同志們：

這次經(jīng)驗(yàn)交流工作會(huì)議，是一次非常重要的會(huì)議，我認(rèn)為有四個(gè)特點(diǎn)：一是會(huì)議準(zhǔn)備時(shí)間比較長(zhǎng)。安全處20*年上半年就著手準(zhǔn)備，并做了許多調(diào)研；二是時(shí)間比較特殊。這個(gè)時(shí)期是我們交通安全工作的敏感時(shí)期和重要時(shí)期；三是內(nèi)容比較豐富。既有經(jīng)驗(yàn)交流，還有業(yè)務(wù)培訓(xùn)。四是參加這次會(huì)議的代表面廣、層次高。包括廳機(jī)關(guān)的相關(guān)處室、廳直單位、市縣兩級(jí)交通局的領(lǐng)導(dǎo)。這次會(huì)議的主要任務(wù)是全面貫徹落實(shí)總書記提出的“堅(jiān)持安全發(fā)展、強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督、有效遏制重特大安全事故”和“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理體制”、“保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全”的總體要求，總結(jié)我們?cè)诎踩ぷ髦泻玫慕?jīng)驗(yàn)和做法，相互交流體會(huì)，從而推動(dòng)全省交通安全生產(chǎn)總體水平的提高。剛才，松原市交通局、永吉縣交通局、白城市地方海事局、省高管局公主嶺管理處和吉運(yùn)集團(tuán)等五家單位分別在會(huì)上介紹了各自在安全管理工作中好的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該說這些經(jīng)驗(yàn)很好，很有特點(diǎn)。說明大家在安全管理工作上是動(dòng)了腦筋的。尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)重視、責(zé)任機(jī)制落實(shí)、部門基礎(chǔ)工作扎實(shí)、創(chuàng)造性地開展工作是這些單位一個(gè)突出共同特點(diǎn)。其他進(jìn)行書面交流單位的工作也各具特色。廳安委會(huì)辦公室要對(duì)具有普遍指導(dǎo)意義的一些經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)行認(rèn)真歸納總結(jié)，并在全省推廣，提高我們的安全工作管理水平。

這次會(huì)議省安監(jiān)局非常重視，特別是省安監(jiān)局丁喜忠副局長(zhǎng)、王工一處長(zhǎng)在百忙中專程前來參加我們的會(huì)議。剛才，丁局長(zhǎng)就如何抓好安全生產(chǎn)工作作了重要講話。丁局長(zhǎng)的講話站位高、針對(duì)性強(qiáng)，對(duì)我們的工作既給予了肯定，對(duì)下步的工作又提出了明確的要求。大家回去后，一定要在工作中認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和貫徹落實(shí)。

下面，就當(dāng)前和今后的交通安全管理工作，我代表廳黨組講三點(diǎn)意見：

一、認(rèn)真貫徹落實(shí)“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，牢固樹立“以人為本，安全第一，生命至上，做一個(gè)負(fù)責(zé)任行業(yè)”的理念，始終如一地把安全生產(chǎn)工作放在首要位置

1、要充分認(rèn)識(shí)做好安全生產(chǎn)工作的極端重要性。安全生產(chǎn)工作事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和交通行業(yè)的穩(wěn)定大局。安全是廳黨組提出的交通工作三個(gè)永恒主題之一。過去是“質(zhì)量、成本、安全”，現(xiàn)在變?yōu)椤鞍踩?、質(zhì)量、成本”。在每年“文明在交通”活動(dòng)中，把安全納入并列入重要位置，實(shí)行一票否決。對(duì)此，我們要站在講政治的高度，從做一個(gè)負(fù)責(zé)任的行業(yè)角度出發(fā)，切實(shí)把安全生產(chǎn)工作當(dāng)頭等大事來抓，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，要充分認(rèn)識(shí)到搞好安全生產(chǎn)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求?？茖W(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)持“以人為本”，把人的生命放在第一位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須建立在安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，絕不能以損害人民群眾利益甚至犧牲職工生命為代價(jià)；要充分認(rèn)識(shí)到搞好安全生產(chǎn)，是建設(shè)和諧社會(huì)的迫切需要。安全生產(chǎn)關(guān)系到各行各業(yè)，關(guān)系到千家萬戶。加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，是維護(hù)人民群眾根本利益的重要舉措，是保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)，有了安全才能穩(wěn)定，穩(wěn)定才能和諧；要充分認(rèn)識(shí)搞好安全生產(chǎn)工作，是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重要職責(zé)。我們必須樹立正確的政績(jī)觀，抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政績(jī)，抓安全生產(chǎn)也是政績(jī)。不抓好安全生產(chǎn)，就沒有全面履行職責(zé)。各單位、各部門和企業(yè)，一定要以對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神，努力做好安全生產(chǎn)工作。

摘要：在應(yīng)對(duì)日趨頻繁、復(fù)雜和嚴(yán)重的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)過程中，傳統(tǒng)的以政府為中心的應(yīng)急管理模式局限性凸顯，客觀上要求推進(jìn)應(yīng)急管理模式從以政府為中心向以社區(qū)為中心，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理重心下移、關(guān)口前移和主體外移。美國(guó)適時(shí)提出全社區(qū)應(yīng)急管理模式并取得初步成效，其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)亟待剖析和總結(jié)?；趯?duì)美國(guó)全社區(qū)應(yīng)急管理模式的理念、原則、實(shí)施策略和路徑等關(guān)鍵要素及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理和概述，總結(jié)美國(guó)全社區(qū)應(yīng)急管理模式的特點(diǎn)并得出啟示。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；全社區(qū)應(yīng)急管理；災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

伴隨著全球城市化、工業(yè)化、信息化的迅猛發(fā)展和環(huán)境的急劇變化，世界各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加。①面對(duì)日趨頻繁、復(fù)雜和嚴(yán)重災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，世界眾多國(guó)家應(yīng)急管理部門認(rèn)識(shí)到僅僅依靠政府部門的資源、能力已不能解決災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)帶來的嚴(yán)重后果，②而社區(qū)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理中卻發(fā)揮著日益重要作用。③鑒于此，目前世界上主要國(guó)家紛紛推動(dòng)建立完善基于社區(qū)的應(yīng)急模式、機(jī)制和管理體系，實(shí)現(xiàn)由基于政府的應(yīng)急管理模式向基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式轉(zhuǎn)型。目前，全球范圍內(nèi)已有很多國(guó)家開始想基于社區(qū)的應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)型實(shí)踐并取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)急管理起步早，經(jīng)驗(yàn)豐富。近年來，隨著災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)與日俱增，美國(guó)推進(jìn)應(yīng)急管理模式改革。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）于2011年提出了“全社區(qū)”應(yīng)急管理模式，并在7個(gè)社區(qū)展開試點(diǎn)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)應(yīng)急管理模式是以政府為中心的應(yīng)急管理模式，在我國(guó)進(jìn)行應(yīng)急管理模式改革亦是大勢(shì)所趨。盡管各國(guó)自然地理?xiàng)l件、氣候變化情況、城市化進(jìn)程、信息化程度、社會(huì)制度環(huán)境等存在差異，以及各國(guó)的應(yīng)急管理模式和政策體系不同，但各國(guó)應(yīng)急管理模式的諸多方面均具備比較借鑒價(jià)值。美國(guó)全社區(qū)的應(yīng)急管理模式是應(yīng)急管理模式改革的典型案例，其成功的經(jīng)驗(yàn)亟待剖析借鑒。然而，針對(duì)國(guó)內(nèi)外基于社區(qū)的應(yīng)急管理模式、機(jī)制仍缺乏系統(tǒng)性的研究和總結(jié)。本文將在對(duì)美國(guó)全社區(qū)應(yīng)急管理模式理念、策略、實(shí)施路徑、特點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，得出經(jīng)驗(yàn)和啟示，以期對(duì)國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理改革起到指引作用。

