導(dǎo)語(yǔ)：征地制度評(píng)價(jià)：合效率性、合理性與合法性一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：征地制度效率合理性合法性

制度分為正式制度和非正式制度，我們所談的征地制度，主要是指涉及征地的法律法規(guī)以及相關(guān)的政府政策，也就是正式制度安排。制度是行為的框架，用于規(guī)范與協(xié)調(diào)人在社會(huì)中的行為。人類(lèi)之所以要?jiǎng)?chuàng)造制度，目的在于減少信息成本和不確定性，把阻礙合作形成的因素減少到最低限度。涉及征地的制度即為協(xié)調(diào)、規(guī)范農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地而生，是為了在復(fù)雜的交易關(guān)系中“帶來(lái)秩序和可預(yù)測(cè)性”(布羅姆利，1996)。征地制度要實(shí)現(xiàn)其調(diào)節(jié)、規(guī)范功能，必須要滿足一些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這就是效率標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)和合法性標(biāo)準(zhǔn)。

一．征地制度評(píng)價(jià)：效率標(biāo)準(zhǔn)

制度的效率就是制度成本與制度收益的比較。制度效率有兩層含義，第一層表現(xiàn)在制度安排本身的形成與實(shí)施中，當(dāng)制度收益一定時(shí)，制度設(shè)計(jì)、制度維護(hù)、制度實(shí)施過(guò)程中所付出的各種人力、物力、財(cái)力和時(shí)間等等的最小化；另一層是指制度的社會(huì)性效率，或者說(shuō)制度的資源配置效率，是指在既定的制度框架下，人們從事交易所花費(fèi)的成本最小而收益最大，即制度將社會(huì)的交易成本和不確定性降到了最低點(diǎn)，資源配置實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家習(xí)慣于從效率角度判斷制度的優(yōu)劣，認(rèn)為制度的適應(yīng)性效率如何，它能否提高社會(huì)資源的配置效率，能否達(dá)到“帕累托最優(yōu)”，是評(píng)判制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。從效率評(píng)價(jià)角度而言，征地制度的低效率在學(xué)界已經(jīng)取得共識(shí)。表現(xiàn)在第一層次效率方面，現(xiàn)行征地制度由于與50年代的征地制度相比較并無(wú)太大的變化，因而其設(shè)計(jì)成本很低；由于制度不能反映利益關(guān)系的相對(duì)變化，其維護(hù)和實(shí)施成本就極高。于建嶸的調(diào)查顯示，在群眾上訪、向新聞媒體等渠道反映的問(wèn)題中，土地爭(zhēng)議位居“三農(nóng)”問(wèn)題首位，而征地問(wèn)題則占土地問(wèn)題的63.1%(于建嶸，2002)。王夢(mèng)奎指出征地制度造成大約4000萬(wàn)“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的三無(wú)農(nóng)民，成為極大的社會(huì)隱患(王夢(mèng)奎，2002)。就第二層次的資源配置效率來(lái)看，黃祖輝等指出，非公共利益性質(zhì)的征地行為由于侵害土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生了一系列后果:損失土地配置效率，導(dǎo)致土地的粗放利用、延遲土地開(kāi)發(fā)，出現(xiàn)“征而不用”“征而遲用”，產(chǎn)生延遲成本和過(guò)高交易成本(黃祖輝，2002)；汪暉指出現(xiàn)行征地制度誘發(fā)集體土地黑市交易(汪暉，2002)；陳利根與陳會(huì)廣指出強(qiáng)制征地可能導(dǎo)致“財(cái)產(chǎn)從高評(píng)價(jià)的使用轉(zhuǎn)向低評(píng)價(jià)的使用”(陳利根、陳會(huì)廣，2003)；

