導(dǎo)語(yǔ)：新公共管理概念下機(jī)關(guān)審計(jì)效能研討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)政府審計(jì)監(jiān)督制度自1982年恢復(fù)以來(lái)，經(jīng)歷近30年的發(fā)展，其工作覆蓋面的廣度和深度逐漸擴(kuò)大，工作水平逐漸提高，并逐漸完成了由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)的轉(zhuǎn)變，更有效地履行了政府審計(jì)的監(jiān)督職責(zé)，為中央政府部門(mén)各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行了有效的監(jiān)督。在看到政府審計(jì)工作業(yè)績(jī)的同時(shí)，同樣應(yīng)認(rèn)清其不足之處。審計(jì)隊(duì)伍在擴(kuò)大、工作水準(zhǔn)在提高、審計(jì)準(zhǔn)則日趨完善，為何審計(jì)問(wèn)題仍舊屢審屢犯？始于2003年的“審計(jì)風(fēng)暴”，為何會(huì)受到社會(huì)公眾迫切的關(guān)注？審計(jì)職能到底發(fā)揮到了何種程度？這些問(wèn)題一直值得人們反思。如何解決這些疑問(wèn)？關(guān)鍵點(diǎn)就在于運(yùn)用新的視角來(lái)提高對(duì)審計(jì)的認(rèn)知，深化對(duì)審計(jì)職能的理解，通過(guò)強(qiáng)化審計(jì)職能來(lái)解決審計(jì)問(wèn)題屢審屢犯等痼疾。鑒于此，本文引入新公共管理理論，重新定位政府審計(jì)的功效與職能，力爭(zhēng)通過(guò)全新的角度解析政府審計(jì)工作中的不足之處，提高政府審計(jì)效能。

二、新公共管理理論與政府審計(jì)效能

（一）新公共管理理論與效能內(nèi)涵

新公共管理理論從經(jīng)濟(jì)學(xué)理性角度出發(fā)，要求對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論、委托——理論和交易成本理論加以運(yùn)用，以追求“3E”（economy經(jīng)濟(jì)性、efficiency效率性、effectiveness效果性）為新公共管理的基本目標(biāo)。自20世紀(jì)70年代被引入改革政治體制以來(lái)，作為一種所謂“重塑政府”或“再造公共部門(mén)”運(yùn)動(dòng)，已迅速席卷全世界，并逐漸發(fā)展成為大多數(shù)國(guó)家改革政府管理模式的主流方式。在新公共管理理念下，政治改革必然涉及組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能的重新劃分。每一個(gè)國(guó)家都有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三種權(quán)力，如果說(shuō)立法權(quán)的價(jià)值是民主與科學(xué)，司法權(quán)的價(jià)值是公正，那么行政權(quán)的價(jià)值就是公平與效率。因此，從新公共管理理論出發(fā)，改革政府管理模式目的就是要彰顯行政權(quán)價(jià)值，即公平與效率，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政職能；為實(shí)現(xiàn)行政權(quán)價(jià)值，“3E”就成為政府改革過(guò)程中所要考慮到的基本目標(biāo)。因此，我們將“3E”與職能的綜合內(nèi)涵稱(chēng)為“效能”，即效能是衡量工作的尺度，經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性是衡量“效”的內(nèi)容或者依據(jù)，“3E”的綜合水準(zhǔn)體現(xiàn)的正是“效”，而職能的履行程度衡量是“能”。

（二）行政效能與政府審計(jì)效能

政府效能亦稱(chēng)“行政效能”，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，在行政管理活動(dòng)中所發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效率、效益、效果的綜合體現(xiàn)。政府效能要彰顯政府職能的發(fā)揮程度，并且以效率、效益、效果三維視角作為衡量其程度的指標(biāo)；政府效能是行政建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，需要充分發(fā)揮各級(jí)政府機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性，處理好績(jī)效考評(píng)與其他評(píng)估的關(guān)系，解決好辦事效率和程序的統(tǒng)一問(wèn)題。

借鑒新公共管理理論，定位政府審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)，體現(xiàn)審計(jì)在國(guó)家民主法治、改革發(fā)展中的建設(shè)性作用，政府審計(jì)應(yīng)首先要提高自身工作的效率、效果及效益，完善審計(jì)職能的發(fā)揮，加強(qiáng)政府審計(jì)部門(mén)效能的建設(shè)；其次，從建立服務(wù)型政府和高效能政府的層面，通過(guò)執(zhí)行各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督、評(píng)價(jià)，提供客觀公正的審計(jì)意見(jiàn)，從而深刻地揭示被審計(jì)單位問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，促進(jìn)體制、機(jī)制以及公共管理水平的完善。

三、新公共管理理念下政府審計(jì)效能內(nèi)涵解析

（一）政府審計(jì)效能的“效”

1.審計(jì)效率與經(jīng)濟(jì)性

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第三十八條第三款：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高審計(jì)工作效率?！边@是首次在法律層面，對(duì)審計(jì)工作效率作出明確規(guī)定。該條款對(duì)政府審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)真履行審計(jì)職責(zé)，不斷規(guī)范審計(jì)行為，強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量控制，提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平提出了全新的要求和更高的目標(biāo)。