一、全社區(qū)應(yīng)急管理模式的理念、策略與實(shí)施途徑

（一）基本理念。針對(duì)美國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)新形勢(shì)，F(xiàn)EMA關(guān)于全社區(qū)應(yīng)急管理模式中政府與社區(qū)的地位與關(guān)系、社區(qū)資源利用、公眾參與以及社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)等都形成了新的理念。第一，關(guān)于政府與社區(qū)的關(guān)系，改變了以往應(yīng)急管理以政府為單一中心的理念，提出政府、社區(qū)多中心，社區(qū)“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急管理的理念。FEMA敏銳覺察到政府在應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中的資源和能力的局限性，提出政府不能包攬災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的一切事務(wù)，在應(yīng)急管理中應(yīng)該起到主導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)作用，而不是“領(lǐng)導(dǎo)”作用。社區(qū)作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的直接受害者和主要應(yīng)對(duì)者，在應(yīng)急管理中應(yīng)該起“領(lǐng)導(dǎo)”作用，而不能被動(dòng)“響應(yīng)”。第二，關(guān)于社區(qū)資源，F(xiàn)EMA認(rèn)識(shí)到社區(qū)有著豐富的人力、物力、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等資源，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中應(yīng)當(dāng)充分加以利用和進(jìn)一步加強(qiáng)。第三，關(guān)于公眾參與和網(wǎng)絡(luò)治理，提出社區(qū)公眾有效參與對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)起著關(guān)鍵作用，要運(yùn)用各種途徑倡導(dǎo)社區(qū)公眾參與應(yīng)急管理，提高社區(qū)公眾在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的地位，發(fā)揮其作用，并推動(dòng)形成良好的政府與社區(qū)公眾之間的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)治理。第四，關(guān)于社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)，應(yīng)急管理不應(yīng)僅僅著眼于防災(zāi)減災(zāi)短期目標(biāo)和績(jī)效，而應(yīng)以不斷提高社區(qū)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)原力，促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)。（二）主要原則。全社區(qū)應(yīng)急管理模式是全社會(huì)參與的應(yīng)急管理模式，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社區(qū)復(fù)原力的提升是多因素作用的結(jié)果，其關(guān)鍵因素有三個(gè)，也即全社區(qū)模式的三個(gè)主要原則。第一，了解并滿足全社會(huì)的實(shí)際需求。各個(gè)社區(qū)在價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和人際關(guān)系等方面具有多樣性和獨(dú)特性。應(yīng)急管理者應(yīng)深入了解社區(qū)居民現(xiàn)實(shí)生活中的安全狀況和不斷變化的需求，以及公眾參與應(yīng)急管理活動(dòng)的積極性。全社區(qū)模式下，由于社區(qū)公眾的廣泛參與應(yīng)急管理，這為應(yīng)急管理部門深入地了解社區(qū)居民對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)方面的實(shí)際需求提供了有利條件。第二，發(fā)動(dòng)社區(qū)廣泛參與并賦予其權(quán)力。社區(qū)由公共部門、私有部門和公民不同類型的社會(huì)公眾組成，具體包括社區(qū)服務(wù)的團(tuán)體和機(jī)構(gòu)、宗教團(tuán)體和殘疾人群體、學(xué)術(shù)團(tuán)體、專業(yè)協(xié)會(huì)，以及私人和非營(yíng)利部門。政府應(yīng)急管理不能滿足應(yīng)急管理需求的情勢(shì)下，應(yīng)發(fā)動(dòng)社區(qū)公共部門、私有部門和公民廣泛參與應(yīng)急管理，使社區(qū)公眾成為應(yīng)急管理隊(duì)伍的一部分，并賦予其應(yīng)有權(quán)力。當(dāng)社區(qū)公眾與政府能有效進(jìn)行應(yīng)急管理對(duì)話時(shí)，它就能充分表達(dá)其真實(shí)需求以及提供解決這些需求的資源，也能促使社區(qū)作出切合社區(qū)實(shí)際需要的應(yīng)急規(guī)劃，提升當(dāng)?shù)胤罏?zāi)減災(zāi)能力以應(yīng)對(duì)各種威脅和危害。第三，實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急管理與社區(qū)日常工作的有機(jī)統(tǒng)一。全社區(qū)模式要求調(diào)整政府與社區(qū)關(guān)系，整合社區(qū)已有的組織、資產(chǎn)、技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)等資源，以及協(xié)調(diào)個(gè)人、家庭、團(tuán)體組織的關(guān)系，以有效利用這些資源和關(guān)系做好災(zāi)前準(zhǔn)備，以及災(zāi)時(shí)應(yīng)對(duì)和災(zāi)后恢復(fù)。（三）全社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)施策略。為推進(jìn)全社區(qū)應(yīng)急管理模式，F(xiàn)EMA基于部分社區(qū)的全社區(qū)應(yīng)急管理模式的成功實(shí)踐，提出了適用于各類社區(qū)的六個(gè)主要策略。1.認(rèn)識(shí)社區(qū)的復(fù)雜性社區(qū)相互依存，有其共同特征，但社區(qū)在人口、地理、資源、政治、經(jīng)濟(jì)、組織、政社關(guān)系、犯罪狀況、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形式以及凝聚力等方面存在許多差異。因此，社區(qū)具有其獨(dú)特性、多維性和復(fù)雜性。應(yīng)急管理者應(yīng)根據(jù)社區(qū)的這些特征制定社區(qū)參與策略和合作方案，以滿足防災(zāi)減災(zāi)實(shí)際需求。了解社區(qū)人口特征、人際交往、資源、需求和解決方案有多種途徑。目前，美國(guó)比較常用的途徑是社區(qū)地圖，這是一種直觀的認(rèn)識(shí)社區(qū)能力和需求的方法。應(yīng)急管理人員可使用社區(qū)地圖收集相關(guān)數(shù)據(jù)，如社區(qū)人口狀況、人際交往和社區(qū)資源等信息。掌握社區(qū)基本情況有利于應(yīng)急管理人員更好地了解和滿足公眾的需求，進(jìn)行社區(qū)應(yīng)急管理。2.了解社區(qū)需求和能力了解社區(qū)的實(shí)際需求和能力，是有效參與防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和行動(dòng)的前提，也是實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)的關(guān)鍵。隨著災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)的變化，社區(qū)應(yīng)急管理面臨著許多新挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理必須著眼于社區(qū)不斷變化的應(yīng)急需求，解決社區(qū)面臨的新問題。政府部門和社區(qū)公眾要根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)和能力，通過相互協(xié)商，形成對(duì)社區(qū)實(shí)際需求的共識(shí)，共同尋求解決這些需求的途徑與方法。為全面準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)真實(shí)需求和能力，美國(guó)一些社區(qū)運(yùn)用自我評(píng)估方法來評(píng)估面臨的威脅、危害和備災(zāi)情況。