導(dǎo)語(yǔ)：反壟斷執(zhí)法行業(yè)壟斷研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》執(zhí)法實(shí)踐中，如何處理工商行政管理部門與相關(guān)行業(yè)部門的關(guān)系，合理確定各自的職能定位，維護(hù)執(zhí)法的統(tǒng)一性，是當(dāng)前公平交易執(zhí)法中的突出問題。由此，也引發(fā)了《反壟斷法》起草過程中關(guān)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的敏感問題。北京大學(xué)法學(xué)院盛杰民教授的此篇文章，從工商部門查處兩起不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案例入手，通過分析普通法與特別法的適用，提出“誰(shuí)是合法執(zhí)法主體”的問題。綜觀國(guó)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序執(zhí)法機(jī)構(gòu)的體制與職能，盛教授提出：行業(yè)監(jiān)管不能代替市場(chǎng)監(jiān)管，損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的違法行為由本行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管有不妥之處。當(dāng)前應(yīng)明確，工商行政管理部門是法律確立的當(dāng)然行政執(zhí)法主體。建立和完善工商部門為主導(dǎo)，與其他行政管理機(jī)構(gòu)、法院相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。（編者注）

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“壟斷堅(jiān)冰”開始松動(dòng)。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》以制止市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和壟斷行為，維護(hù)公平、自由和有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化為根本目標(biāo)。在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》頒行的這10多年中，作為其執(zhí)法主體的工商機(jī)關(guān)一直貫徹和執(zhí)行上述目標(biāo)。但是，近年來(lái)，基于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中某些規(guī)定內(nèi)容，工商機(jī)關(guān)在很多具體的執(zhí)法過程中躑躅難行。這就使得工商機(jī)關(guān)的執(zhí)法效果大打折扣，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的打擊效果，影響正常的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的建立和維護(hù)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，誰(shuí)才是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的合法執(zhí)法主體，這一問題也成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。由于執(zhí)法主體不明確，工商部門與其他行業(yè)主管部門的執(zhí)法行為產(chǎn)生沖突，不同部門的執(zhí)法在法律適用上產(chǎn)生較大差距，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的執(zhí)法出現(xiàn)了割據(jù)狀態(tài)，一部權(quán)威性的法律有被分解的危險(xiǎn)。

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是為了適應(yīng)黨的十四大提出的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，在1993年9月2日經(jīng)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過的我國(guó)第一部專門調(diào)整市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律，并于同年12月1日起正式實(shí)施。10多年來(lái)，該法在維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益方面發(fā)揮了非常重要的作用。但是，該法自誕生之日起，就伴隨著諸多與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題。譬如，究竟何者應(yīng)當(dāng)為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的合法執(zhí)法主體，就是一直困擾理論界和實(shí)踐界的難題。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定?！币话阏J(rèn)為，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》將其執(zhí)法主體的資格賦予了工商機(jī)關(guān)。但是，基于對(duì)“法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”這一內(nèi)容的不同理解和認(rèn)識(shí)，人們?cè)诰唧w的執(zhí)法過程中產(chǎn)生了分歧。工商部門在履行執(zhí)法職責(zé)的同時(shí)，也就自然地承受來(lái)自方方面面的質(zhì)疑。而在遭受太多的質(zhì)疑之后，工商部門自身也產(chǎn)生了“動(dòng)搖”，最明顯的表現(xiàn)就是對(duì)“邊緣化”的行為有時(shí)不得不采取少管或不管的態(tài)度。這對(duì)我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立和完善并不是一個(gè)可取之策。

司法的“搖擺不定”