從時(shí)間角度來(lái)講，審計(jì)效率是指為完成某單項(xiàng)或某期間的審計(jì)工作任務(wù)，審計(jì)組所耗費(fèi)的有效工作時(shí)間；從成本角度來(lái)講，審計(jì)效率是指為完成某單項(xiàng)或某期間的審計(jì)工作任務(wù)，審計(jì)組所耗費(fèi)的資金成本數(shù)額；從過(guò)程角度來(lái)講，審計(jì)效率是指為完成某單項(xiàng)或某期間的審計(jì)工作任務(wù)，審計(jì)組所執(zhí)行的有效審計(jì)程序。時(shí)間、成本、過(guò)程三個(gè)概念視角下的審計(jì)效率內(nèi)涵，三者之間有一點(diǎn)共性即追求“合理有效地提高審計(jì)資源的利用程度”，無(wú)論是對(duì)一般亦或重要的審計(jì)活動(dòng)而言，都需要注重效率性。因此，審計(jì)效率，在本質(zhì)上是個(gè)相對(duì)概念，是針對(duì)審計(jì)工作時(shí)所體現(xiàn)出的效率的衡量。鑒于不同審計(jì)對(duì)象之間的差異性及相同審計(jì)工作任務(wù)在執(zhí)行時(shí)間、地域上的差異性，審計(jì)效率的衡量應(yīng)區(qū)別考慮被審計(jì)單位的特性、審計(jì)業(yè)務(wù)的性質(zhì)以及審計(jì)時(shí)機(jī)，選擇相對(duì)比較，而不是絕對(duì)比較，因此，審計(jì)效率的高低以最低值作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，不可能有最高的審計(jì)效率作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)效率的高低應(yīng)引入“效率區(qū)間”的概念，就是說(shuō)在此區(qū)間內(nèi)審計(jì)工作體現(xiàn)的效率水準(zhǔn)皆應(yīng)得到認(rèn)可。在客觀條件允許的情況下，可以構(gòu)建政府審計(jì)效率衡量區(qū)間指標(biāo)體系，并逐步評(píng)價(jià)、改進(jìn)以適應(yīng)審計(jì)環(huán)境變化的需要。

經(jīng)濟(jì)性是指組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)及其他成果時(shí)所耗費(fèi)的資源最少。經(jīng)濟(jì)性主要關(guān)注的是資源投入和使用過(guò)程中成本節(jié)約的水平和程度及資源使用的合理性。審計(jì)經(jīng)濟(jì)性是一個(gè)與審計(jì)效率相對(duì)應(yīng)的概念，呈現(xiàn)相反的狀態(tài)，在資金成本視角下的審計(jì)效率，經(jīng)濟(jì)性關(guān)注投入（成本或資源）單一層面，而效率性關(guān)注投入與產(chǎn)出（成本與效益）兩個(gè)層面，可見(jiàn)，為了更準(zhǔn)確、全面地評(píng)價(jià)審計(jì)工作，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)性與效率性二者結(jié)合在一起綜合分析評(píng)價(jià)。

2.審計(jì)效果

審計(jì)效果是對(duì)審計(jì)結(jié)果或?qū)徲?jì)目標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期的衡量。

按照供給需求理論，衡量審計(jì)效果可以通過(guò)“審計(jì)工作是否已經(jīng)滿(mǎn)足各利益主體（主要是政府、納稅主體、投資者）的需要”來(lái)評(píng)價(jià)；按照受托責(zé)任理論，衡量審計(jì)效果就是“評(píng)價(jià)政府審計(jì)機(jī)關(guān)是否已經(jīng)妥善完成公共受托責(zé)任”；按照經(jīng)濟(jì)監(jiān)督理論，衡量審計(jì)效果就是“評(píng)價(jià)其是否已達(dá)到維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)”。按照免疫系統(tǒng)理論，政府審計(jì)是國(guó)家的免疫系統(tǒng)，發(fā)揮著預(yù)防、預(yù)警、揭示、抵御和建設(shè)性功能，功能的履行程度，即是對(duì)政府審計(jì)效果的衡量。

（二）政府審計(jì)效能的“能”

審計(jì)效能的“能”是指職能、功能，是審計(jì)本身固有的、不以人們意志為轉(zhuǎn)移的、體現(xiàn)審計(jì)本質(zhì)屬性的內(nèi)在功能。

劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)上提出：“審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’，維護(hù)國(guó)家安全是審計(jì)工作的第一要?jiǎng)?wù)”，國(guó)家安全涵蓋了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、民生安全、環(huán)境安全、信息安全等諸多領(lǐng)域。維護(hù)國(guó)家安全，審計(jì)責(zé)無(wú)旁貸。政府審計(jì)要站在維護(hù)國(guó)家安全和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，把維護(hù)國(guó)家安全貫穿于審計(jì)工作始終，真正發(fā)揮好政府審計(jì)的職能作用。