如墨西哥灣海濱社區(qū)復(fù)原力重點(diǎn)項(xiàng)目研究團(tuán)隊(duì)開發(fā)的一個(gè)自我評(píng)估方法——社區(qū)復(fù)原力指標(biāo)（CRI），該評(píng)估方法可用于以下方面社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的評(píng)估：關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施、交通狀況、社區(qū)規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)方案、商業(yè)規(guī)劃和社會(huì)系統(tǒng)等。社區(qū)復(fù)原力指標(biāo)能有幫助應(yīng)急管理者找出防災(zāi)減災(zāi)薄弱環(huán)節(jié)和差距，促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理人員交流、溝通與協(xié)商，提高社區(qū)抵御災(zāi)害能力，以及評(píng)估災(zāi)后復(fù)原力水平。3.建立與加強(qiáng)與社區(qū)領(lǐng)袖的關(guān)系社區(qū)領(lǐng)袖是應(yīng)急管理部門與社區(qū)公眾以及社區(qū)公眾之間的橋梁和紐帶，加強(qiáng)與社區(qū)領(lǐng)袖聯(lián)系與合作是應(yīng)急管理部門在社區(qū)內(nèi)獲得更廣泛信任的重要途徑。社區(qū)有各類正式和非正式的社區(qū)領(lǐng)袖，如社區(qū)組織領(lǐng)袖、地方議會(huì)成員和其他政府領(lǐng)導(dǎo)、非營(yíng)利組織領(lǐng)袖、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、志愿者或宗教領(lǐng)袖等，這些領(lǐng)袖在學(xué)識(shí)、能力和資源等方面各有所長(zhǎng)，他們對(duì)社區(qū)應(yīng)急活動(dòng)情況及其公眾參與積極性有比較全面深入的了解。社區(qū)領(lǐng)袖和合作伙伴可以協(xié)助應(yīng)急管理部門了解社區(qū)不斷變化的需求和能力，據(jù)此推斷何種防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)會(huì)使居民易于達(dá)成共識(shí)和接受，并號(hào)召社區(qū)公眾參與社區(qū)應(yīng)急管理工作。4.建立和維持多元伙伴關(guān)系建立和加強(qiáng)與社區(qū)公眾的伙伴關(guān)系是確保社區(qū)成員廣泛參與應(yīng)急管理、開展集體應(yīng)急行動(dòng)和有效防災(zāi)減災(zāi)的重要組織策略。建立加強(qiáng)公私伙伴關(guān)系、優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制和激發(fā)合作的動(dòng)力能有效保障合作的持久性。另外，多元伙伴關(guān)系能促使社區(qū)公眾對(duì)防災(zāi)減災(zāi)達(dá)成共識(shí)，并促進(jìn)更多利益相關(guān)者參與和支持。鑒于此，在全國(guó)第一次建立公私合作伙伴關(guān)系提高復(fù)原力會(huì)議上，F(xiàn)EMA行政長(zhǎng)官克雷格福格特（CraigFugate）提出，“在應(yīng)急管理中我們不能割舍任何一個(gè)部門，因?yàn)橄嗷ヒ来骊P(guān)系太大……我們希望私營(yíng)部門成為應(yīng)急隊(duì)伍的一部分，公私部門間應(yīng)是協(xié)作關(guān)系而不是互相競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系?！苯⒒锇殛P(guān)系的關(guān)鍵是要尋求利益相關(guān)者之間的共同利益，并采取有效的合作途徑。為此，一方面，要采取合適的與社區(qū)公眾及當(dāng)?shù)仡I(lǐng)袖的溝通方式與途徑，如通過簡(jiǎn)報(bào)、會(huì)議或志愿者活動(dòng)，以確保應(yīng)急主體溝通順暢和信息對(duì)稱，保證應(yīng)急管理活動(dòng)的有效性；另一方面，加強(qiáng)社區(qū)公眾的合作伙伴的應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)（如應(yīng)急演練），這是保持應(yīng)急管理活力的途徑。5.授權(quán)地方行動(dòng)面對(duì)日益嚴(yán)峻的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，僅僅依靠政府已不足以應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，必須實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理重心下移和權(quán)力下放。在政府與公眾的關(guān)系上，要改變傳統(tǒng)的自上而下、高度集中的“指揮-控制”管理方式，①避免權(quán)力過于集中在上級(jí)應(yīng)急管理部門，由此造成下級(jí)部門和社區(qū)公眾對(duì)應(yīng)急管理部門的過于依賴。為此，F(xiàn)EMA提出應(yīng)急部門的職責(zé)應(yīng)該是積極推動(dòng)和協(xié)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)方案的確定、爭(zhēng)取救援、行動(dòng)實(shí)施和結(jié)果評(píng)估等防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)，而不是直接“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急行動(dòng)，而社區(qū)公眾的職責(zé)不應(yīng)只是響應(yīng)，而應(yīng)是“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急行動(dòng)。這種情況下，社會(huì)資本就成為促進(jìn)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)自身進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)的重要因素，它為社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)的可持續(xù)性發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)大的推動(dòng)作用。部門協(xié)同與公眾參與的防災(zāi)減災(zāi)格局一旦形成，防災(zāi)減災(zāi)效果就會(huì)日益顯現(xiàn)，并產(chǎn)生持久的效力。加強(qiáng)政府與社區(qū)的關(guān)系，應(yīng)建立對(duì)各方的角色和責(zé)任進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，賦予地方相應(yīng)的集體行動(dòng)權(quán)力。應(yīng)急管理部門應(yīng)該清晰地傳達(dá)防災(zāi)減災(zāi)愿景，使參與組織能在長(zhǎng)期內(nèi)投入足夠的資源，并清楚地了解所期望的結(jié)果。特別是農(nóng)村社區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施（如電信設(shè)施、交通設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施）薄弱，以及應(yīng)急管理人員往往是兼職員工，因此，賦予地方行動(dòng)對(duì)于農(nóng)村社區(qū)尤為重要。②6.加強(qiáng)社區(qū)管理服務(wù)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)的利用和建設(shè)利用并加強(qiáng)現(xiàn)有的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)是指利用社區(qū)已有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治資源，并將這些資源運(yùn)用于應(yīng)急管理活動(dòng)。社區(qū)在資金、物質(zhì)、人力資源等方面都有著極其豐富的資源，并有一系列的控制各類資源的社會(huì)行為團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)和網(wǎng)絡(luò)等組織。社區(qū)長(zhǎng)期以來已形成組織和管理這些社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的可行的方式。無論是招募志愿者或接受捐贈(zèng)來儲(chǔ)備當(dāng)?shù)匚镔Y或動(dòng)員鄰里建立預(yù)備組織，社區(qū)都有較強(qiáng)的能力來完成這些應(yīng)急準(zhǔn)備需求。應(yīng)急管理部門介入社區(qū)常規(guī)管理工作并引導(dǎo)社區(qū)逐步將社區(qū)資源運(yùn)用于應(yīng)急管理對(duì)于應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后長(zhǎng)期恢復(fù)至關(guān)重要。為此，第一，應(yīng)急管理部門要支持和加強(qiáng)社區(qū)常規(guī)活動(dòng)，如為公眾提供會(huì)面和交流的空間，提供資源以支持當(dāng)?shù)氐幕顒?dòng)，并推動(dòng)拓展新的伙伴關(guān)系，以擴(kuò)大資源共享。第二，通過參與社區(qū)常規(guī)工作的討論和決策等活動(dòng)來加強(qiáng)社區(qū)已有能力，并以開展應(yīng)急管理活動(dòng)來發(fā)展社區(qū)的伙伴關(guān)系。