

首先，依法行政是依法治國的應(yīng)有之義，是建立法治國家的關(guān)鍵。要貫徹依法治國方略在很大程度上依賴于行政機(jī)關(guān)的依法行政，同志說：“千部依法決策，依法行政，是依法治國的重要基礎(chǔ)”22.朱紹基同志1999年7月6日，在全國依法行政工作會議上的講話中指出：實(shí)行依法治國，是我過社會進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是國家長治久安的重要保障。行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，憲法和法律，法規(guī)的體系規(guī)定是要靠行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的，各級政府和各部門在貫徹依法治國基本方略中負(fù)有重大的責(zé)任。依法治國，對政府機(jī)關(guān)和政府工作人員來說，最基本的要求就是依法行政，依法辦事。23依法治國，建立社會主義法治國家的方略要求法律必須嚴(yán)格實(shí)施，我國的法律80％以上由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，最終的執(zhí)行者是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，大量的政治、經(jīng)濟(jì)、文化利社會事務(wù)的管理要通過政府的行政行為來完成。行政機(jī)關(guān)在依法治國中擔(dān)負(fù)著最大量、最繁重的任務(wù)，可以說，沒有行政機(jī)關(guān)，依法治國就失去了最主要的支柱。24

其次，依法治國為依法行政提供了大環(huán)境。依法治國方略的確立，為實(shí)現(xiàn)依法行政開辟了道路創(chuàng)造了前提條件。它使依法行政有了生長的土壤，依法治國的本質(zhì)是法大于權(quán)，確立法律至上的原則，建立對權(quán)力的法律約束機(jī)制，國家政治體制改革的法治目標(biāo)的確立，為依法行政創(chuàng)造了氛圍。依法行政是近代社會法治國家所普遍奉行的準(zhǔn)則，它反映了社會從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史過程，是當(dāng)代政府普遍遵循的行使行政權(quán)力的基本準(zhǔn)則，也是行政法的基本原則。依法行政原則的確立，它保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)，保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，保證提高行政效率，保證對行政管理的監(jiān)督有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序。依法行政對實(shí)施依法治國基本方略具有決定性的意義，是現(xiàn)代行政管理的重要標(biāo)志，也是改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)方法的重要方面，在我國具有劃時代的意義。25

自20世紀(jì)80年代末提出依法行政原則以來，學(xué)術(shù)界對其作出了比較深入的探討。依法行政就是行政機(jī)關(guān)使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)。大致包括以下原則：（1）職權(quán)法定（2）法律優(yōu)先或法律優(yōu)位（3）法律保留（4）依據(jù)法律（5）職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一。26這對于我們了解、認(rèn)識和把握依法行政的內(nèi)涵具有理論上的指導(dǎo)意義。在實(shí)踐中，如何落實(shí)依法行政，如何在依法治市的過程中具體操作，這是依法治國中的難點(diǎn)，也是依法治市的核心和重點(diǎn)。在依法治巾的過程中，全面推進(jìn)依法行政必須作到以卜兒個方面：

第一，堅持以依法治國方略和黨的十五大精神為指針，貫徹落實(shí)國務(wù)院和省（市）委、人大關(guān)于依法治市的決定、決議，以憲法和法律為依據(jù)，以依法辦事為核心，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府，保證法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施，保障人民依法享有參與管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，為城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供法制保障。

第二，加強(qiáng)政府法制建設(shè)，提高行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平。政府除采取措施確保國家法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行外，還要在職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)改革開放以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，結(jié)合城市發(fā)展的實(shí)際，加強(qiáng)地方規(guī)章、規(guī)范性文件的起草和制定工作。同時，為了保證依法行政，各級政府和行政執(zhí)法部門要重視規(guī)范性文件的審查、備案和清理工作。嚴(yán)格按照法定職責(zé)、法定程序行使行政職權(quán)，建立科學(xué)的行政決策、行政管理制度，做到：信息接收的規(guī)范化、法律化；市政決策的規(guī)范化、法律化；市政執(zhí)行的規(guī)范化、法律化；市政監(jiān)督的規(guī)范化、法律化，確保行政機(jī)關(guān)的行政行為合法、適當(dāng)、有效，把依法行政、廉潔勤政、高效務(wù)實(shí)作為政府自身建設(shè)的首要任務(wù)。

第三，進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為。各級政府和行政執(zhí)法部門要正確對待和依法行使行政權(quán)力，嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和法定的程序辦事，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。嚴(yán)格執(zhí)法，是依法治市的重要環(huán)節(jié)，但目前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和違法不究的問題還很突出，各級政府、部門、各單位都必須堅持立法和執(zhí)法并重的原則，維護(hù)社會主義法制的尊嚴(yán)。建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制，明確執(zhí)法主體，界定執(zhí)法范圍，確定執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范行政行為，依法行使權(quán)力，依法履行義務(wù)，提高執(zhí)法效率，把執(zhí)法行為和執(zhí)法效果統(tǒng)一起來。

