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[摘要]2002年初以來，我國宏觀調(diào)控中的突出問題是財政收入增長放緩，政府支出增長過快，今后中央財政收支缺口有擴(kuò)大趨勢，預(yù)計2003年發(fā)行國債發(fā)行在上年5900多億的基礎(chǔ)上將繼續(xù)增長。雖然2002年四季度各項(xiàng)稅收增速加快，但2003年我國政府收支狀況仍不容樂觀。合理增加稅收及其他公共收入，嚴(yán)格控制政府開支，是我國經(jīng)濟(jì)財政工作的重中之重。如果不盡快采取增收節(jié)支尤其是控制政府支出的有效措施，那么今后我國財政形勢將更為嚴(yán)峻，這對我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及政府宏觀調(diào)控帶來不利影響。解決財政增收問題和控制政府支出問題，是刻不容緩的任務(wù)。本文對財政專家和經(jīng)濟(jì)學(xué)者關(guān)于增收節(jié)支問題的觀點(diǎn)和建議進(jìn)行綜述，供參考。

2002年初以來，我國宏觀調(diào)控中的突出問題是財政收入增長放緩，政府支出增長過快，今后中央財政收支缺口有擴(kuò)大趨勢，預(yù)計2003年發(fā)行國債發(fā)行在上年5900多億的基礎(chǔ)上將繼續(xù)增長。雖然2002年四季度各項(xiàng)稅收增速加快，但2003年我國政府收支狀況仍不容樂觀。合理增加稅收及其他公共收入，嚴(yán)格控制政府開支，是我國經(jīng)濟(jì)財政工作的重中之重。美國從1998財年到2001財年，連續(xù)四年出現(xiàn)財政盈余；2001財年聯(lián)邦財政盈余918億美元，折合成人民幣約達(dá)7000多億元。美國財政盈余同我國中央財政的收不抵支形成了反差。如果不盡快采取增收節(jié)支尤其是控制政府支出的有效措施，那么今后我國財政形勢將更為嚴(yán)峻，這對我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及政府宏觀調(diào)控帶來不利影響。

解決財政增收問題和控制政府支出問題，是刻不容緩的任務(wù)。本文對財政專家和經(jīng)濟(jì)學(xué)者關(guān)于增收節(jié)支問題的觀點(diǎn)和建議進(jìn)行綜述，供參考。

一、對財稅增長放慢及政府增收問題的觀點(diǎn)綜述

關(guān)于2002年以來我國財政收入增長速度問題，一些專家學(xué)者有各自的看法。中國社會科學(xué)院劉國光認(rèn)為這要全面、客觀的分析。他指出，前幾年財政收入增速大大高于GDP增速，年均在20%左右，有一部分是過頭稅，特別是對企業(yè)、農(nóng)民的稅費(fèi)收繳存在部分“透支”，超越了經(jīng)濟(jì)增長特別是企業(yè)發(fā)展的承受能力，現(xiàn)在下降了一點(diǎn)，不是完全不合理的。劉國光強(qiáng)調(diào)，“對財政收入增長減速現(xiàn)象，要用全面、動態(tài)、辨證的眼光來看。要重視，但不宜夸大。”對于政府支出剛性導(dǎo)致赤字規(guī)模有可能過大的趨勢，劉國光認(rèn)為現(xiàn)階段可以采取結(jié)構(gòu)性調(diào)稅措施，例如目前高收入者特別是一些富人的稅負(fù)相對較輕，中介（包括媒介）環(huán)節(jié)的稅負(fù)較輕，以及相對過剩型消費(fèi)品關(guān)稅較輕等，對這些群體和環(huán)節(jié)增加稅收是必要的，有利于經(jīng)濟(jì)財政的健康發(fā)展。

中科院國情研究中心胡鞍鋼認(rèn)為，現(xiàn)階段提高中央財力還有很大潛力，為此他提出兩條建議措施。首先，政府應(yīng)開征強(qiáng)制性的社會保障稅。若把社會保障費(fèi)改為社會保障稅，從近期來看，中央財政收入占GDP的比重可提高2.5-3.0個百分點(diǎn)。其次，中央政府向國家賦予的特許機(jī)構(gòu)征收特許權(quán)收入。他舉出一些能增加財政收入的特許部門，如中央銀行發(fā)行貨幣特許權(quán)；銀行、證券、信托和保險經(jīng)營特許權(quán)；發(fā)行有價證券和郵票等特許權(quán)；中央電視臺全國電視播放特許權(quán)；電信公司使用國家無線電頻道資源的特許權(quán)；銷售煙酒特許權(quán)；銷售成品油和加油站特許權(quán)。公開拍買這些經(jīng)營特許權(quán)，其收益可歸中央財政。