第三，應(yīng)急管理部門還要與社區(qū)內(nèi)非合作伙伴進(jìn)行溝通與合作，倡導(dǎo)他們參與應(yīng)急活動(dòng)，發(fā)揮他們?cè)趹?yīng)急管理中的作用。（四）全社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)施途徑。由于社區(qū)的獨(dú)特性和復(fù)雜性，各地區(qū)的全社區(qū)應(yīng)急管理模式實(shí)施途徑也不盡相同。FEMA通過與NPOs、學(xué)術(shù)界、私人組織和各級(jí)政府的研究，提出了以下實(shí)施途徑。1.掌握社區(qū)真實(shí)需求首先，對(duì)應(yīng)急管理人員開展社區(qū)多樣性教育，對(duì)他們的文化競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行干預(yù)，并對(duì)他們進(jìn)行文化素養(yǎng)和管理能力的教育培訓(xùn)，推動(dòng)他們建立一個(gè)多語種的志愿者關(guān)系，促進(jìn)他們與社區(qū)各類群體進(jìn)行互動(dòng)。其次，了解社區(qū)的群體特征，并發(fā)動(dòng)公眾參與社區(qū)重要問題討論與決策，為社區(qū)制定防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略提供建議；掌握社區(qū)公眾間的交流語言和方式，以及公眾獲取信息的來源和渠道情況；了解社區(qū)公眾討論和決策的場(chǎng)所，社區(qū)公眾議事并非總是在議會(huì)場(chǎng)所，也在其他一些社區(qū)場(chǎng)所，如社區(qū)中心、社區(qū)聚會(huì)、社區(qū)俱樂部或宗教場(chǎng)所。抓住機(jī)會(huì)了解社區(qū)有關(guān)應(yīng)急，如業(yè)主協(xié)會(huì)的季度會(huì)議是獲得當(dāng)前的社區(qū)問題和重要的公共信息的機(jī)會(huì)。2.建立與社區(qū)的伙伴關(guān)系應(yīng)急管理部門首先要確定社區(qū)應(yīng)急管理利益相關(guān)者主體范圍，包括童軍團(tuán)、俱樂部、家庭學(xué)校組織、宗教團(tuán)體和殘疾人組織等，這些利益相關(guān)者多年來在社區(qū)已經(jīng)獲得了廣泛信任，并在日常工作中建立了成熟的與公眾交流溝通的渠道和方式。應(yīng)急管理部門應(yīng)與這些利益相關(guān)者建立并保持經(jīng)常性聯(lián)系，并實(shí)現(xiàn)信息共享。此外，對(duì)于在美國(guó)受災(zāi)害影響的外國(guó)居民和游客這類利益相關(guān)者，可通過他國(guó)駐美領(lǐng)事館或使館代表建立聯(lián)系以獲得國(guó)際合作伙伴支援。3.有效促進(jìn)社區(qū)公眾參與社區(qū)公眾廣泛參與是全社區(qū)應(yīng)急管理模式的核心問題。FEMA提出了有效促進(jìn)公眾參與應(yīng)急管理的途徑，主要有：加強(qiáng)與公民委員會(huì)（CitizenCorpsCouncil）的聯(lián)系，以此增加應(yīng)急管理部門與利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)與合作，以及增強(qiáng)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；雇用有代表性的員工，組成多元化應(yīng)急隊(duì)伍；使用社區(qū)各階層都能理解和接受的交流方式，保持與社會(huì)各階層的良好的溝通；推動(dòng)社區(qū)各類組織在社區(qū)應(yīng)急活動(dòng)中扮演正式角色，促進(jìn)社區(qū)公眾參與培訓(xùn)活動(dòng)和應(yīng)急演練；充分利用社交媒體，建立雙向信息交流機(jī)制，及時(shí)報(bào)道和跟進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)消息，并做好溝通和宣傳工作；加強(qiáng)對(duì)兒童和青少年的應(yīng)急教育，推動(dòng)個(gè)人、家庭和社區(qū)開展應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)；制定包括社區(qū)公眾均能充分參與的恢復(fù)計(jì)劃；召開綜合性社區(qū)會(huì)議，并將應(yīng)急規(guī)劃事項(xiàng)納入社區(qū)會(huì)議議程；合理安排應(yīng)急會(huì)議，充分考慮影響參與應(yīng)急會(huì)議的因素（如參會(huì)者缺乏育兒人手、交通不便和時(shí)間沖突）和提供可行的解決方案；組織社區(qū)會(huì)議時(shí)充分考慮社區(qū)殘疾人群體的身體狀況、程序和交流方式等的需要。4.激發(fā)公眾防災(zāi)興趣，促進(jìn)公眾與社區(qū)組織對(duì)話通過主辦市民會(huì)議，并通過參與社區(qū)常規(guī)工作會(huì)議，加強(qiáng)政府與社區(qū)公眾的對(duì)話，促使社區(qū)公眾參與應(yīng)急規(guī)劃過程；聽取公眾的需求，探討公眾在規(guī)劃中發(fā)揮作用的途徑；確保地方電臺(tái)、廣播等媒體與居民溝通的暢通，以回復(fù)用戶關(guān)于應(yīng)急管理咨詢以及征求公眾的意見；實(shí)行應(yīng)急執(zhí)行中心（EOC）部分職能的對(duì)外開放，邀請(qǐng)學(xué)校等組織機(jī)構(gòu)實(shí)地考察，介紹社區(qū)備災(zāi)所使用的設(shè)備、組織及協(xié)調(diào)方法。5.抓住社區(qū)公眾參與應(yīng)急活動(dòng)的興趣點(diǎn)，促進(jìn)公眾參與提升社區(qū)復(fù)原力的討論建立和加強(qiáng)與當(dāng)?shù)赜刑?hào)召力的人物和意見領(lǐng)袖的聯(lián)系，并了解社區(qū)公眾的興趣所在，以調(diào)整應(yīng)急管理活動(dòng)內(nèi)容，滿足他們的興趣；了解社區(qū)不同群體面臨的問題、挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)措施，協(xié)助探索解決應(yīng)急需求的方法與途徑。6.推進(jìn)應(yīng)急管理改革與創(chuàng)新了解在應(yīng)急管理中如何與社區(qū)合作伙伴分享和加強(qiáng)資源，如為社區(qū)合作伙伴提供緊缺的設(shè)施、設(shè)備等；與社區(qū)機(jī)構(gòu)協(xié)作，了解它們?cè)跒?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中預(yù)防、保護(hù)、轉(zhuǎn)移、響應(yīng)和恢復(fù)的各種措施，并對(duì)他們的應(yīng)急活動(dòng)和資源給予支持，避免與社區(qū)合作伙伴的相互競(jìng)爭(zhēng)；掌握為社區(qū)提供支持的組織的信息，確定這些組織在不能支援社區(qū)的情況下的接濟(jì)方案。例如，若物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)定期發(fā)放的食物不能滿足公眾需求的時(shí)候，應(yīng)急管理部門應(yīng)提供備用食物給物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，以幫助他們?cè)跒?zāi)時(shí)仍能滿足公眾的需求；利用現(xiàn)有的社區(qū)組織和活動(dòng)，如當(dāng)?shù)丶议L(zhǎng)委員會(huì)（PTA），應(yīng)急管理部門要推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組（CERT）為這些組織提供培訓(xùn)，以提升社區(qū)組織應(yīng)急服務(wù)能力。7.加強(qiáng)社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門之間的相互支持加強(qiáng)社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門之間的相互支持，以實(shí)現(xiàn)雙方信息暢通與共享。一方面，社區(qū)公眾應(yīng)盡早向應(yīng)急管理部門提供充分的信息，以便應(yīng)急管理部門更好地對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行預(yù)防、保護(hù)、轉(zhuǎn)移、響應(yīng)和恢復(fù)。相反，應(yīng)急管理部門應(yīng)向居民提供關(guān)于組織基本情況和職能的信息，以便居民需要的時(shí)候及時(shí)得到援助。推動(dòng)社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門之間信息共享方式。一是推行多方位的信息共享項(xiàng)目，這是一個(gè)維護(hù)社區(qū)應(yīng)急伙伴關(guān)系的良好途徑；二是定期召開社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和合作伙伴的正式會(huì)議和非正式會(huì)議，以加強(qiáng)社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門的聯(lián)系和活力；三是強(qiáng)化應(yīng)急管理部門對(duì)私人組織在業(yè)務(wù)規(guī)劃制定等方面的支持。