長(zhǎng)期以來(lái)，保險(xiǎn)在我國(guó)一直是壟斷行業(yè)，現(xiàn)在仍處于壟斷地位。某些保險(xiǎn)公司經(jīng)常濫用其在理賠方面的優(yōu)勢(shì)地位，限定他人購(gòu)買其指定商品或者服務(wù)。保險(xiǎn)公司如果濫用其行業(yè)優(yōu)勢(shì)地位，限定投保人或保險(xiǎn)受益人購(gòu)買其指定的產(chǎn)品，那么就限定了投保人或保險(xiǎn)受益人購(gòu)買該類產(chǎn)品的自由，同時(shí)剝奪了其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。這種行為一方面破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，另一方面也限制了經(jīng)營(yíng)者之間的自由競(jìng)爭(zhēng)。這種涉及保險(xiǎn)行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為究竟由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？作為保險(xiǎn)行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保監(jiān)會(huì)認(rèn)為其擁有當(dāng)然的管理權(quán)；而作為《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，工商部門認(rèn)為自己擁有絕對(duì)的監(jiān)管權(quán)。讓人更加困惑的是，法院在對(duì)工商部門和保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)限的認(rèn)定上存在著兩種截然不同的看法。

例證之一：1999年9月至12月間，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司湘潭市岳塘支公司委托工商銀行岳塘支行湘潭電機(jī)廠的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，收取保費(fèi)106萬(wàn)元。之后，人保岳塘支公司通過虛列保險(xiǎn)人（黃建華、高春潮、王東方等）的方式，從106萬(wàn)元保費(fèi)中套取了手續(xù)費(fèi)8.12萬(wàn)元，并將其中7萬(wàn)元以現(xiàn)金方式支付給工商銀行岳塘支行。通過調(diào)查，湖南省湘潭市工商局認(rèn)定人保岳塘支公司存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和商業(yè)賄賂行為，并于2002年9月作出沒收人保岳塘支公司非法所得的處罰決定。人保岳塘支公司以“工商部門不具備監(jiān)管處罰保險(xiǎn)公司的主體資格”為依據(jù)，于同年11月向湘潭市雨湖區(qū)人民法院提起行政訴訟。

2003年6月24日，湖南省湘潭市雨湖區(qū)人民法院作出一審判決，認(rèn)為“工商部門對(duì)保險(xiǎn)公司不具有監(jiān)督管理權(quán)”，其對(duì)保險(xiǎn)公司實(shí)施監(jiān)督和處罰超越了職權(quán)，從而判決湘潭市工商局?jǐn)≡V。同時(shí)，法院認(rèn)定“原告（保險(xiǎn)公司）的行為不存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為”，其支付7萬(wàn)元的行為是錯(cuò)誤的，但只是違反了《保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)制度》的有關(guān)規(guī)定，不構(gòu)成商業(yè)賄賂。湘潭市雨湖區(qū)法院的判決理由是：盡管《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三條第二款規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”，但《保險(xiǎn)法》中第八條規(guī)定“國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理部門依照本法負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”。而且，“《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《保險(xiǎn)法》是普通法和特別法的關(guān)系，在保險(xiǎn)公司開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，應(yīng)按照特別法優(yōu)于普通法的原則處理。”

湘潭市工商局對(duì)一審判決不服，隨后向湘潭市中級(jí)人民法院提起上訴。2003年9月1日，湘潭市中級(jí)人民法院宣布了中國(guó)人民保險(xiǎn)公司湘潭市岳塘支公司訴湘潭市工商局越權(quán)實(shí)施監(jiān)管以及處罰一案的二審判決，認(rèn)定湘潭市工商局的監(jiān)管和處罰是合法有效的。湘潭市中級(jí)法院撤銷雨湖區(qū)法院一審判決的理由是：“《保險(xiǎn)法》雖然認(rèn)定國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理……但就保險(xiǎn)公司賬外暗中給付保險(xiǎn)人或保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人手續(xù)費(fèi)或傭金進(jìn)行商業(yè)賄賂的問題，沒有明確如何監(jiān)督管理，也就是說(shuō)這一特別法就此沒有規(guī)定，即排除了國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理部門對(duì)此依法監(jiān)督管理的職權(quán)，那么工商行政管理機(jī)關(guān)可以依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三條第二款的規(guī)定行使監(jiān)督權(quán)?！?/p>

在此案中，兩級(jí)法院在認(rèn)定保險(xiǎn)公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)督管理權(quán)的主體資格上存在著重大分歧：一審法院認(rèn)為“國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理部門依照《保險(xiǎn)法》負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”，從而排除了工商部門對(duì)整個(gè)保險(xiǎn)行業(yè)的監(jiān)管權(quán)；而二審法院認(rèn)為商業(yè)賄賂行為屬于《保險(xiǎn)法》這個(gè)特別法中沒有規(guī)定的內(nèi)容，所以應(yīng)該適用作為普通法的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，又因?yàn)楣ど滩块T是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的執(zhí)法主體，所以工商部門有當(dāng)然監(jiān)管權(quán)。