要增加財政收入，需盡快把數(shù)額巨大的非稅收入全額歸入國庫。財政部預(yù)算司李新辰和李安東認(rèn)為，應(yīng)取消由公安、法院、海關(guān)、工商、環(huán)保、質(zhì)檢、物價、交通等部門的過渡性存款賬戶，這些行政事業(yè)性收費(fèi)須直接上繳預(yù)算內(nèi)賬戶。各主管部門及執(zhí)行執(zhí)罰部門并不一定足額上繳非稅收入，還存在大量隱瞞收入，私設(shè)“小金庫”和“賬外賬”問題很普遍。這兩位作者提到的情況是我國財政領(lǐng)域的焦點(diǎn)問題。那些部門把正稅以外征繳的各種收費(fèi)和罰款，往往邊收邊支，坐支現(xiàn)象很普遍。筆者曾在發(fā)表的一篇文章中也提出，“今后財政體制改革的重點(diǎn)是盡快把這筆非常規(guī)性政府收入統(tǒng)一歸入國庫。在目前中央財政赤字較大的現(xiàn)狀下，地方性預(yù)算外資金應(yīng)該有較大比例劃轉(zhuǎn)到中央財政，由計劃部門作為建設(shè)性資金用于落后省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資?！?/p>

李新辰和李安東兩人還建議盡快改變國稅和海關(guān)系統(tǒng)按征收比例提取經(jīng)費(fèi)的辦法。如果取消國稅局和海關(guān)從所征稅收里提取經(jīng)費(fèi)，那將增加中央財政收入。解決這個問題也很重要。目前國稅、地稅、海關(guān)三套征稅機(jī)構(gòu)隊(duì)伍比較龐大，征收成本較高。作為政府征稅的職能部門，本不應(yīng)采取稅款留成辦法來調(diào)動征繳積極性。亞當(dāng)。斯密曾抨擊稅務(wù)機(jī)關(guān)本身開支耗費(fèi)政府收入的現(xiàn)象。他指出，“一切賦稅的征收，須設(shè)法使人民所付出的，盡可能等于國家所收入的。如人民所付出的，多于國家所收入的，那是由于以下弊端：征收賦稅可能使用了大批官吏，這些官吏要耗去大部分稅收作為薪俸。”可見，逐步取消國稅局和海關(guān)的比例留成辦法，降低征收成本，是增加財政收入的一條途徑。

浙江臨海市地稅稽查局朱時逸指出企業(yè)所得稅大量流失的原因。他根據(jù)十多年稅務(wù)稽查經(jīng)驗(yàn)，斷定煙草、電信、保險、電力等高利潤高收入的壟斷行業(yè)，實(shí)際上并沒有真正按稅法規(guī)定繳納33%的企業(yè)所得稅。原因在于壟斷行業(yè)也推行不合理的“工效掛鉤（工資獎金與利潤掛鉤）”做法，允許其在稅前列支工資和高額獎金，使實(shí)際計稅的企業(yè)所得基數(shù)大大減低。他曾測算過，一家實(shí)行工效掛鉤壟斷企業(yè)所繳納的所得稅，實(shí)際上只有別的沒有推行“工效掛鉤”同類企業(yè)的11%左右。由于煙草、保險、電力等壟斷行業(yè)是我國企業(yè)盈利的最大戶，職工收入和待遇遠(yuǎn)高出別的行業(yè)，沿海省區(qū)一些地方煙草專賣部門職工年收入達(dá)到8萬到10萬元。因不合理的“工效掛鉤”導(dǎo)致國稅流失是巨大的。因此，盡快改革煙草、電力等高利潤行業(yè)的不合理收入和稅收政策，對于增加中央財政收入具有重大意義。

