行政許可法制化進(jìn)程論文
時(shí)間:2022-06-15 08:59:00
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我國(guó)的《行政許可法》從起草到審議歷經(jīng)7年之久,于2003年8月27日經(jīng)十屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過,并于2004年7月1日已經(jīng)開始施行。它是世界上首部以單性法形式頒布的《行政許可法》,開創(chuàng)了我國(guó)行政許可法制化的新進(jìn)程,是我國(guó)行政審批制度改革的又一轉(zhuǎn)折。
《行政許可法》是一部關(guān)于行政許可的設(shè)定和實(shí)施的行政程序方面的法律,它體現(xiàn)了合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任的原則,其具體條款的制定是在借鑒了國(guó)外通行的做法,并對(duì)中國(guó)國(guó)情進(jìn)行了綜合分析后,對(duì)行政許可的基本原則、行政許可的設(shè)定、實(shí)施行政許可的機(jī)關(guān)、實(shí)施行政許可的程序、行政許可的費(fèi)用、對(duì)行政許可事項(xiàng)的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等都做了明確規(guī)定,是對(duì)現(xiàn)行行政審批和許可制度所作的重大改革和創(chuàng)新。
一、《行政許可法》頒布實(shí)施后的主要問題思考
《行政許可法》的頒布實(shí)施,它一方面給中國(guó)的行政審批制度乃至行政改革帶來了一定程度上的根本性的轉(zhuǎn)變,另一方面,也呈現(xiàn)給我們?cè)S多需要進(jìn)一步解決的問題。
(一)《行政許可法》本身具有的局限性。目前,通過對(duì)各國(guó)行政許可法律規(guī)范的比較研究發(fā)現(xiàn),其他國(guó)家對(duì)行政許可的規(guī)范基本上都是通過單個(gè)法律,在漫長(zhǎng)的時(shí)間里逐個(gè)實(shí)現(xiàn)的,尚無制定類似的《行政許可法》對(duì)所有的行政許可進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范。而我國(guó)的國(guó)情決定了建立統(tǒng)一的行政許可制度的必要性,但這種發(fā)展模式是在摸索中進(jìn)行的,沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供我們參考,因此也決定了《行政許可法》所具有的局限性,它只能在現(xiàn)有實(shí)踐和研究的基礎(chǔ)上做非常概括性的原則規(guī)定,不能為各類具體情況提供具體的答案,具體判斷仍需要由許可的設(shè)定機(jī)關(guān)來確定。
1、行政許可的設(shè)定范圍不清?!缎姓S可法》事無巨細(xì),什么事都設(shè)定許可,以致不少行政機(jī)關(guān)甚至行政機(jī)構(gòu)從行業(yè)、部門或地方利益出發(fā),競(jìng)相設(shè)立許可。這樣做既嚴(yán)重限制了市場(chǎng)主體和公民個(gè)人的自由,阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民個(gè)人積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮,又大大增加了政府的管理成本,加重了人民的負(fù)擔(dān)。
2、行政許可的設(shè)定權(quán)限不清。在《行政許可法》頒布前,我國(guó)的法律對(duì)部門和地方的規(guī)制權(quán)沒有加以限制,一些中央政府部門和地方政府通過規(guī)章,甚至一般規(guī)范性文件濫設(shè)許可,進(jìn)而通過許可亂收費(fèi),為部門和地方爭(zhēng)權(quán)謀利。據(jù)統(tǒng)計(jì),部門規(guī)章和部門文件以及部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)定的行政許可占中央一級(jí)設(shè)定的行政許可總數(shù)的40%左右。
3、行政許可程序不規(guī)范、環(huán)節(jié)過多。本屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)、咨詢及報(bào)批的許可程序,卻由行政相對(duì)人去辦理,周期過長(zhǎng),由于對(duì)行政許可的期限沒有限定,導(dǎo)致很多申請(qǐng)久拖不決,效率低下。正是由于缺乏公開、公平機(jī)制,行政機(jī)關(guān)在相當(dāng)?shù)男姓徟?、許可中,暗箱操作,錢權(quán)交易,滋生腐敗。還有許多本屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)、咨詢及報(bào)批的許可程序,行政機(jī)關(guān)基于不當(dāng)和非法目的,將本應(yīng)由自己去報(bào)批的事項(xiàng)讓行政相對(duì)人去辦理,乘機(jī)收費(fèi)等現(xiàn)象并不鮮見。再加上許可期限缺少規(guī)定,導(dǎo)致許可久拖不決。
4、對(duì)行政許可中重權(quán)不重責(zé),重視許可證的發(fā)放,忽視許可證發(fā)放之后對(duì)被許可人活動(dòng)的監(jiān)督管理。實(shí)施行政許可的機(jī)關(guān)比較重視對(duì)許可證申請(qǐng)人的條件進(jìn)行審查,而對(duì)被許可人獲得許可證之后的活動(dòng)是否合法,是否符合公共利益,卻疏于監(jiān)督和管理。事實(shí)上,事前預(yù)防和事后監(jiān)督相結(jié)合是行政許可的基本原則,只重許可權(quán)的行使,而不履行許可后的監(jiān)督和管理責(zé)任,則會(huì)導(dǎo)致行政許可可能成為被許可人利益的保護(hù)傘,相應(yīng)地就兌現(xiàn)不了對(duì)公眾的承諾。針對(duì)行政許可領(lǐng)域的眾多問題,規(guī)范行政許可,實(shí)行行政許可法制化已是眾望所歸。這是實(shí)現(xiàn)依法行政、從源頭上預(yù)防和治理腐敗的需要,是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為其保駕護(hù)航的需要。同時(shí)也是履行我國(guó)加入世界貿(mào)易組織有關(guān)承諾的需要。
實(shí)踐中,《行政許可法》的這種規(guī)定就可能助長(zhǎng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其執(zhí)行的隨意性,出現(xiàn)許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)不能很好地把握《行政許可法》的精神和實(shí)質(zhì),結(jié)果導(dǎo)致法律的規(guī)定流于形式。