由此產(chǎn)生問題之一：如何看待作為普通法的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》與《保險(xiǎn)法》等其他特別法之間的關(guān)系？

例證之二：2000年，湖南省慈利縣工商局認(rèn)定中國(guó)人壽保險(xiǎn)慈利縣支公司在委托代辦學(xué)生保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中存在商業(yè)賄賂行為，并據(jù)此作出對(duì)其罰款8萬(wàn)元的行政處罰。保險(xiǎn)公司不服，向張家界市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。2000年8月22日，張家界市中級(jí)法院作出一審判決，認(rèn)為“被告（工商局）對(duì)原告實(shí)施處罰屬超越職權(quán)行為”，“中國(guó)保監(jiān)會(huì)是全國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的主管部門，依法對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)履行監(jiān)管職責(zé)”，工商局“沒有足夠的證據(jù)證實(shí)原告（保險(xiǎn)公司）及其兼職代辦員有直接或者變相強(qiáng)制他人訂立保險(xiǎn)合同、收取保險(xiǎn)費(fèi)的行為”。隨后，工商局提出上訴，湖南省高級(jí)人民法院于2001年2月26日作出二審判決，駁回上訴，維持原判。2003年2月14日，湖南省高級(jí)人民法院對(duì)此案進(jìn)行了再審，并作出維持二審判決的裁判。

本案中，湖南省高級(jí)法院的判決理由和前述案件中湘潭雨湖區(qū)法院的判決理由相同，并且直接提出特別法《保險(xiǎn)法》所賦予保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)于普通法《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》所賦予工商部門的監(jiān)管權(quán)。值得注意的是，在再審判決中，湖南高院進(jìn)一步提出：“對(duì)于保險(xiǎn)業(yè)的違法違規(guī)行為，1998年以前由人民銀行查處，1999年以后逐步交由保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)查處?！?/p>

因此，產(chǎn)生了問題之二：保監(jiān)會(huì)和工商局，誰(shuí)來(lái)維護(hù)保險(xiǎn)競(jìng)爭(zhēng)秩序———兩者不相與謀，抑或是共存共管？

值得注意的是，2000年4月，最高人民法院曾經(jīng)就工商局和保監(jiān)會(huì)之間監(jiān)管權(quán)的爭(zhēng)議給湖北省高級(jí)人民法院作出過《關(guān)于對(duì)保險(xiǎn)公司不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為如何確定監(jiān)管檢查主體的答復(fù)》。在該答復(fù)中，最高人民法院表明了“工商部門也有權(quán)檢查處罰保險(xiǎn)公司的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”的態(tài)度。但是，盡管有該答復(fù)的存在，工商局和保監(jiān)會(huì)之間由于存在著不同的執(zhí)法角度，兩者之間的監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)議仍在繼續(xù)。

執(zhí)法部門之間的博弈

由于執(zhí)法主體不明確，工商部門與其他行業(yè)主管部門之間就執(zhí)法職能開始了博弈。仍以工商部門與保監(jiān)會(huì)之間的博弈為例。首先，保監(jiān)會(huì)通過具體的個(gè)案函告方式排斥工商局的監(jiān)管權(quán)。

2002年以來(lái)，浙江省工商部門大力治理省內(nèi)保險(xiǎn)行業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)和商業(yè)賄賂，處罰了多家違法違規(guī)的保險(xiǎn)公司。隨后，在眾家保險(xiǎn)公司的抱怨聲中，杭州保監(jiān)辦就保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為出現(xiàn)多頭監(jiān)管的現(xiàn)象，專門向中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)出了《關(guān)于明確保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為執(zhí)法主體等問題的緊急請(qǐng)示》（保監(jiān)浙發(fā)［2003］88號(hào)）。