上述分析向我們展示，現(xiàn)行征地制度雖然在制度設(shè)計(jì)方面成本低廉，但在制度維護(hù)與實(shí)施、在資源配置方面卻效率不高?，F(xiàn)行征地制度在資源配置和收入分配方面存在問(wèn)題幾乎是經(jīng)濟(jì)學(xué)界公認(rèn)的事實(shí)，值得繼續(xù)發(fā)問(wèn)的是：制度效率不高的根源是什么？為什么總體而言效率不高的制度卻得以長(zhǎng)期執(zhí)行？要準(zhǔn)確的回答這個(gè)問(wèn)題，我們必須引入制度的另外兩個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：合理性標(biāo)準(zhǔn)和合法性標(biāo)準(zhǔn)。

二．征地制度評(píng)價(jià)：合理性標(biāo)準(zhǔn)

馬克斯·韋伯把合理性劃分為形式合理性（formalrationality）和實(shí)質(zhì)合理性（substantiverationality）。所謂形式合理性是指一種關(guān)于不同事實(shí)之間的因果關(guān)系判斷，它是純形式的、客觀的、不包含價(jià)值判斷的，所以又叫工具合理性或邏輯形式主義(韋伯，1997)。形式合理性，指制度內(nèi)容、條款合于言辭之理或言之成理，以及合于思維形式的理，即邏輯。實(shí)質(zhì)合理性又叫價(jià)值合理性和信仰合理性，指制度與信仰、理想或一種價(jià)值目標(biāo)相符合。在一個(gè)以某種理念支持的、具有特定價(jià)值指向的制度系統(tǒng)內(nèi)，其制度是否符合該理念的“邏輯”，其表現(xiàn)出來(lái)的功能與價(jià)值是否與其“理念”具有邏輯上的一致性，是否能體現(xiàn)該理念的本性與目的，是價(jià)值合理性的指向，所以制度的合理性也指制度的合目的性與合規(guī)律性。另有一種合理性，即程序合理性，羅爾斯有過(guò)專(zhuān)門(mén)討論：“即使在法律和制度不正義的情況下，前后一致地實(shí)行它們也還是要比反復(fù)無(wú)常好一些”(羅爾斯，1988)。對(duì)制度而言，不考慮其內(nèi)容是否公平，也不考慮其形式是否邏輯上一致，只要在一定的時(shí)間段內(nèi)、對(duì)于任何所涉及的主體都能前后一致的使用，這本身就具有了一定的合理性(辛鳴，2004)。

目前我國(guó)的征地制度仍然承襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)業(yè)為工業(yè)、城市發(fā)展提供積累的價(jià)值觀念，這可以從現(xiàn)行征地制度與50年代開(kāi)始的征地制度內(nèi)容變化不大得到佐證。因此，從合目的性角度而言，暫且不論其目的合理與否，征地制度完全達(dá)到了農(nóng)業(yè)為工業(yè)、為城市發(fā)展提供積累這一目的，因此滿足價(jià)值合理性要求?？梢哉f(shuō)我們的征地制度的形式不合理較之實(shí)質(zhì)不合理更為明顯。

征地制度的形式不合理性表現(xiàn)為：

1.征地制度中的正式制度安排的語(yǔ)言邏輯及文體結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題，語(yǔ)言模糊不清，概念界定不明。如《憲法》規(guī)定公共利益用地可以實(shí)行征用與征收，但《憲法》沒(méi)有指明何為公共利益，相關(guān)的法律也沒(méi)有對(duì)什么是公共利益進(jìn)行明確的界定，在現(xiàn)實(shí)中成為任何建設(shè)用地都實(shí)行征用；對(duì)于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體所指的農(nóng)村集體也沒(méi)有指明是哪一級(jí)組織，是按份所有還是共同共有。

2.制度之間互相沖突?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā肪鞔_規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以行使征地權(quán)，但《土地管理法》第四十三條又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，也就是說(shuō)所有建設(shè)用地如果涉及農(nóng)村集體土地，都必須先行征地，將之轉(zhuǎn)為國(guó)有土地才行，這又與只能為“公共利益”征地相沖突。