二、全社區(qū)應(yīng)急管理模式的實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)

［提要］后疫情時(shí)代，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急管理即將變成政府相關(guān)部門的必要能力要求。沈陽市在新冠肺炎疫情防控中曾暴露出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、分級(jí)預(yù)警、應(yīng)急處置的短板，必須強(qiáng)化政府與社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有針對(duì)性地提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：沈陽；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；應(yīng)急管理

2020年新冠肺炎疫情的爆發(fā)，為人們的生產(chǎn)生活、身體健康和社會(huì)秩序帶來巨大影響，在各地區(qū)緊急防控新冠肺炎疫情、組織應(yīng)急救援治理的同時(shí)，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理再一次成為相關(guān)部門關(guān)注的焦點(diǎn)。沈陽市在此次疫情防控治理過程中，也曾幾次出現(xiàn)疫情反復(fù)的情形，依然暴露出在對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別、預(yù)警以及應(yīng)急處理方面存在短板，亟須提高應(yīng)急處理能力。

一、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件概述

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件會(huì)對(duì)社會(huì)秩序、生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件甚至還會(huì)對(duì)區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境等帶來破壞，事件發(fā)生后往往伴隨著一定程度的經(jīng)濟(jì)衰退、社會(huì)恐慌以及次生災(zāi)害。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件往往具有以下特征：（一）突發(fā)性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往是難以預(yù)料也難以避免的，雖然在事件發(fā)生之前也會(huì)存在一定特征與預(yù)兆，但是想要準(zhǔn)確識(shí)別預(yù)兆并對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判往往較為困難，因?yàn)榇蠖鄶?shù)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的事先預(yù)兆并不具備特殊性，或在過往不曾出現(xiàn)過，以至于難以準(zhǔn)確識(shí)別。但是，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)的全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，可以最大限度地降低事件的突發(fā)性，能夠盡可能做到有效預(yù)警及迅速響應(yīng)。（二）緊急性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的緊急性主要體現(xiàn)在事件發(fā)生之前沒有任何預(yù)兆，或者預(yù)兆事件較短，事件一旦爆發(fā)擴(kuò)散就格外迅速，如果有關(guān)部門應(yīng)急管理能力較低，會(huì)讓事態(tài)影響程度進(jìn)一步加劇，造成社會(huì)恐慌和秩序混亂。因此，緊急性決定了有關(guān)部門要及時(shí)發(fā)布有效、真實(shí)的信息，而這又再次對(duì)獲取信息途徑、公眾參與機(jī)制、多方知識(shí)協(xié)同等提出了要求。（三）擴(kuò)散性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件危害嚴(yán)重程度的重要決定因素就是其擴(kuò)散性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件常以傳染性疫情、群體性不明原因疾病等形式出現(xiàn)，本身就具有較強(qiáng)的擴(kuò)散性，而現(xiàn)代交通技術(shù)的發(fā)達(dá)，人員、物資流動(dòng)性的加快，大城市人口密集度的提升等因素，也進(jìn)一步讓公共衛(wèi)生事件突破地理因素的限制，擴(kuò)大傳染的范圍。以新冠肺炎疫情為例，短短1個(gè)月時(shí)間就已經(jīng)席卷全球上百個(gè)國(guó)家，且除了中國(guó)以外的大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)至今沒有得到有效控制，足以證明其擴(kuò)散性特征。（四）反復(fù)性。從新冠肺炎疫情可以明確地看出突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的反復(fù)性特征。這種反復(fù)性一方面是源于病毒會(huì)反復(fù)持續(xù)地侵害人體免疫系統(tǒng)，難以被根除，哪怕人體產(chǎn)生過抗體，但隨著免疫力降低、適應(yīng)性免疫反應(yīng)不足等因素，也會(huì)導(dǎo)致再次感染；另一方面是源于病毒本身的季節(jié)性表現(xiàn)，很多呼吸道病毒會(huì)在特定的季節(jié)重復(fù)出現(xiàn)，且再次出現(xiàn)時(shí)容易與同時(shí)期其他病毒互相作用，造成更嚴(yán)重的多重感染、重疊爆發(fā)，這種重復(fù)性也讓突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和醫(yī)療衛(wèi)生體系面臨更大挑戰(zhàn)。

二、沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)及應(yīng)急處理中的問題

為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，規(guī)范安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理，根據(jù)《年網(wǎng)格化實(shí)施意見》要求，結(jié)合《年安全生產(chǎn)應(yīng)急管理重點(diǎn)工作安排》，現(xiàn)制定基層安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”）實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針，通過開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，摸清底數(shù)、明確責(zé)任、強(qiáng)化措施、精準(zhǔn)防治，有效控制事故風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)消除安全隱患，規(guī)范基層風(fēng)險(xiǎn)管理，落實(shí)“一案三制”，提升全市事故災(zāi)難應(yīng)急處置能力，為建設(shè)宜居幸福的現(xiàn)代化國(guó)際城市營(yíng)造良好的安全環(huán)境。

二、工作目標(biāo)