開征新稅種或擴(kuò)大原有稅種征收范圍，如盡快開征遺產(chǎn)稅、水資源稅以及擴(kuò)大房產(chǎn)稅征收范圍，也是增加財政收入的來源。廈門大學(xué)法學(xué)院黃洵建議通過開征遺產(chǎn)稅來增加政府收入。他認(rèn)為，我國現(xiàn)在征收遺產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)前提條件已具備。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家以個人所得稅為主體，以遺產(chǎn)稅、社會保險稅等為補(bǔ)充。全世界有100多個國家開征遺產(chǎn)稅。按照國際上通行做法，遺產(chǎn)稅的課征采取屬地主義原則，我國公民到外國繼承遺產(chǎn)須繳納稅款，而外國公民在我國繼承遺產(chǎn)卻可以將全部繼承所得帶到國外去，這造成國家稅收流失。關(guān)于遺產(chǎn)稅對增加財政收入的重要性，北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心平新喬也提出建議，“開征遺產(chǎn)稅；擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收面；取消農(nóng)業(yè)稅。這可能是近期可以做的三件事?！?/p>

天津財經(jīng)學(xué)院財政系董德新認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒俄羅斯的某些征稅經(jīng)驗(yàn)，盡快把水資源稅作為一項(xiàng)稅源，其積極作用是很明顯的。他介紹說，目前俄羅斯水資源稅有4種：使用地下水資源稅、開采地下水礦物原料基地再生產(chǎn)稅、工業(yè)企業(yè)從水利系統(tǒng)取水稅、向水資源設(shè)施排放污染物稅?？紤]到我國人均水資源嚴(yán)重不足，董德新提出開征水資源稅的主張，是有意義的。開征此稅不但能促進(jìn)企業(yè)和居民節(jié)約用水，而且由此增加的財政收入可用于水污染治理。

北京大學(xué)平新喬就當(dāng)前加強(qiáng)對明星、冒尖人物等高收入者所得稅稽查問題提出看法。他撰文指出，當(dāng)前主要問題是營業(yè)稅制度不完善，它天然地不能有效向民營企業(yè)與個體工商業(yè)者征稅。要防止稅收流失，最應(yīng)討論的不是個人所得稅，而是營業(yè)稅，因?yàn)槊駹I企業(yè)往往不會如實(shí)地報告其營業(yè)額。他介紹，在美國，住店或吃飯要付款時，消費(fèi)者與買其他商品一樣，在該付的商品價格上會加上一定比率的消費(fèi)稅。提供服務(wù)的企業(yè)能明白地看到這筆稅款是由消費(fèi)者支付的，這樣，其漏稅的動力便會大大下降。

二、對控制政府支出問題若干觀點(diǎn)的綜述

近兩年我國各級財政支出增長過快，政府支出速度遠(yuǎn)超過同期收入增速?？刂撇缓侠順翘灭^的建設(shè)性財政投資，節(jié)約行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，是全國財政形勢好轉(zhuǎn)的保障。雖然2001年以來全國企業(yè)所得稅、涉外企業(yè)所得稅、個人所得稅增幅較大，但近幾年中央財政以及許多中西部縣鄉(xiāng)財政仍然是收不抵支，靠借債度日。因此，單純強(qiáng)調(diào)財政增收不能從根本上解決問題，更重要的是要有效控制政府支出，從制度和法律上杜絕鋪張浪費(fèi)。

湖北省財政廳傅光明根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，認(rèn)為現(xiàn)階段控制政府支出的重點(diǎn)之一，是減少行政管理費(fèi)，同時調(diào)整教科文衛(wèi)體經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。他指出，2000年國家機(jī)關(guān)人員為1022萬人，教育部門為1345萬人，這兩家就占機(jī)關(guān)事業(yè)單位總數(shù)的65%.我國行政管理費(fèi)增長到了驚人的地步，1978年機(jī)關(guān)行政費(fèi)為49.1億元，2000年達(dá)到1787.5億元，2000年財政支出中行政經(jīng)費(fèi)占17.4%，遠(yuǎn)高于國外一般3-5%的比重。傅光明認(rèn)為，如果按國外一般水平，我國行政管理費(fèi)至少應(yīng)該減少50%左右，可以把這筆沒有多大社會效益的經(jīng)費(fèi)開支，轉(zhuǎn)用于調(diào)整公務(wù)員的基礎(chǔ)工資，這樣就將減輕調(diào)漲工資時對財政追加臨時支出的壓力，尤其能使中央財政卸掉全額補(bǔ)助20多個省區(qū)調(diào)漲工資的包袱。他還指出，雖然2000年文教支出占財政支出27.6%這個比例需提高，但其支出結(jié)構(gòu)不合理，后勤職工以及不稱職教師應(yīng)適當(dāng)裁減。