中國(guó)保監(jiān)會(huì)在2003年6月11日向杭州保監(jiān)辦下發(fā)了《關(guān)于明確保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為執(zhí)法主體的復(fù)函》，并抄送了浙江省委、省政府、省工商局和各地保監(jiān)辦。在復(fù)函中，保監(jiān)會(huì)表明了自己的態(tài)度：“保險(xiǎn)行業(yè)作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的特殊行業(yè)……為防范和化解行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院專門成立中國(guó)保監(jiān)會(huì)作為保險(xiǎn)業(yè)的主管機(jī)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管”，“各地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)由保監(jiān)辦進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督檢查?！北１O(jiān)會(huì)提出由其進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的理由是：首先，中國(guó)保監(jiān)會(huì)“三定”方案明確規(guī)定了中國(guó)保監(jiān)會(huì)“依法對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，維護(hù)保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序，依法查處保險(xiǎn)企業(yè)違法違規(guī)行為”；其次，《保險(xiǎn)法》也是保監(jiān)會(huì)監(jiān)管權(quán)的依據(jù)之一。此外，保監(jiān)會(huì)還建議各地保監(jiān)辦，在“必要的時(shí)候可以請(qǐng)當(dāng)?shù)毓ど滩块T配合工作”，并“向省委、省政府報(bào)告并取得支持，妥善處理好保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與工商行政管理部門的業(yè)務(wù)分工……有關(guān)進(jìn)展隨時(shí)向保監(jiān)會(huì)報(bào)告?！痹讷@得保監(jiān)會(huì)的回函后，杭州保監(jiān)辦于2003年7月23日向各保險(xiǎn)公司省級(jí)（一級(jí)）分公司和各行業(yè)協(xié)會(huì)印發(fā)了轉(zhuǎn)發(fā)保監(jiān)會(huì)復(fù)函的通知，并抄送各市人民政府、浙江省工商局和各市工商局。

應(yīng)該說(shuō)，工商局和保監(jiān)會(huì)在保險(xiǎn)行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方面監(jiān)管權(quán)的爭(zhēng)議由來(lái)已久。早在2000年，國(guó)務(wù)院法制辦公室曾下發(fā)給湖南省法制辦一份《對(duì)〈關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管執(zhí)法主體問題的請(qǐng)示〉的意見函》。該函對(duì)監(jiān)管主體之爭(zhēng)提出了明確的說(shuō)法：“根據(jù)《保險(xiǎn)法》第八條……我們認(rèn)為，保險(xiǎn)公司在開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中發(fā)生的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)當(dāng)由保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管部門即國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)督檢查?！?/p>

可見，促成上述保監(jiān)會(huì)的函告的最直接因素，并不是保監(jiān)會(huì)在執(zhí)法過程中遇到與工商局之間的糾葛，而是保險(xiǎn)公司的頻頻“抱怨”。姑且不論保監(jiān)會(huì)和工商局誰(shuí)擁有對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)管權(quán)，單就被查處的保險(xiǎn)公司對(duì)保監(jiān)會(huì)的“青睞”而對(duì)工商局的“排斥”態(tài)度而言，我們似乎可以判斷出何者的監(jiān)管更有效果。

其次，保監(jiān)會(huì)通過具體的個(gè)案函告力圖將工商局排除在監(jiān)管行列之外，還試圖通過全行業(yè)的整頓來(lái)影響整個(gè)社會(huì)對(duì)監(jiān)管主體資格的評(píng)價(jià)。

2001年4月，北京市工商局根據(jù)國(guó)家工商總局的《對(duì)重點(diǎn)壟斷行業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行專項(xiàng)整治的通知》，決定于同年4月至9月對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行專項(xiàng)整頓。與此同時(shí)，北京市保監(jiān)會(huì)也宣布從10個(gè)方面重點(diǎn)整頓和規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序，時(shí)間是5月到11月，與北京市工商局的“打擊保險(xiǎn)行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”計(jì)劃基本同步。保監(jiān)會(huì)的舉措受到了社會(huì)輿論的一片贊譽(yù)。