鎮(zhèn)街的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估完成率達(dá)到90%以上；各有關(guān)部門對(duì)本行業(yè)（領(lǐng)域）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，重點(diǎn)行業(yè)（領(lǐng)域）完成率達(dá)到80%以上。重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)得到有效防控，安全隱患及時(shí)進(jìn)行整治，基層應(yīng)急管理進(jìn)一步規(guī)范，應(yīng)急處置能力得到提升。

三、工作內(nèi)容

一、應(yīng)急質(zhì)量管理的理論基礎(chǔ)及內(nèi)涵

應(yīng)急管理作為時(shí)代的緊迫需求，必須通過先進(jìn)的理念、有效的手段推動(dòng)其發(fā)展，變非常態(tài)化管理為常態(tài)化管理，才能實(shí)現(xiàn)各類組織突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的提升和損失的降低。事實(shí)表明，舊的經(jīng)驗(yàn)式管理模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今的社會(huì)，應(yīng)急管理必須由“粗獷型”向“集約型”轉(zhuǎn)變，抓管理、抓方法、抓質(zhì)量。

（一）應(yīng)急質(zhì)量管理的基礎(chǔ)：質(zhì)量管理

1．質(zhì)量管理的普遍適用性。質(zhì)量管理中的ISO標(biāo)準(zhǔn)是工業(yè)中普遍運(yùn)用的一個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但其在教育、醫(yī)療、公共部門等不同領(lǐng)域的應(yīng)用表明其具有普遍實(shí)用性。質(zhì)量管理中的ISO標(biāo)準(zhǔn)同樣可以作為衡量組織應(yīng)急管理質(zhì)量的尺度，用以對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行監(jiān)管、考核。其中，ISO9001：2000標(biāo)準(zhǔn)明確指出該標(biāo)準(zhǔn)“規(guī)定的所有要求是通用的，旨在適用于各種類型、不同規(guī)模和提供不同產(chǎn)品的組織”（ISO9001：2000標(biāo)準(zhǔn)1．2）。ISO9000要求“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)”，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，強(qiáng)調(diào)“崗、責(zé)、權(quán)”相統(tǒng)一。［1］這是未來組織的發(fā)展方向，是任何組織在發(fā)展過程中必須注意的，也是應(yīng)急管理的關(guān)鍵點(diǎn)。按照通常的理解，產(chǎn)品指的是具有使用價(jià)值，用于銷售的有形物品。而ISO9000：2000標(biāo)準(zhǔn)3．4．2對(duì)產(chǎn)品下的定義是：“過程的結(jié)果”。任何過程都會(huì)產(chǎn)生一個(gè)結(jié)果，這個(gè)結(jié)果就是產(chǎn)品。因此ISO9000標(biāo)準(zhǔn)在該定義的注解中指出產(chǎn)品有四種通用的類型：服務(wù)、軟件、硬件、流程性材料。［2］從這個(gè)意義上理解，應(yīng)急管理的效果就是一種產(chǎn)品，并且這種產(chǎn)品的形成需要經(jīng)歷一個(gè)經(jīng)過嚴(yán)格有效控制的流程，這一過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要精心把關(guān)，合理設(shè)置，這與質(zhì)量管理體系是共通的。因此，可以將ISO9000族質(zhì)量管理體系運(yùn)用于組織的應(yīng)急管理中，以推動(dòng)應(yīng)急管理的行動(dòng)方式和行動(dòng)質(zhì)量。2．質(zhì)量管理與應(yīng)急管理的互通。質(zhì)量管理中旨在增強(qiáng)顧客滿意的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)確立了質(zhì)量管理的八項(xiàng)基本原則。正是這些基本原則與應(yīng)急管理的基本理念具有互通性，才使質(zhì)量管理成為應(yīng)急質(zhì)量管理的理論基礎(chǔ)。第一，以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)。應(yīng)急管理的核心既是以人為本，保障公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。第二，過程方法。應(yīng)急管理主張通過對(duì)突發(fā)事件產(chǎn)生和發(fā)展的不同階段進(jìn)行有效的過程管理。第三，領(lǐng)導(dǎo)作用。應(yīng)急管理同樣強(qiáng)調(diào)指揮系統(tǒng)的重要地位。第四，基于事實(shí)的決策方法。應(yīng)急管理過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要求建立在對(duì)信息的準(zhǔn)確把握基礎(chǔ)上，及時(shí)做出科學(xué)有效的決策。第五，全員參與。對(duì)于應(yīng)急管理來說，最重要的目標(biāo)是引導(dǎo)社會(huì)公眾共同建立應(yīng)急理念，并積極參與到突發(fā)事件的管理中。第六，管理的系統(tǒng)方法。應(yīng)急管理也必須建立系統(tǒng)的觀點(diǎn)，將整個(gè)管理流程視作一個(gè)完整的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效性。第七，持續(xù)改進(jìn)。應(yīng)急管理要求從過去的實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)，推廣正確的工作理念和模式，進(jìn)行不間斷的評(píng)估學(xué)習(xí)。第八，互利的供方關(guān)系。應(yīng)急管理能力的提升要建立在不同管理主體之間的資源共享、協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)上，才能有效遏制突發(fā)事件。以上質(zhì)量管理與應(yīng)急原理在基本原則方面的互通性表明，將發(fā)展成熟的質(zhì)量管理理論應(yīng)用于應(yīng)急管理領(lǐng)域，具有科學(xué)性和合理性，應(yīng)急質(zhì)量管理即由此產(chǎn)生。

（二）應(yīng)急質(zhì)量管理的內(nèi)涵

應(yīng)急質(zhì)量管理，是運(yùn)用質(zhì)量管理的核心理念，如ISO標(biāo)準(zhǔn)的過程管理、顧客為中心等，進(jìn)行針對(duì)突發(fā)事件的管理。這一新領(lǐng)域和新思路的開拓，將對(duì)應(yīng)急管理工作的開展有著重要的意義?；贗SO9000系列質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)理念和方法而提出的“應(yīng)急質(zhì)量管理”理念，其基本內(nèi)涵是將質(zhì)量管理體系的理念運(yùn)用到各類組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐中，建立起完善的應(yīng)急質(zhì)量管理體系，通過嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，提高各類組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，減少突發(fā)事件對(duì)組織運(yùn)行的破壞，進(jìn)而有效降低突發(fā)事件對(duì)整個(gè)社會(huì)的影響。

為認(rèn)真貫徹落實(shí)市委、市政府關(guān)于整治防范化解安全生產(chǎn)隱患風(fēng)險(xiǎn)問題的決策部署，強(qiáng)化安全發(fā)展理念，創(chuàng)新安全管理模式，深化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)，有效遏制重大事故發(fā)生，結(jié)合我市實(shí)際，制定本實(shí)施方案。

一、工作目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想。緊緊圍繞“不忘初心、牢記使命”主題教育活動(dòng)，認(rèn)真踐行黨的報(bào)告中提出的安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，守住安全生產(chǎn)紅線，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，認(rèn)真履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，整改事故隱患，堅(jiān)決遏制重特大安全事故，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定，為我市新一輪振興發(fā)展提供安全保障。

（二）總體目標(biāo)。提升行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管水平，規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)行為，企業(yè)主體責(zé)任、政府屬地責(zé)任和部門監(jiān)管責(zé)任有效落實(shí)，企業(yè)本質(zhì)安全水平明顯提升，有效預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故發(fā)生，全市安全生產(chǎn)狀況穩(wěn)定可控。