對于國家機(jī)關(guān)行政費(fèi)太多對財政支出的壓力，財政部財政所賈康和白景明也提出類似的看法，認(rèn)為我國應(yīng)減少政府層次和財政層級以節(jié)省開支。他們指出，如果考察一下搞市場經(jīng)濟(jì)的國家，尚找不出一個五級架構(gòu)的政府，有必要考慮減少政府的層次；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)財政的內(nèi)容就更‘虛’，可撤除鄉(xiāng)政府?！八麄兘ㄗh”把政府層次縮到中央、省、縣三級，加上作為派出機(jī)構(gòu)的地市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就接近市場經(jīng)濟(jì)國家的通常情況了?！翱疾煳覈暾问?，各朝代的確劃分為三級政府。公元985年前后北宋分全國為400個州級和1150個縣級機(jī)關(guān)，十多個”路“轉(zhuǎn)運(yùn)使或按察使的職責(zé)雖與現(xiàn)在省國稅局局長或監(jiān)察廳長類似，但”路“作為中央國庫或御史臺的派出，僅有幾個欽差官，運(yùn)作成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)比現(xiàn)在省政府低得多。

我國支出預(yù)算執(zhí)行還不夠嚴(yán)格，除了抗災(zāi)救災(zāi)支出要在當(dāng)年追加外，在預(yù)算執(zhí)行中還常追加一般性支出。廣東深圳市財政局古益強(qiáng)介紹了法國政府支出管理的特點(diǎn)。他指出，法國對財政支出約束性極強(qiáng)，各部門各單位的預(yù)算經(jīng)費(fèi)一經(jīng)核定，當(dāng)年就不再追加，若發(fā)生新的增支項(xiàng)目，也要等到下個年度再列入預(yù)算。法國的這種做法值得借鑒，我國也應(yīng)該對年初支出預(yù)算實(shí)行“一錘定音”、“駟馬難追”，不能隨意追加或調(diào)整。2001年中央財政對基建支出追加300億元，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資性支出追加57億元，對公路投資支出追加86億元，對全國社會保障基金追加310億元。中央財政的追加支出雖來自那753億元的預(yù)算超收部分，但考慮到中央財政在2001年初預(yù)定2598.1億元的彌補(bǔ)性赤字，并要增發(fā)建設(shè)國債，這700多億元超收本來也可用來減低國債發(fā)行，把中央財政對債務(wù)的依存度降低一些?？刂浦醒胴斦幕窘ㄔO(shè)支出，把地方交通設(shè)施開放給民間和外商資本投資，可以減少中央財政支出。近代改革理論家鄭觀應(yīng)在19世紀(jì)末就建議清朝當(dāng)局鼓勵商人出資造鐵路，由國家保付資本利息。

胡鞍鋼認(rèn)為，要有效控制中央財政支出，就應(yīng)按照WTO規(guī)則全面清理和取消進(jìn)出口方面的減免關(guān)稅或過度補(bǔ)貼措施。每年中央財政對出口補(bǔ)貼高達(dá)800-1200億元。如果重新調(diào)整這些不適當(dāng)?shù)幕虮煌鈬J(rèn)為出口直接補(bǔ)貼和過度補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策，那么既可以節(jié)約中央財政的不合理開支，又可以避免來自國外的反傾銷和反補(bǔ)貼貿(mào)易訴訟。

三、由當(dāng)前增收節(jié)支問題引發(fā)的若干思考

從近年國外財政情況看，許多國家由于國際局勢不穩(wěn)導(dǎo)致消費(fèi)信心減弱和設(shè)備投資乏力，普遍推行減稅措施，尤其著力降低所得稅稅率，如美國2002財年（止9月30日）的前11個月個人所得稅收入僅為7666億美元，比2001財年同期減少16%；小布什提出10年減稅1.3萬億美元的雄偉計劃。德國中小企業(yè)協(xié)會、德國獨(dú)立開業(yè)者協(xié)會有40萬家中小企業(yè)會員，這兩個組織不久前要求政府取消工商收益稅、援助東部建設(shè)費(fèi)和生態(tài)稅，降低居于歐洲第二位的本國稅負(fù)水平。日本在發(fā)行大量國債及推行零利率政策的前提下，也提出數(shù)額較大的減稅計劃。我國從1994年稅制改革到2001年，期間年均增加稅收1400多元；1994年稅收才5126億元，到2001年達(dá)到1.5萬多億元。稅負(fù)太重對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有消極影響問題。