3.征地制度程序的設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理，執(zhí)行中政府自由裁量權(quán)過(guò)大，程序執(zhí)行的可預(yù)測(cè)性不強(qiáng)，容易導(dǎo)致行為失范。在實(shí)踐中，政府與農(nóng)村集體如果發(fā)生征地糾紛，法院甚至不受理，而只是采用行政仲裁來(lái)解決糾紛，也就是由當(dāng)事人一方來(lái)判決雙方的對(duì)錯(cuò)。雖然規(guī)定征地必須公示或召開(kāi)聽(tīng)征會(huì)，但如果不執(zhí)行也沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的懲罰，這使程序的執(zhí)行成為空話。

4.制度體系不健全，例如至今尚未制定一部《土地法》，這與我們?cè)诟锩鼤r(shí)期歷來(lái)最為重視《土地法》的邏輯不符(張林江，2004)。

雖然現(xiàn)行征地制度能較好的完成在制度設(shè)立之初的目標(biāo)，符合制度創(chuàng)設(shè)者的價(jià)值取向，但這樣的目標(biāo)和價(jià)值取向是否就是理所當(dāng)然的，得到一致認(rèn)可的，則需要留待我們下一節(jié)的討論。

三．征地制度評(píng)價(jià)：合法性標(biāo)準(zhǔn)

“合法性”一詞有兩種含義：“其一是針對(duì)個(gè)人的行為而言，指的是它合乎法律的規(guī)定；其二是針對(duì)某種公共權(quán)力或政治秩序而言，指的是它的正當(dāng)性、權(quán)威性和實(shí)際有效性?！鼻罢咚傅摹胺ā笔且环N狹義上的“法”，即實(shí)在法、制定法，后者指的是廣義上的“法”，它既包括法律之法，又包括事物之原則、原理，“更多地是指實(shí)在法的道義基礎(chǔ)”，它“側(cè)重于所指的往往是人們內(nèi)心的價(jià)值觀念，特別是其中的道德觀念和政治社會(huì)理想”(嚴(yán)存生，2002)。馬克斯·韋伯認(rèn)為一種秩序系統(tǒng)的存在取決于它是否有能力建立和培養(yǎng)其成員對(duì)其存在意義的普遍信念，也就是說(shuō)，合法性表明秩序系統(tǒng)獲得了該系統(tǒng)成員的認(rèn)同和忠誠(chéng)。制度生存的根本性基礎(chǔ)也就在于它在何種程度上獲得了社會(huì)贊同。社會(huì)贊同涉及主體對(duì)于制度的承認(rèn)，對(duì)其規(guī)范正當(dāng)性的認(rèn)可。“合法的適用可能由行為者們歸功于一種制度：基于傳統(tǒng)：過(guò)去一直存在著的事物的適用；基于情緒的（尤其是感情的）信仰：新的啟示或榜樣的適用；基于價(jià)值合乎理性的信仰：被視為絕對(duì)有效的推斷的適用；基于現(xiàn)行的章程，對(duì)合法性的信仰”(韋伯，1997)。韋伯的合法性傾向于關(guān)注社會(huì)成員承認(rèn)并履行法律法規(guī)，即使之有效。哈貝馬斯則強(qiáng)調(diào)的是政治合法性賴以存在的價(jià)值基礎(chǔ)，認(rèn)為對(duì)政治統(tǒng)治是否具有合法性應(yīng)當(dāng)作出價(jià)值提問(wèn)，即一種政治是否包含著被認(rèn)可的價(jià)值，才是有無(wú)合法性的最好證明(哈貝馬斯，1989)。從價(jià)值角度來(lái)看制度的合法性，意味著正式制度安排是對(duì)非正式制度安排的一個(gè)回應(yīng)，合法的制度是適應(yīng)社會(huì)倫理道德、價(jià)值規(guī)范要求的制度。