(二)《行政許可法》實(shí)施中存在的阻礙因素?!缎姓S可法》確有許多亮點(diǎn),有許多突破。但在實(shí)施中主客觀上存在相當(dāng)多的阻礙因素,突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:
1、政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)管理存在缺陷,對(duì)許可法實(shí)施有障礙。這種缺陷和阻礙主要表現(xiàn)在政府部門觀念轉(zhuǎn)變滯后、行政機(jī)關(guān)工作人員思想認(rèn)識(shí)仍不足,尤為重要的是相應(yīng)的中介組織依賴政府,缺乏獨(dú)立性和成熟性。
2、部門利益驅(qū)動(dòng),變相阻撓許可法實(shí)施。很多政府和部門之所以熱衷于設(shè)立行政許可,根源在于可以獲得利益,得到實(shí)實(shí)在在的好處。而《行政許可法》的實(shí)施必然在一定程度上限制甚至剝奪了其獲得利益的可能性。因此,一些利益集團(tuán)從維護(hù)自身利益出發(fā),會(huì)不同程度地抵制行政許可法的全面貫徹落實(shí),或者采取某些“變通”的方式打著維護(hù)國(guó)家利益、強(qiáng)化行業(yè)管理的旗號(hào)來改變?cè)械穆毮?,以達(dá)到規(guī)避法律制約保留審批權(quán)力的目的。
我國(guó)的《行政許可法》是在加入WTO的時(shí)代背景下制定和頒行的,在一定程度上體現(xiàn)了WTO協(xié)定的自由貿(mào)易、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平合理、透明度等有關(guān)行政許可制度的原則。然而,分析比照WTO法律框架就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)行政許可法在許可設(shè)定和實(shí)施原則、許可設(shè)定權(quán)限、對(duì)行政許可的司法審查等方面,仍存在諸多不足和缺憾。以WTO協(xié)定為指南,在實(shí)踐中促成行政許可法與WTO協(xié)定的有效銜接、融合與互動(dòng),是豐富和發(fā)展我國(guó)行政許可法的必由之路?!缎姓S可法》帶有明顯的制度設(shè)計(jì)的痕跡,體現(xiàn)了一種限制政府權(quán)力,實(shí)現(xiàn)依法行政的先進(jìn)理念。行政審批制度的改革和行政許可的立法,歸根結(jié)底涉及國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民之間關(guān)系的調(diào)整。但是,制度能否建立,理念能否推行,有賴于制度的進(jìn)一步完善、政府機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步改革與精簡(jiǎn)和整個(gè)社會(huì)法治觀念的進(jìn)步。從這個(gè)意義上講,《行政許可法》的制定,僅僅只是一個(gè)開始,行政審批制度和行政許可的變革任重道遠(yuǎn)。
二、完善我國(guó)《行政許可法》實(shí)施的對(duì)策
1、根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定對(duì)國(guó)家現(xiàn)有的有關(guān)法律進(jìn)行清理。對(duì)國(guó)家現(xiàn)有法律進(jìn)行清理時(shí)不僅僅將與之抵觸的部分刪除,還要著眼于政治體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),本著重塑行政機(jī)制的目的,進(jìn)行法律的修改,為一個(gè)廉潔高效的政府創(chuàng)造良好制度保證。同時(shí),加緊制定相關(guān)配套法規(guī),可以考慮制定《信息公開法》、《行政程序法》等相關(guān)法律法規(guī),以減少法律盲區(qū),更好地發(fā)揮政府的公信力,使行政許可更有序,更規(guī)范地操作。
2、探索新機(jī)制,明確行政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。行政機(jī)關(guān)利用行政許可亂收費(fèi)是過去行政許可實(shí)踐中存在的主要問題之一。行政機(jī)關(guān)借實(shí)施行政許可之機(jī)收取費(fèi)用有一個(gè)不得已的苦衷是經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,不得不采取收費(fèi)的方式彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口。從源頭上解決這類問題,根本的辦法就是由財(cái)政保障行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的經(jīng)費(fèi)。
首先,要明確保障機(jī)制。中央、省政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度,要在科學(xué)測(cè)算基層由于實(shí)施該法所造成的資金缺口的基礎(chǔ)上,確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不少于資金缺口的一半??h市政府要適當(dāng)調(diào)整下半年的財(cái)政預(yù)算安排,盡力縮減或適當(dāng)延緩一些建設(shè)項(xiàng)目,擠壓資金,確保資金缺口的彌補(bǔ)。
其次,合理核定靠收費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)的單位,設(shè)置過渡方案,逐步規(guī)范,逐步到位?;鶎右恍┎块T“收費(fèi)養(yǎng)人”由來已久,雖然不盡合理,但要解決也不是一朝一夕的事。建議合理核定部門單位,科學(xué)測(cè)算運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用,采取半年過渡的方法,給基層一個(gè)改革喘息的機(jī)會(huì),逐步到位。
再次,深入開展行政體制改革。行政體制改革是《行政許可法》實(shí)施的前提和基礎(chǔ),必須以深化行政審批制度改革為突破口,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,放松規(guī)制、規(guī)范許可,實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能政府、規(guī)制政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的有限政府、服務(wù)政府模式轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)作用和服務(wù)理念的全面回歸。