二、企業(yè)主要任務(wù)

（一）落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。企業(yè)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理全面負(fù)責(zé)，要依法履行主體責(zé)任，建立企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上下游全鏈條安全責(zé)任實(shí)名追溯制度和最嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度，逐級(jí)、逐崗簽訂責(zé)任書，把安全風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理落實(shí)到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全環(huán)節(jié)、全過程。健全完善涵蓋企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)控、隱患排查治理、重大危險(xiǎn)源監(jiān)控、應(yīng)急管理等安全生產(chǎn)閉環(huán)管理模式，構(gòu)建科學(xué)完備、系統(tǒng)規(guī)范、管控有效的安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防長(zhǎng)效工作機(jī)制。

【摘要】在現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化同在的中國(guó)轉(zhuǎn)型期，政府主體在克服風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的同時(shí)，也引發(fā)了新的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的任務(wù)環(huán)境帶來了其與風(fēng)險(xiǎn)制造的行動(dòng)后果之間的悖論。因果信念的完全性程度和欲求標(biāo)準(zhǔn)的明確性程度影響著風(fēng)險(xiǎn)管理行為。轉(zhuǎn)型社會(huì)中危機(jī)管理要注重目標(biāo)引導(dǎo)與知識(shí)管理，直面社會(huì)不確定性，在監(jiān)管總結(jié)、知識(shí)分享、案例學(xué)習(xí)、預(yù)案預(yù)演等方面加強(qiáng)對(duì)因果關(guān)系知識(shí)的把握。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)管理；應(yīng)急管理；風(fēng)險(xiǎn)制造；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避；目標(biāo)引導(dǎo)；知識(shí)管理

伴隨著中國(guó)現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化的共時(shí)性，危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)也在相互裹挾、相互疊加中侵襲著這個(gè)社會(huì)。在中國(guó)，現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化的推進(jìn)是不斷創(chuàng)造新風(fēng)險(xiǎn)的過程。面對(duì)高度不確定性、突發(fā)性和非常規(guī)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的衍生與疊加，不少人發(fā)出了“生存即風(fēng)險(xiǎn)”的感慨。危機(jī)管理與風(fēng)險(xiǎn)防范已成為轉(zhuǎn)型社會(huì)發(fā)展避免走向失敗而不得不面對(duì)的時(shí)代問題。2015年8月12日，天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸事故，造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失68.66億元。2015年8月18日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、安監(jiān)局、監(jiān)察部、交通運(yùn)輸部、環(huán)保部、全國(guó)總工會(huì)和天津市等有關(guān)方面組成調(diào)查組，最高人民檢察院派員參加，聘請(qǐng)爆炸、消防、刑偵、化工、環(huán)保等方面專家參與。次年2月，國(guó)務(wù)院批復(fù)調(diào)查報(bào)告，查明事故直接原因?yàn)橄趸薹e熱自燃引爆硝酸銨，瑞海公司嚴(yán)重違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，處分五名監(jiān)管不到位、職務(wù)失范、失職瀆職、違法操作的省部級(jí)官員。此事件提醒我們，要從理論層面認(rèn)清風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理的異同，盡力減少不同類別風(fēng)險(xiǎn)的疊加與嵌套，防止不同程度風(fēng)險(xiǎn)的交織與沖突，防范風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)和危害擴(kuò)散。

一、來自理論與實(shí)踐的邏輯：風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理

（一）理論的角度：風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理。第一，時(shí)域上非共時(shí)性：風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)未來，存在概率；應(yīng)急強(qiáng)調(diào)當(dāng)下，已成事實(shí)。風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)面向未來的可能性范疇，是對(duì)未來狀態(tài)的一種感知與預(yù)測(cè)，與不確定性、可能性不可分。風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)未來存在著發(fā)生概率的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期處理的系列程序，注重防患于未然。不同于此，應(yīng)急是一個(gè)事實(shí)性范疇，指向現(xiàn)在?！跺X伯斯詞典》把應(yīng)急定義為“突然發(fā)生并要求立即處理的事件”。應(yīng)急管理是為應(yīng)對(duì)即將出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的災(zāi)害而采取的救援措施，也稱為“緊急事態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理”。應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理的即時(shí)性，是對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效預(yù)警、控制和處理的過程，狹義上是對(duì)眼前突發(fā)的需要立即處理的危機(jī)進(jìn)行應(yīng)對(duì)的活動(dòng)。第二，階段隸屬關(guān)系：風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)進(jìn)行系統(tǒng)性管理的過程，包括建立背景、識(shí)別、分析、評(píng)估和治理風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)行動(dòng)，應(yīng)急管理是風(fēng)險(xiǎn)管理的組成部分。應(yīng)急管理被定義為處理和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)科，主要針對(duì)突發(fā)事件的管理。應(yīng)急管理是斯蒂文•芬克危機(jī)管理四階段論（征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期和痊愈期）的發(fā)作期，是羅伯特•希斯有效危機(jī)管理5R（縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)、恢復(fù)力）模型的反應(yīng)階段，是米特羅夫危機(jī)管理五階段論（信號(hào)偵測(cè)、探測(cè)預(yù)防、控制損害、恢復(fù)、學(xué)習(xí)）的控制損害階段，是奧古斯丁危機(jī)管理六階段論（避免、準(zhǔn)備、確認(rèn)、控制、解決、獲利）的控制、解決階段。計(jì)雷等指出，“按風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的大小和危害程度將其分為干擾情形、危機(jī)狀態(tài)和突發(fā)事件三種情形，與此相對(duì)應(yīng)有三個(gè)管理層次：干擾管理、危機(jī)管理、應(yīng)急管理”［1］，應(yīng)急管理是對(duì)已發(fā)生突發(fā)事件進(jìn)行處理的階段。第三，本質(zhì)的共同歸屬：主觀決策。風(fēng)險(xiǎn)管理是人們面對(duì)或預(yù)測(cè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而采取的一系列選擇或做出的一系列決策的總和，應(yīng)急管理是在非常規(guī)狀態(tài)下人們?yōu)榱俗畲蠡瘻p少災(zāi)害損失而做出的一套決策性反應(yīng)。兩者本質(zhì)都?xì)w屬為應(yīng)對(duì)客觀形勢(shì)的主觀決策性行為，旨在通過主觀作用于客觀而改變不良狀況。（二）實(shí)踐的角度：全面風(fēng)險(xiǎn)管理模式略勝一籌。國(guó)外尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家注重常態(tài)化、持續(xù)性、多參與的全面風(fēng)險(xiǎn)管理模式。美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理建立在整體治理能力基礎(chǔ)上，通過法制化手段將完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力包括在體系中［2］。加拿大以《綜合風(fēng)險(xiǎn)管理框架》為界標(biāo)形成了以突出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃、注重決策、融入實(shí)踐、持續(xù)學(xué)習(xí)為主要內(nèi)容的綜合風(fēng)險(xiǎn)管理模式。英國(guó)基于“無法了解應(yīng)扮演的角色，無法取得公眾的信任”的管理風(fēng)險(xiǎn)，專設(shè)國(guó)內(nèi)意外事務(wù)秘書處，將風(fēng)險(xiǎn)要素納入政府部門日常管理中，構(gòu)建管理職能流程，承擔(dān)制定規(guī)章、服務(wù)照顧、實(shí)施管理三方面職責(zé)，尤其注意在政策制定過程中充分考慮風(fēng)險(xiǎn)管理。日本基于不同種類突發(fā)事件建立了組織完備、責(zé)任明確、運(yùn)行有序、精干高效的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)體系。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，不少國(guó)家多以管理理念的前沿化、組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)化、協(xié)調(diào)體系的有序化、應(yīng)急行為的規(guī)范化等舉措來避免政府自身風(fēng)險(xiǎn)管理行為引發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)。其他國(guó)家在治理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)多將注意力放在應(yīng)急處置上，即使這樣面對(duì)危機(jī)依舊捉襟見肘、低效無序。在當(dāng)下我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊階段，要借鑒國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐模式，在防范社會(huì)綜合風(fēng)險(xiǎn)、政府內(nèi)部組織風(fēng)險(xiǎn)和外部運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)過程中，注意政府組織自身行為，防止風(fēng)險(xiǎn)管理過程中制造新的風(fēng)險(xiǎn)。