但是，仔細(xì)分析工商局和保監(jiān)會(huì)各自的整頓內(nèi)容，就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者迥然不同的動(dòng)機(jī)：從北京市工商局公布的4個(gè)檢點(diǎn)來(lái)看，其理論依據(jù)是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，整治的重點(diǎn)也是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和限制競(jìng)爭(zhēng)行為。而在中國(guó)保監(jiān)會(huì)向各地保監(jiān)辦下達(dá)的整頓意見中，開宗明義的第一句話是：“為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序工作會(huì)議精神?！北１O(jiān)會(huì)整頓的10條重點(diǎn)中，除最后一條行政強(qiáng)制保險(xiǎn)是標(biāo)準(zhǔn)的壟斷行為外，其他全是針對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)本身的混亂而進(jìn)行的。保監(jiān)會(huì)利用消費(fèi)者對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的痛恨心理，強(qiáng)行把一個(gè)對(duì)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展影響深遠(yuǎn)的市場(chǎng)整頓行動(dòng)當(dāng)做“反壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”的注解。

目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)存在下列主要問題：一是作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范中的普通法的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》與《保險(xiǎn)法》等其他特別法之間的協(xié)調(diào)問題；二是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》直接賦予執(zhí)法主體資格的工商局與保監(jiān)會(huì)等其他特定行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問題。簡(jiǎn)言之，就是“誰(shuí)是合法執(zhí)法主體”的問題。類似的執(zhí)法主體不明確的問題，在執(zhí)法部門對(duì)待證券、電信、銀行、電力等行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及價(jià)格不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、招標(biāo)投標(biāo)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等行為的態(tài)度上也常有發(fā)生。

國(guó)外獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)的啟示

面對(duì)我國(guó)實(shí)踐中出現(xiàn)的執(zhí)法主體不明確這個(gè)棘手問題，縱觀西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家獨(dú)立的準(zhǔn)司法性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，或許對(duì)我們提出應(yīng)對(duì)方案有些許啟示。

在普通法不能對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的新型交易形態(tài)進(jìn)行妥善規(guī)制的時(shí)候，美國(guó)于1890年通過了《謝爾曼法》，希望其能夠在維持自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序方面有所作為。最初的《謝爾曼法》的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是普通法院。但是，一方面法院本身的被動(dòng)性，決定了其只能在事后對(duì)違法行為進(jìn)行追究；另一方面法院通常只完成對(duì)個(gè)案的追訴，無(wú)法進(jìn)行全國(guó)性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范性指導(dǎo)和規(guī)制，而且每一案件的調(diào)查和審理時(shí)間過于冗長(zhǎng)，所以《謝爾曼法》的實(shí)施效果大打折扣。

因此，美國(guó)國(guó)會(huì)在1914年設(shè)立了聯(lián)邦交易委員會(huì)(FederalTradeCommission，簡(jiǎn)稱FTC)，試圖通過其具有濃厚行政色彩、比聯(lián)邦司法部更獨(dú)立的地位，適時(shí)地將反托拉斯等有礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為扼殺于襁褓之中。聯(lián)邦交易委員會(huì)是依《聯(lián)邦交易委員會(huì)法》第一條規(guī)定所設(shè)立的行政機(jī)關(guān)，是獨(dú)立的管制委員會(huì)，具有一般行政機(jī)關(guān)的職能，并且有在國(guó)會(huì)授權(quán)之下可以制定具有與法律同等效力的行政規(guī)則及命令的準(zhǔn)立法權(quán)。此外，它還有準(zhǔn)司法權(quán)，可對(duì)具體的違法案件加以審查、裁判，稱作“行政裁判權(quán)”。當(dāng)事人如果不服其裁判，可向聯(lián)邦上訴法院請(qǐng)求司法審查。但是，一般法院會(huì)尊重聯(lián)邦交易委員會(huì)所作出的專業(yè)性的事實(shí)認(rèn)定。