制度合法性說(shuō)到根本處就是公平與正義，制度的最基本的原則應(yīng)是人們處于“無(wú)知之幕”的情況下會(huì)同意的那些“可一般化的公平標(biāo)準(zhǔn)”(布坎南，2000)，因而制度制定的最高境界，是帕累托最優(yōu)的政治對(duì)應(yīng)物：一致同意。一個(gè)制度同意的人數(shù)越多，自愿遵守的人越多，其合法性程度越高，執(zhí)行和實(shí)施中的阻力和磨擦越小，這是制度第一層次效率的滿足；同意意味著制度對(duì)交易雙方而言皆有利可圖，表明其有效地降低了交易費(fèi)用和不確定性，這是制度第二層次效率的實(shí)現(xiàn)。缺少同意的制度，即便其內(nèi)容合理、形式優(yōu)美、邏輯嚴(yán)密，仍難以逃脫失敗的命運(yùn)。但一致同意標(biāo)準(zhǔn)可能意味著制度設(shè)計(jì)、通過(guò)成本很高，所以一致同意標(biāo)準(zhǔn)常為多數(shù)同意標(biāo)準(zhǔn)所替代。

我國(guó)目前的征地制度缺少合法性表現(xiàn)在：

1.征地制度不能很好地反映和體現(xiàn)社會(huì)共同道德精神和共同理想。目前影響征地制度制定和實(shí)施的價(jià)值觀念和社會(huì)意識(shí)形態(tài)不代表全國(guó)人民的一致意愿，甚至也不代表多數(shù)人的意愿。征地制度的主體內(nèi)容從上個(gè)世紀(jì)50年代延襲而來(lái)，作為制度制訂基礎(chǔ)的價(jià)值理念是“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略”觀念，是以城鄉(xiāng)二元分割體制為基礎(chǔ)、以農(nóng)業(yè)積累支持工業(yè)和城市發(fā)展為目的，這一制度理念，在以“縮小城鄉(xiāng)差距、共建和諧社會(huì)”為理想的今天而言已經(jīng)是大大過(guò)時(shí)了。

2.部分制度安排所遵循的制度理念不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展方向，本身的價(jià)值取向和所追求的價(jià)值目標(biāo)不合理。征地中實(shí)行的補(bǔ)償是不完全補(bǔ)償，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定補(bǔ)償費(fèi)的多少，剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，補(bǔ)償原則是農(nóng)民的生活水平不比征地前降低，是基于農(nóng)民利益與公共利益完全一致的邏輯來(lái)制定的，而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民利益并非與公共利益完全一致，表現(xiàn)在征地中甚至是沖突的。在征地補(bǔ)償中遵循的是部分人應(yīng)當(dāng)為全體人的利益犧牲的原則，但這一原則不可能在所有的法律安排中成為普適性的原則。同樣的道理，在非革命時(shí)期，人們很難同意沒(méi)收少數(shù)富人的財(cái)產(chǎn)用于建立國(guó)家的社會(huì)保障體系，因此部分人應(yīng)當(dāng)為整體利益犧牲這一原則只體現(xiàn)在征地制度中就有違公平，用在改革中受益最少的農(nóng)民身上就更與公平原則格格不入，而公平是指“最少受惠者的最大利益”(羅爾斯，1988)

缺乏合法性的制度難以獲得信仰，制度就不能很好地作用于社會(huì)，不能實(shí)現(xiàn)其降低交易費(fèi)用、減少機(jī)會(huì)主義行為、降低不確定性的功能。就征地制度而言，制度在現(xiàn)實(shí)中不能被執(zhí)行的例子俯拾皆是：有關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中早已沖破“為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”的規(guī)定；雖然規(guī)定非國(guó)家土地不得參于城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但集體土地入市流轉(zhuǎn)在全國(guó)的大部分地區(qū)以各種各樣的形態(tài)存在；而各地違規(guī)設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)更是層出不窮，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2004年7月，全國(guó)已撤銷(xiāo)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)4813個(gè)，占開(kāi)發(fā)區(qū)總數(shù)的70.1%；核減開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積2.49萬(wàn)平方公里，占原有規(guī)劃面積的64.5%。