第四，積極推進(jìn)制度建設(shè)，努力把依法行政落到實(shí)處。除了進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制外，還要大力開展政務(wù)公開、建立行政管理公示制度，積極推行科學(xué)的行政決策和行政管理機(jī)制，逐步建立和完善政府重大行政決策聽證制；完善行政處罰聽證和罰繳分離制度，規(guī)范行政處罰行為，積極探索行政處罰權(quán)相對集中的執(zhí)法新模式；建立行政評議考核制度、行政損害賠償制度，健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督、層級監(jiān)督制度；認(rèn)真執(zhí)行行政監(jiān)察法和行政復(fù)議法，正確履行行政復(fù)議職責(zé)，依法開展行政應(yīng)訴工作；完善執(zhí)法監(jiān)督檢察制度，建立檢查執(zhí)法的工作程序，建立和完善對不履行法定職責(zé)或違法行使職權(quán)行為的過錯責(zé)任追究制度；推行政府法律顧問制度，提高依法辦事和依法決策的水平；全面貫徹公務(wù)員條例，提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)，嚴(yán)格行政執(zhí)法主體和人員的資格管理制度和培訓(xùn)制度。

第五，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立健全法制工作機(jī)構(gòu)，為依法治市提供組織保證。依法治市，涉及領(lǐng)域廣泛，關(guān)系復(fù)雜，必須建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全政府各級法制機(jī)構(gòu)，并成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、配備人員使機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備與依法行政的要求和所承擔(dān)的各項(xiàng)職責(zé)相適應(yīng)，為政府法制隊伍有效開展工作，保證必需的經(jīng)費(fèi)，改善裝備和工作條件以進(jìn)一步提高法制工作的現(xiàn)代化水平。

六，深入開展法制宣傳教育工作，努力提高城市人民的法律意識和法律素質(zhì)。在推進(jìn)依法行政的工作中，各級政府及工作部門要加大法制宣傳教育的力度，開展不同形式的法制宣傳教育活動，堅持和完善領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座制度，理論學(xué)法制度，法律培訓(xùn)制度，重大決策前的法律咨詢審核制度及任前法律知識考核考試制度。堅持司法、行政執(zhí)法人員學(xué)歷教育制度，大力推行法人代表和企業(yè)經(jīng)營管理人員法制教育培訓(xùn)制度。進(jìn)一步加強(qiáng)青少年的法制宣傳教育，積極組織多種形式的法制宣傳教育活動，結(jié)合我國憲法實(shí)施日即12月4日，作為城市統(tǒng)一的法制宣傳日。全面推進(jìn)法制宣傳教育工作的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，努力實(shí)現(xiàn)由提高公民法律意識向提高公民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，由注重依靠行政手段管理向注重運(yùn)用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，為整體推進(jìn)依法治市工作奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。

1程燎原著：《從法制到法治》，法律出版社1999年版，第28l頁。

2周永坤著：《法理學(xué)——全球視野》，法律出版社2000年5月版，第524頁。

3孫莉：《法治與自由論析》，載李龍主編：《依法治國論》，武漢大學(xué)出版社1997年版，第124頁。

4孫笑俠著：《法的現(xiàn)象與觀念》山東人民出版社2001年版，第325頁。

5主要參見李步云：《實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家》；王家福：《論依法治國》；鄭成良《論依法治國之法理要義》，以上均見劉海年土編：《依法治國建設(shè)社會土義法治國家》一書。楊海坤：《社會主義法泊的理論與實(shí)踐》，載《法學(xué)研究》1991年第1期。

6楊海坤主編：《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》，中國人事出版社2000年5月版，第8頁。

7王家福、劉海年、李步云：《論法制改革》，載《法學(xué)研究》1989年，第2期。

8楊海坤主編：《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》中國人事山版社2000年5月版，第8頁

9[美]伯爾曼：《法律與宗教》，粱治平譯，三聯(lián)書店1991牛出版，第2日頁。

10姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊(yùn)》，載《吉林大學(xué)學(xué)報社科版》1997年第2期。，

11程燎原著；《從法制到法治》，法律出版社1999年版，第306頁。

12馬長山：《國家、市民社會與法治》，商務(wù)印書館2002年2月版，第11-15頁。

13袁曙宏：《依法治國的局部實(shí)踐》，載《求是學(xué)刊》1999年第4期。

14司法部司法研究所編：《依法治國基本方略論文集》，法律出版社1999年版，第7頁

15汪習(xí)根：《論依法治市的模式》，載《政治與法律》1998年第3朋。

16參見《上海市進(jìn)一步推進(jìn)依法治市工作綱要》（滬委[1999]17號1999年8月18日）

17汪習(xí)根：《論依法治市的模式》，載《政治與法律》1998年第3期。

18參見馬長山：《國家、市民社會與法治》，商務(wù)印書館2002年2月版，第277頁。

19育觀點(diǎn)認(rèn)為在政法、財貿(mào)、工交、城建等不同行業(yè)和部門有不同的表現(xiàn)，總的來說主要是：地方立法體系不完善，政府的行政管理缺乏統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和合法的程序性，執(zhí)法人員素質(zhì)低下，監(jiān)督失衡等。參見朱未易等：《法治：社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程的必然選擇——“依法治市理論與實(shí)踐學(xué)術(shù)研討會”綜述》，載（南京社會科學(xué)》1998年第11期（總第117期）。

20袁曙宏：《依法治國的局部實(shí)踐》，載《求是學(xué)刊》1999年第4期。

21《鄧小平文選》第3卷，第256頁。

22應(yīng)松午：《論依法行政》，載《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998午版

23姚銳敏：《依法行政的理論與實(shí)踐》，法律出版社2000年11月版，第10頁。

24應(yīng)松年：《依法行政論綱》，載《中國法學(xué)》，1997年第1期。

25《人民日報》，2001年6月6日。

26應(yīng)松年：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社1998年版，第43頁。