聯(lián)邦交易委員會(huì)的獨(dú)立性是如何體現(xiàn)的呢？首先，聯(lián)邦交易委員會(huì)接受總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的監(jiān)督。聯(lián)邦交易委員會(huì)的委員是由總統(tǒng)提名并經(jīng)參議院同意而任命的?？偨y(tǒng)只能在委員不能勝任、懈怠或者違反職務(wù)的時(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行免職?？偨y(tǒng)雖然不能直接監(jiān)督聯(lián)邦交易委員會(huì)，但是仍可通過人事任免、預(yù)算控制、行政管理及其他非正式渠道來(lái)影響聯(lián)邦交易委員會(huì)的政策和執(zhí)行方向。聯(lián)邦交易委員會(huì)在審理個(gè)案時(shí)雖有獨(dú)立性，但是國(guó)會(huì)可通過立法、人事、財(cái)政及調(diào)查等方法來(lái)監(jiān)控委員會(huì)的各項(xiàng)工作，間接影響委員會(huì)的政策理念。

其次，聯(lián)邦交易委員會(huì)的獨(dú)立性并不排斥其與法院和其他行政機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作關(guān)系。由于各行業(yè)本身的特性以及該行業(yè)專業(yè)人員的素質(zhì)各不相同，所以一國(guó)針對(duì)各專門行業(yè)所制定的法律法規(guī)有所區(qū)別，而這些不同部門之間會(huì)存在法規(guī)競(jìng)合以及專門管理機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)沖突問題。在這個(gè)問題上，美國(guó)聯(lián)邦交易委員會(huì)是通過與其他聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)議的方式來(lái)劃分權(quán)責(zé)的。

在聯(lián)邦交易委員會(huì)尚未成立之前，《謝爾曼法》的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦司法部所設(shè)立的反托拉斯局。在聯(lián)邦交易委員會(huì)成立之后的一段時(shí)間內(nèi)，兩者分別獨(dú)立執(zhí)行《謝爾曼法》和《聯(lián)邦交易委員會(huì)法》，并共同負(fù)責(zé)《克萊頓法》的執(zhí)行。1948年，兩者通過協(xié)議進(jìn)入雙重協(xié)同執(zhí)行階段。由于反托拉斯局和聯(lián)邦交易委員會(huì)各自擁有自己的執(zhí)法特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，加上政治上的國(guó)會(huì)需求、事實(shí)裁判的困難等因素，這種雙重協(xié)同執(zhí)行制度一直在持續(xù)，并且收到良好的效果。

值得一提的是，美國(guó)各州的反托拉斯法則由各州自行執(zhí)行，聯(lián)邦交易委員會(huì)與各州的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間并沒有上下的隸屬關(guān)系，也不是監(jiān)督管理的關(guān)系，只是協(xié)調(diào)合作的關(guān)系。

由此，我們看到：美國(guó)聯(lián)邦交易委員會(huì)是為了更好地規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為而存在的獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但是其良好的執(zhí)法效果并不僅僅是因?yàn)槠洫?dú)立性與權(quán)威性的存在，還因?yàn)槠渑c法院和其他相關(guān)行政機(jī)構(gòu)之間和諧關(guān)系的建立與維護(hù)，而后者正是我們所缺乏的。

不受任何干擾，能夠獨(dú)立執(zhí)法，現(xiàn)在不僅僅是法院的理想化狀態(tài)，也是任何一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的理想化狀態(tài)。很明顯，獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身具備眾多優(yōu)點(diǎn)：能夠進(jìn)行全局性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的專業(yè)性的指導(dǎo)；排除了不必要的機(jī)構(gòu)權(quán)力糾葛和干擾，利于問題的及時(shí)處理和妥善解決；可以樹立在人們心目中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法和其執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。但是，建立獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不是一個(gè)沒有缺陷的完美藍(lán)圖，即便是美國(guó)聯(lián)邦交易委員會(huì)也沒有完全擺脫總統(tǒng)的直接監(jiān)督和國(guó)會(huì)的間接監(jiān)督。所以說(shuō)如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)“獨(dú)立”，也只能是相對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立。從成立獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)成本方面考慮，我們現(xiàn)在的工商行政管理體系是花費(fèi)了幾十年的時(shí)間建立的，長(zhǎng)達(dá)幾十年的時(shí)間孕育出來(lái)的執(zhí)法隊(duì)伍尚且存在不盡如人意的地方，如何期待短期內(nèi)成立的一個(gè)機(jī)構(gòu)就能完全解決市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序中的難題？美國(guó)聯(lián)邦交易委員會(huì)之所以能夠取得執(zhí)法上的良好效果，是因?yàn)槠淠軌蚺c法院和其他行政機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)合作，懂得善用權(quán)責(zé)劃分，而不是一味地追求自身的權(quán)力膨脹。