對(duì)于這些各種各樣的違反用地制度的現(xiàn)象，僅僅用部分人敢于違法犯罪、頂風(fēng)作案來(lái)解釋是不夠的，如果制度被違反成為一種系統(tǒng)性而不是偶然現(xiàn)象，則制度本身的合法性一定值得追問(wèn)。我國(guó)的征地制度缺少合法性可能是由這樣一些原因引起的：

目前人類(lèi)缺少完美的技術(shù)手段將全體人民的價(jià)值觀念和道德理想進(jìn)行綜合。阿羅悖論向我們明確的指出了這一點(diǎn)。制度合法性來(lái)源于制度符合社會(huì)的共同道德理想，然而這需要社會(huì)有一個(gè)通暢的機(jī)制來(lái)綜合立場(chǎng)觀點(diǎn)各異的群體的道德價(jià)值觀念。張靜指出：“政治關(guān)乎現(xiàn)實(shí)利益，如果利益是沖突的，和這些利益相關(guān)的價(jià)值就無(wú)法在沖突的人群中間達(dá)成通約?！北M管如此，人類(lèi)仍然認(rèn)為民主比獨(dú)裁更好。在制度的議定過(guò)程中盡量聽(tīng)取多方意見(jiàn)，擴(kuò)大制度討論的參與范圍是提高制度同意程度的有效辦法?！霸谕恋胤ㄒ?guī)被確定之前，政治活動(dòng)領(lǐng)域發(fā)揮作用，政治市場(chǎng)中各種持不同“目標(biāo)”、不同原則主張的團(tuán)體，通過(guò)爭(zhēng)論，競(jìng)爭(zhēng)出相對(duì)更多公眾接受的原則。這些原則之所以能夠作為立法基礎(chǔ)，在于它們政治上是可接受的(被不同的利益團(tuán)體承認(rèn))，土地規(guī)則確立的結(jié)果(法律文本)因此具有合法性(權(quán)威性)”?！皳Q句話說(shuō)，存在著一個(gè)與法律領(lǐng)域適當(dāng)分離的政治領(lǐng)域，作用于共識(shí)性原則的確立，是法律獲得確定性的前提。”(張靜，2003)

雖然人類(lèi)在獲取社會(huì)共同的價(jià)值觀念上缺少完美的技術(shù)手段，但仍然有相對(duì)有效的安排，比如西方的普遍選舉的民主制度。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，作為間接民主的一種形式，在表達(dá)民意上還需要改進(jìn)。盛洪指出，中國(guó)的選舉法實(shí)際上規(guī)定，“農(nóng)民選舉一個(gè)人大代表的人數(shù)是城里人的四倍，也就是四個(gè)農(nóng)民的權(quán)利相當(dāng)于一個(gè)城里人的權(quán)利。這是農(nóng)民成為政治上弱勢(shì)集團(tuán)的一個(gè)重要原因。根據(jù)這樣的規(guī)定，在權(quán)利上，在政治上，八億農(nóng)民就變成了二億農(nóng)民。他們就很難和五億城鎮(zhèn)居民抗衡，這種規(guī)定在法理上和在道德上顯然存在問(wèn)題?！保ㄊ⒑椋?003）從表面上看，制度、規(guī)則制定出來(lái)后，就具有了普遍約束性，對(duì)誰(shuí)都一視同仁的。但參與制度、規(guī)則的制定的人，總有其立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)，這立場(chǎng)、出發(fā)點(diǎn)必然會(huì)在制度與規(guī)則中反映出來(lái)。之所以涉及征地的各種不合理的法律法規(guī)被制訂和執(zhí)行，并且在其弊端已經(jīng)顯露的情況下長(zhǎng)久不能廢除，與農(nóng)民在代表權(quán)數(shù)上的少數(shù)地位直接相關(guān)。按這樣的代表原則制定出來(lái)的征地制度在合法性上存在問(wèn)題，從而引發(fā)多種效率問(wèn)題是預(yù)料之中的結(jié)果了。