1.經(jīng)濟(jì)職能

在學(xué)術(shù)界，關(guān)于審計(jì)職能的研究成果中，存在著單一職能論與多職能論的觀點(diǎn)，而在審計(jì)職能的演化研究中，存在審計(jì)職能一成不變與逐步變化的觀點(diǎn)。盡管，對(duì)于審計(jì)發(fā)揮何種單一或多重職能看法不同，但是對(duì)于審計(jì)具有經(jīng)濟(jì)職能本身并沒(méi)有疑義，而且，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府審計(jì)主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能、社會(huì)審計(jì)主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)鑒證職能、內(nèi)部審計(jì)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)職能，三者共同構(gòu)建成審計(jì)體系，既相互聯(lián)系，又各自獨(dú)立、各司其職，涇渭分明地在不同的領(lǐng)域發(fā)揮作用。

國(guó)家審計(jì)，在宏觀方面保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和防范經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的不良影響與危機(jī)轉(zhuǎn)嫁，最終從不斷提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)免疫力方面，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；在微觀方面，它又關(guān)系到政府體制的穩(wěn)健運(yùn)作與對(duì)公司的治理，具有防患于未然的作用。

2.政治職能

從政治學(xué)視角來(lái)看，政府審計(jì)服務(wù)于國(guó)家政權(quán)建設(shè)，是國(guó)家政治制度的組成部分，其作為一種維護(hù)公共利益的政治工具，以政治立場(chǎng)與視角監(jiān)督政府的行政行為，它的產(chǎn)生與發(fā)展是與國(guó)家職能相適應(yīng)的一種權(quán)利，而審計(jì)監(jiān)督之所以屬于政治范疇，關(guān)鍵就是審計(jì)監(jiān)督本身及其所反映的種種問(wèn)題實(shí)質(zhì)就是“圍繞公共權(quán)力而展開(kāi)的活動(dòng)”。

我國(guó)于1982年，在憲法中明確實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，這一點(diǎn)無(wú)疑使審計(jì)工作具有憲法實(shí)踐性質(zhì)，將審計(jì)的地位給予法的肯定。從憲法和法律的視角來(lái)看，審計(jì)是一種專(zhuān)門(mén)制約與監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力，比如，2010年政府工作報(bào)告中指出：“充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)的作用，將其對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督”；黨的十六大指出：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，要發(fā)揮司法和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門(mén)的作用”。從受托責(zé)任角度看，審計(jì)是對(duì)政府公共部門(mén)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的獨(dú)立檢查權(quán)。在現(xiàn)代國(guó)家中，政府公共部門(mén)受托管理和運(yùn)用國(guó)家或公共資源，其管理和運(yùn)用公共資源的真實(shí)性、合法性和有效性需要通過(guò)獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督給予檢查和證明。

綜上所述，審計(jì)的政治職能包含三方面，即政治制約、政治監(jiān)督、政治檢查，而結(jié)合政治學(xué)思考審計(jì)問(wèn)題，樹(shù)立正確的審計(jì)政治觀，有利于培養(yǎng)人們科學(xué)地認(rèn)識(shí)和分析審計(jì)問(wèn)題與現(xiàn)象的能力和方法，可以對(duì)審計(jì)監(jiān)督本質(zhì)及審計(jì)職能有個(gè)清晰、全面的認(rèn)知。

3.法治職能

政府審計(jì)是依法審計(jì)，其有兩層含義：一是國(guó)家審計(jì)是憲法規(guī)定的一項(xiàng)重要工作，這就為審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)提供了法律保障。審計(jì)要維護(hù)國(guó)家法律的嚴(yán)肅性，使國(guó)家的法律法規(guī)特別是財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的法規(guī)得以貫徹落實(shí)，在維護(hù)和促進(jìn)法制建設(shè)上發(fā)揮重要的作用。二是要以法律法規(guī)作為審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。審計(jì)就是要監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行情況，違法必究，促進(jìn)法律法規(guī)的完善和發(fā)展。

依據(jù)審計(jì)法，審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府每年要向人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作；審計(jì)結(jié)果要向社會(huì)公告。這實(shí)際上已經(jīng)不是一般意義上的行政監(jiān)督，而是體現(xiàn)人大意志和納稅人意志的法治活動(dòng)。從國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，監(jiān)督只是手段，推進(jìn)民主法治建設(shè)才是目的。審計(jì)工作的開(kāi)展是以《憲法》為根本依據(jù)，以《審計(jì)法》及其實(shí)施條例為核心內(nèi)容，以審計(jì)準(zhǔn)則等規(guī)章為執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)法律規(guī)范體系，中國(guó)審計(jì)工作基本步入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道，履行法治職能。

綜合而論，政府審計(jì)具備三效與三能，三效是審計(jì)工作層面，三能是審計(jì)職能層面，審計(jì)工作的三效水準(zhǔn)促進(jìn)審計(jì)職能的踐行，而審計(jì)職能的定位規(guī)劃審計(jì)工作的目標(biāo)領(lǐng)域；政府審計(jì)通過(guò)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督履行政治監(jiān)督職能，政治職能的履行促進(jìn)法治職能的發(fā)揮，政治與法治職能是構(gòu)建執(zhí)行經(jīng)濟(jì)職能的前提與保障。