行業(yè)監(jiān)管不能代替市場(chǎng)監(jiān)管

從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，到底應(yīng)該如何解決競(jìng)爭(zhēng)法或者更加直接地說(shuō)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的執(zhí)法主體資格問題？如何劃分工商局與其他機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)？

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在維持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)工商機(jī)關(guān)的權(quán)限予以肯定。在既存的法律體系之下，在法有明文規(guī)定的情況下，完全肯定工商機(jī)關(guān)的執(zhí)法地位與權(quán)限。這樣做的理由是，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為由本行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管不妥，因行業(yè)監(jiān)管部門與被監(jiān)管的企業(yè)常有著共同的經(jīng)濟(jì)利益。通常情況下，當(dāng)這些企業(yè)與其他行業(yè)企業(yè)或者與消費(fèi)者產(chǎn)生由不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為引起的爭(zhēng)議時(shí)，監(jiān)管部門往往容易注重保護(hù)本行業(yè)企業(yè)的利益，而忽視保護(hù)其他企業(yè)和消費(fèi)者的利益。更讓人擔(dān)憂的是，我國(guó)現(xiàn)行的行業(yè)立法大多由本行業(yè)負(fù)責(zé)起草，很大程度上體現(xiàn)了行業(yè)和部門的利益。由行業(yè)監(jiān)管部門對(duì)本行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施監(jiān)管，難免產(chǎn)生“高高舉起、輕輕落下的板子”現(xiàn)象。因此，由工商局統(tǒng)一獨(dú)立執(zhí)法為宜。這樣做的好處：一是維持了既有的競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)法體系，即維持工商機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限，能夠通過工商機(jī)關(guān)本身的“自濾”，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成一套我們自己的競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)法體系和風(fēng)格，而不是惟西方馬首是瞻。二是改革開放20多年來(lái)，工商行政管理體系已建立了一整套的行政管理的模式，本身也具備了相當(dāng)?shù)膱?zhí)法力量，而且也確實(shí)解決了我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的某些問題。此外，這樣做也節(jié)約了建立新機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)成本。

但是還應(yīng)注意到，除了與保監(jiān)會(huì)等其他行政機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力爭(zhēng)奪問題之外，工商部門自身還存在下列不足：首先，工商機(jī)關(guān)在目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)體系中的地位，與其承擔(dān)的職責(zé)并不相稱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)與規(guī)制是一個(gè)兼顧宏觀和微觀的工程，而工商機(jī)關(guān)的“觸角”基本上只能夠觸及在微觀的層面，對(duì)于宏觀的調(diào)控方面顯得無(wú)能為力。這是機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)決定的。而國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)基本上能夠兼顧宏觀與微觀。其次，由于本身是行政體系下的一級(jí)行政機(jī)關(guān)，所以工商局或者主管領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)考慮到自身的政績(jī)，對(duì)于某些可能會(huì)引起行政訴訟的案件采取“曖昧”的態(tài)度——盡量不管或者少管。更有甚者，在處理違法行為之前，先探聽法院的口氣，如果后者能夠保證工商部門不會(huì)敗訴，則會(huì)大膽地執(zhí)法；反之，則會(huì)退避三舍。專家建議，這些問題的解決，一方面需要體制上的改革，另一方面也需要觀念上的轉(zhuǎn)變。

在執(zhí)法主體資格這個(gè)問題上，提出如下幾點(diǎn)看法：

第一，目前我們成立一個(gè)獨(dú)立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)與條件尚未成熟，而工商機(jī)關(guān)作為《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》直接賦予執(zhí)法權(quán)限的機(jī)構(gòu)，是當(dāng)然的執(zhí)法主體。