人大代表官員化問(wèn)題是影響征地制度價(jià)值取向的又一隱憂。目前我國(guó)有將近3000名全國(guó)人大代表，“但有近70％的代表，是來(lái)自行政和企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)”(王貴秀，2005)。雖然我們不否認(rèn)官員也可以代表人民，但官員作為政策的制定者和執(zhí)行人，在平常的領(lǐng)導(dǎo)和管理中，一直充當(dāng)領(lǐng)袖角色，如果人代會(huì)中官員代表占了大多數(shù)，則人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其對(duì)行政機(jī)構(gòu)的約束和監(jiān)督作用就值得懷疑了。而征地制度恰恰是將農(nóng)地非農(nóng)化收益的絕大部分分配給了地方政府，“我國(guó)土地征用一出讓過(guò)程中，政府和農(nóng)村集體的土地收益分配比例嚴(yán)重失調(diào)(約為17:1)，農(nóng)村集體潛在的經(jīng)濟(jì)福利嚴(yán)重?fù)p失。”(沈飛、朱道林，2004)

就我國(guó)法律制度的制定上來(lái)看，法律的起草往往依重于行政主管部門(mén)，較少反映相關(guān)利益主體的意見(jiàn)，這也是制度合法性問(wèn)題的根源之一。在中國(guó)的土地立法程序中，也有征求意見(jiàn)程序，但由于參與者的產(chǎn)生、相關(guān)者利益的組織化及其意見(jiàn)傳輸渠道等方面的特性，法律原則的爭(zhēng)議往往在管理者之間進(jìn)行，而與大量被管理的利益相關(guān)者難以建立直接關(guān)系。

四．征地制度困境與突破

制度變遷是一個(gè)從制度均衡到非均衡再到均衡的循環(huán)往復(fù)的發(fā)展過(guò)程。制度均衡的最理想狀態(tài)是帕累托最優(yōu)：在這一狀態(tài)下，任何一點(diǎn)制度改進(jìn)都難以在不傷害其他人利益的情況下發(fā)生。然而現(xiàn)實(shí)中制度變革的成本和收益的分布不一定是對(duì)稱的，這會(huì)導(dǎo)致制度僵滯，由奧爾森開(kāi)創(chuàng)的“收益集中而成本分散”模型(迪克西特，2004)分析了這種制度僵滯狀態(tài)的產(chǎn)生。

奧爾森指出，制度穩(wěn)定的社會(huì)容易產(chǎn)生一些壟斷性的集團(tuán)和組織，從中又會(huì)分化出許多“分利集團(tuán)”，他們就象闖入瓷器店的強(qiáng)盜，在搶走瓷器的同時(shí)打碎更多。它們?cè)噲D維持現(xiàn)存的制度和秩序，竭力阻礙新技術(shù)的采用和資源的優(yōu)化配置，阻止制度的變革和秩序的變遷，從而引起經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的下降，最終導(dǎo)致社會(huì)僵化。分利集團(tuán)人數(shù)較少，在交易成本、行動(dòng)、信息等方面有優(yōu)勢(shì)，并形成了選擇性激勵(lì)機(jī)制，“具有較強(qiáng)的組織集體行動(dòng)的能力”(奧爾森,1999)。是否通過(guò)集體行動(dòng)爭(zhēng)取對(duì)本集團(tuán)有益的制度安排受制于分享收益的人數(shù)多寡，人數(shù)相對(duì)較少的分利集團(tuán)，每個(gè)人獲得收益的較大份額，足以補(bǔ)償成本而有余，因而這些集團(tuán)有足夠的激勵(lì)開(kāi)展集體行動(dòng)。一旦對(duì)分利集團(tuán)有利而對(duì)社會(huì)整體不利的制度得以形成，按同樣的邏輯，這種制度就有可能長(zhǎng)期保持。相反，人數(shù)眾多的大集團(tuán)，如消費(fèi)者等，組織成本太高，無(wú)法形成選擇性激勵(lì)機(jī)制，無(wú)法克服搭便車(chē)?yán)Ь?，難以采取一致的行動(dòng)去爭(zhēng)取有利的制度安排。

