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從改革創(chuàng)新的角度看，我們當然應該講求實效，鼓勵創(chuàng)新，什么方法有效就大膽使用什么方法。但從法治的角度看，這種實用主義的做法就頗成問題了。

任何規(guī)則的確定都應當通過法定的程序和形式，尤其作為承擔大量執(zhí)法任務的行政機關，并不具有創(chuàng)制新規(guī)則的“立法”權，只能在法律范圍內忠實執(zhí)行法律。

作為一種懲戒方式，不僅應當建立在全國統(tǒng)一的法律基礎之上，而且還應當有一整套完善的程序與救濟渠道。

公務員被投訴就面臨下崗的危險，這在公務員的管理制度中還是一次大膽的嘗試，它對于無能、低效、蠻橫、官僚的個別公務員無疑是敲響了警鐘，引得那些曾經害怕與政府機關打交道的老百姓拍手稱快，對于以“規(guī)范控制行政行為”為己任的行政法而言，也算是一次創(chuàng)新努力，值得稱贊。贊嘆之余，這項改革新舉措也使我想起了一個問題，即制度創(chuàng)新與依法行政的問題。

近年來，很多行政機關為了解決管理中的多年“頑癥”，想出了不少新“招數(shù)”，比如、“政府雇員制”、“投訴下崗制”、“安全責任制”、“違章記分制”等等，不一而足。細究起來，這類的法律、法規(guī)依據(jù)，有時候甚至與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸。于是，在很多管理領域，我們經常立竿見影的制度十之八九是由執(zhí)法機關自己“創(chuàng)造”出來的，但不一定每項措施都能找到相應法律依據(jù)，因此就面臨這樣一個尷尬的境地：管用的制度往往找不到法律法規(guī)依據(jù)，有法律法規(guī)依據(jù)的制度又不一定管用。在這種情況下，何去何從便成了問題。

公務員制度改革應在法律框架內進行

從改革創(chuàng)新的角度看，我們當然應該講求實效，鼓勵創(chuàng)新，什么方法有效就大膽使用什么方法，以解決現(xiàn)實問題為制定政策的出發(fā)點和落腳點。但從法治的角度看，這種實用主義的做法就頗成問題了。在一個法治社會，政府行使公權力必須做到依法行政。任何對社會和個人產生不利影響的公權力行為都應當取得法律的授權，并不得與法律相抵觸，即所謂“無法律就無行政”。如果各級行政機關可以置法律于不顧，隨意創(chuàng)制規(guī)則，甚至修改法律，那么，就難以保證法律的統(tǒng)一與權威，更談不上法律的一體遵行了。就拿“投訴下崗”制來說，在沒有看到人事部門“投訴”制具體內容之前，我不好妄下結論，但有一點是肯定的，1993年頒布實施的《國家公務員暫行條例》是至今仍然有效的法規(guī)。該條例第31條明確列舉了公務員違紀違法應當受到行政處分的14種情形，也規(guī)定了給予處分的種類和程序。其中并無投訴這種啟動行政處分的程序，也沒有以投訴的次數(shù)作為懲戒依據(jù)的規(guī)定，更沒有取消評優(yōu)評先資格、扣發(fā)全年獎金的懲戒方式，至于下崗算不算處分就更值得推敲了。所以，這項改革新措施似乎與現(xiàn)行制度并不合拍。

投訴當然是直接溝通公務員與行政相對人的有效監(jiān)督方式，雖然《條例》沒有規(guī)定投訴這種啟動行政處分的方式，但根據(jù)憲法，任何公民都有權對國家機關的違法侵權行為申訴、控告和檢舉。老百姓認為公務員的行為不當或者違法，當然可以向有關機關檢舉投訴，這是公民的基本權利。執(zhí)法機關運用投訴制監(jiān)督公務員保障和維護公民基本權益的做法當然也無可厚非。但是，投訴以及投訴的次數(shù)能否成為對公務員懲戒的依據(jù)呢？因為公務員尤其是執(zhí)法第一線的工作人員幾乎天天都跟老百姓打交道，說不好什么時候就會得罪一批人，如果被投訴一次并經查實的就要扣發(fā)獎金，取消評優(yōu)評先資格，那么，我相信人事部門接到的投訴絕對不是百十來件，因為投訴而被處理的人就不在少數(shù)了。在這里，我們有沒有考慮人事部門為了查實所有的投訴的可能性和花費的成本，有沒有考慮存在一些投訴永遠也無法核實的“死案”？有沒有考慮到有些投訴石沉大海，投訴懲戒制最終形同虛設的可能？盡管“投訴”是一個誰都不能否認的好制度，但在沒有相應法律依據(jù)和完備程序的情況下，是否完全適用于公務員管理呢？

作為一種懲戒方式應有救濟的途徑

取消評優(yōu)評先資格，扣發(fā)全年獎金，乃至下崗是否屬于一種懲戒方式？如果是，與《條例》規(guī)定的行政處分又是什么關系？在我看來，此類處理雖然不是行政處分形式，但畢竟是一種對公務員產生不利影響的懲戒方式，與警告、記過、開除等處分并無本質上的區(qū)別。作為一種懲戒方式，不僅應當建立在全國統(tǒng)一的法律基礎之上，而且還應當有一整套完善的程序與救濟渠道。如果僅由地方人事部門創(chuàng)立并實施，豈不是在國家法規(guī)規(guī)定之外另立了一條懲戒制度？假設被投訴就要下崗，即使不把它看成是“懲戒”措施，也可以稱得上是一種辭退方式了，這樣的辭退是不是過于輕率了，過于缺乏程序了。眾所周知，與其他職業(yè)相比，公務員的職業(yè)應當更有保障，有些國家的“公務員職務常任制”意味著除非有“違背國家利益，不忠于政府，不履行法定義務，法定任期屆滿，裁員”等法定的個別事由，公務員可以終身任職。如果僅僅因為被投訴就辭退公務員，又何談公務員的職務保障？最為關鍵的是，在《國家公務員暫行條例》中，并沒有因為被投訴就要丟掉飯碗的規(guī)定，所以，這種“創(chuàng)新”缺乏最基本的法律基礎，甚至可以說與法規(guī)規(guī)定相抵觸。

也許有人會說，《國家公務員暫行條例》暫行已經十年了，其中有一些條款早已落后于時代了（據(jù)說有關部門正在著手修改這部法規(guī)，將其上升為法律，顯然是非常必要的）。既然《條例》缺乏操作性，又要解決公務員的監(jiān)督管理問題，更何況法律并沒有禁止在公務員管理中采取其他的有效措施，難道就不能允許地方執(zhí)法機關有所創(chuàng)新，創(chuàng)造出一些立竿見影的“短平快”措施嗎？問題的關鍵不在于是不是要創(chuàng)新，而在于如何創(chuàng)新。任何規(guī)則的確定都應當通過法定的程序和形式。尤其作為承擔大量執(zhí)法任務的行政機關，并不具有創(chuàng)制新規(guī)則的“立法”權，只能在法律范圍內忠實執(zhí)行法律。即使發(fā)現(xiàn)立法中存在一些問題，也應當通過正當?shù)某绦蛱嵝蚜⒎ㄕ咝薷哪酥羷?chuàng)制新規(guī)則，而不是取而代之。既然現(xiàn)實生活中所有管用的制度都是人們創(chuàng)造的，為什么不能通過法定的程序和方式讓它變成人們一體遵行的法律，取代那些滯后于時代的陳規(guī)舊制呢？既然我們有創(chuàng)新的智慧，為什么缺少依法行政的常識呢？