我們看到既有的國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，或是以公平交易，或是以反托拉斯（反壟斷）為名稱，體現(xiàn)其基本宗旨。在我國(guó)，由于工商機(jī)關(guān)設(shè)立之初的目的是規(guī)范企業(yè)注冊(cè)與登記制度及企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在頒布之時(shí)就將對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制權(quán)賦予了工商機(jī)關(guān)。那么，在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》未作修訂之前，在未建立新的競(jìng)爭(zhēng)法的獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)之前，工商局的地位及權(quán)限是合法有效的。同時(shí)，這種地位與權(quán)限應(yīng)當(dāng)給予充分的肯定和保護(hù)。但這種執(zhí)法權(quán)限是僅限于法度之內(nèi)的，而不是無(wú)限度的肯定。

第二，工商局與保監(jiān)會(huì)、物價(jià)局等相關(guān)行業(yè)主管機(jī)構(gòu)之間不僅要進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，還要進(jìn)行緊密協(xié)調(diào)與合作。在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段的時(shí)候，這種部門之間協(xié)調(diào)與合作顯得尤為重要，而且也是最有效的打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的手段之一。

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《保險(xiǎn)法》、《價(jià)格法》等其他法律之間是普通法與特別法之間的關(guān)系，特別法應(yīng)當(dāng)優(yōu)于普通法適用。但需要著重指出的是：《保險(xiǎn)法》等其他特別法是站在行業(yè)自律的角度上，對(duì)于某一具體行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，而不是以打擊市場(chǎng)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為為目標(biāo)。在這些行業(yè)法中，大多沒有規(guī)定行業(yè)內(nèi)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的構(gòu)成要件及界定標(biāo)準(zhǔn)，更沒有規(guī)定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律責(zé)任?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》作為我國(guó)首部和惟一一部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)范，建立公平、公正、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序是其基本宗旨和任務(wù)。所以，在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的處理上，應(yīng)當(dāng)以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的執(zhí)法主體工商部門為主要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。如果涉及某一具體行業(yè)，工商部門可以請(qǐng)求行業(yè)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助，共同執(zhí)法。

工商部門與保監(jiān)會(huì)等相關(guān)行業(yè)主管機(jī)構(gòu)劃分權(quán)責(zé)不是劃清界限。工商部門雖然在執(zhí)法力量上占有優(yōu)勢(shì)地位，但這種優(yōu)勢(shì)不能替代保監(jiān)會(huì)等相關(guān)行業(yè)主管機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)背景和能力。而在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)這個(gè)領(lǐng)域，工商局是擁有絕對(duì)的監(jiān)管權(quán)限的。

第三，法院應(yīng)當(dāng)擯棄以往以私法角度看待有關(guān)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的問題，而要站在社會(huì)公益的高度上來(lái)處理相關(guān)案件。

事實(shí)上，在涉及保險(xiǎn)等領(lǐng)域的問題的時(shí)候，法院往往會(huì)站在私法的角度上來(lái)審視案件，從而將工商部門排除在保險(xiǎn)行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管領(lǐng)域之外。法院應(yīng)當(dāng)從社會(huì)公益性的角度來(lái)處理有關(guān)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的問題，不是排除私法的適用，而是強(qiáng)調(diào)公法對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)管效力。在涉及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的案件中，我們可以從私法的角度，為受到損害的某一方市場(chǎng)主體提供法律救濟(jì)。但是，我們更應(yīng)該從社會(huì)整體利益角度,為受到破壞的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)秩序提供救濟(jì)———處罰那些制度的破壞者。所以，法院與工商部門應(yīng)當(dāng)在對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序上的維護(hù)上,建立一種良好的協(xié)調(diào)與合作的關(guān)系。

理順工商局與其他行政機(jī)構(gòu)以及與法院之間的關(guān)系，有利于確定工商局作為我們競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，有利于確立統(tǒng)一可行的市場(chǎng)監(jiān)管體系和制度。工商部門與保監(jiān)會(huì)等相關(guān)行業(yè)主管部門之間應(yīng)當(dāng)是一種協(xié)調(diào)與合作的關(guān)系，而不是條塊分割、各自為政的關(guān)系。工商部門應(yīng)當(dāng)和保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、物價(jià)局、商務(wù)部等相關(guān)行業(yè)主管機(jī)構(gòu)建立起共同管理市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的模式，而且工商部門在其中應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位。