目前我國(guó)的征地制度就處于這樣一種制度僵滯狀態(tài)：征地制度將農(nóng)地非農(nóng)化收益的絕大部分分配給了地方政府，地方政府本身科層結(jié)構(gòu)良好，選擇性激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)形成。而成本的負(fù)擔(dān)方是農(nóng)民，由于人數(shù)眾多，存在信息問(wèn)題和同質(zhì)性問(wèn)題，選擇性激勵(lì)機(jī)制難以形成，因而他們不能克服集體行動(dòng)的搭便車(chē)?yán)Ь场８M(jìn)一步，農(nóng)民不能通過(guò)土地所有權(quán)分享城市化收益，這會(huì)加劇城鄉(xiāng)二元分化從而延緩整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展進(jìn)程，這一“延緩”成本更是由全體人民承擔(dān)。一方面地方政府有動(dòng)力、也有技術(shù)手段維持目前的征地制度，另一方面農(nóng)民則無(wú)法組織集體行動(dòng)，這導(dǎo)致征地制度改革遲緩。

突破這一困境的途徑有：

一是短期的相機(jī)性措施，即改革現(xiàn)有征地制度的部分條款，使制度的形式不合理性問(wèn)題得到有效的解決。這基于中央政府是完全理性的、且代表全國(guó)人民利益這樣一個(gè)假設(shè)。所幸的是這一步改革目前已經(jīng)啟動(dòng)：十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議上通過(guò)憲法修正案第20條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹黾恿恕敖o予補(bǔ)償”這一新內(nèi)容，但沒(méi)有使用合理補(bǔ)償?shù)母拍?。《土地管理法》的改革也已?jīng)啟動(dòng)。2004年的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《土地管理法》(修正案)，該修正案草案對(duì)土地征用制度作了與《憲法》規(guī)定相一致的修改，《土地管理法》其他內(nèi)容的修改，也已經(jīng)在2004年10月國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》初現(xiàn)改革曙光。

二是治本之策，徹底解決征地制度的合法性問(wèn)題，讓長(zhǎng)期的、系統(tǒng)性的侵害一部分人利益的法律制度難以出臺(tái)。這可以從兩方面著手：一是解決人數(shù)眾多的農(nóng)民群體的搭便車(chē)問(wèn)題，主要可通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)民的組織化建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民通過(guò)自身的積極行動(dòng)爭(zhēng)取自身利益，這是在現(xiàn)有體制之外生成新體制來(lái)解決農(nóng)民的利益表達(dá)問(wèn)題；另一個(gè)辦法是在現(xiàn)有體制之內(nèi)使農(nóng)民的利益表達(dá)更為順暢，即改變?nèi)嗣翊泶髸?huì)中農(nóng)民代表的席位，使之與農(nóng)民的總數(shù)相對(duì)稱，從而杜絕系統(tǒng)性損害農(nóng)民利益的制度安排獲得通過(guò)。

農(nóng)民的組織化問(wèn)題和人代會(huì)席位問(wèn)題都涉及國(guó)家的政治體制改革。作為人數(shù)龐大的群體，由于其高度同質(zhì)性、巨大的集體行動(dòng)成本，和選擇性激勵(lì)機(jī)制的缺乏，農(nóng)民群體在集體行動(dòng)中難以克服搭便車(chē)?yán)Ь?，要他們通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)主動(dòng)獲取自身利益，如果不是不可能，也很困難。這就迫切需要社會(huì)精英和作為全國(guó)人民人的中央政府的引導(dǎo)、幫助和支持。

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