二、任務(wù)環(huán)境與行動(dòng)決策的悖論：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與風(fēng)險(xiǎn)制造的共生循環(huán)

摘要:隨著經(jīng)濟(jì)全球化不斷加快,企業(yè)面臨著更加復(fù)雜的外部環(huán)境,經(jīng)歷著各類風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)。企業(yè)需要通過提高認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)日常管理,做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處理等,在內(nèi)部建立完善的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系,保證企業(yè)資金鏈安全、現(xiàn)金流通以應(yīng)對(duì)危機(jī),促進(jìn)企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);預(yù)警防控;應(yīng)急處理

全球金融危機(jī)與國(guó)內(nèi)周期性結(jié)構(gòu)的調(diào)整使企業(yè)面臨著更加嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì),遭遇著前所未有的挑戰(zhàn)。面臨空前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì),防范、化解好處置企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),保證資金鏈安全好現(xiàn)金流暢通,已是企業(yè)面臨的首要任務(wù)。而企業(yè)集團(tuán)因成員單位多、產(chǎn)業(yè)跨度大、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、管理層級(jí)多,需要構(gòu)建更加完善的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系有效防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)企業(yè)集團(tuán)的特點(diǎn),實(shí)際工作中,企業(yè)內(nèi)部可以按以下幾個(gè)方面為重點(diǎn),著手構(gòu)建財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系:

一、提高控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快,企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍和規(guī)模逐步擴(kuò)大,面臨的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈,面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)因素不斷增加,宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)更加多變,提高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的要求也越來越迫切。

為推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系建設(shè)，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)演變、隱患升級(jí)導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生，進(jìn)一步鞏固安全生產(chǎn)行動(dòng)成果，深入推進(jìn)平安和平建設(shè)，現(xiàn)就構(gòu)建安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)查找、研判、預(yù)警、防范、處置和責(zé)任等“六項(xiàng)機(jī)制”，強(qiáng)化安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控，特制訂如下實(shí)施方案。

一、總體要求

全面貫徹落實(shí)黨的將精神，深入學(xué)習(xí)貫徹系列重要講話特別重要講話精神，牢固樹立新發(fā)展理念，準(zhǔn)確把握安全生產(chǎn)的特點(diǎn)和規(guī)律，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控、關(guān)口前移、重心下沉，堅(jiān)持分級(jí)管控、分類實(shí)施、屬地管理，堅(jiān)持源頭防范、系統(tǒng)治理、專項(xiàng)整治相結(jié)合，強(qiáng)化安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控，增強(qiáng)安全防范治理能力，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，把風(fēng)險(xiǎn)管控挺在隱患前面，把隱患排查治理挺在事故前面，切實(shí)解決“認(rèn)不清”“想不到”“管不到”等問題，有效防范較大事故，堅(jiān)決遏制重特大事故，全面提升安全生產(chǎn)工作水平。

二、主要任務(wù)

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)查找機(jī)制，全面排查安全風(fēng)險(xiǎn)

1．堅(jiān)持關(guān)口前移、重心下沉，明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找、辨識(shí)工作的范圍和工作要求，全面分析可能發(fā)生事故的領(lǐng)域、部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)、找全安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

摘要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)幾十年來的迅猛發(fā)展，企業(yè)的發(fā)展正在由粗放式的發(fā)展轉(zhuǎn)向更安全、更環(huán)保、更有效率的發(fā)展模式。企業(yè)的安全風(fēng)險(xiǎn)管控體系作為企業(yè)安全生產(chǎn)管理中必不可少的一部分，對(duì)其要求也日趨嚴(yán)格，論文撰寫者通過對(duì)近十年來接觸不同企業(yè)安全管理模式的經(jīng)驗(yàn)和不足，結(jié)合自己的專業(yè)知識(shí)，提出現(xiàn)階段企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)管控體系建立的模式方法。

關(guān)鍵詞：企業(yè)；安全風(fēng)險(xiǎn)管控體系；建立

安全之于企業(yè)生產(chǎn)，如同呼吸之于人類，沒有了安全企業(yè)生產(chǎn)如同無稽之談。顧名思義，“無危則安，無缺則全”，安全意味著沒有危險(xiǎn)且盡善盡美，沒有危險(xiǎn)就意味著沒有風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)無處不在，風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)導(dǎo)致事故，根據(jù)海因里希法則，企業(yè)生產(chǎn)事故中導(dǎo)致嚴(yán)重傷害、輕微傷害和沒有傷害的事故件數(shù)比例為1:29:300。這就意味對(duì)企業(yè)建立良好的安全風(fēng)險(xiǎn)管控體系對(duì)基本企業(yè)安全生產(chǎn)是重中之重。生產(chǎn)過程的任何風(fēng)險(xiǎn)，都離不開人、環(huán)境、設(shè)備這三要素。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的三要素，安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控體系的建立也就有了針對(duì)性，撰寫者根據(jù)專業(yè)知識(shí)，結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)提出現(xiàn)階段安全風(fēng)險(xiǎn)管控體系建立的模式方法，并將安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立分成安全管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、員工培訓(xùn)、應(yīng)急管理、檢查審核與改進(jìn)五個(gè)部分。

1安全管理

安全管理的第一步是要建立企業(yè)自己的安全管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)企業(yè)規(guī)模大小，建立符合企業(yè)自身的管理體系，將安全管理覆蓋到廠、車間、班組，并設(shè)立各層級(jí)負(fù)責(zé)人，在企業(yè)日常生產(chǎn)中起到監(jiān)督生產(chǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合安全生產(chǎn)的行為，并進(jìn)行指導(dǎo)教育。企業(yè)安全的主要負(fù)責(zé)人要負(fù)責(zé)全面的安全生產(chǎn)工作，組織建立企業(yè)其它負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)責(zé)任制，并保證有效執(zhí)行，組織制定安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實(shí)施。企業(yè)的二級(jí)負(fù)責(zé)人要簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任制，督促檢查本單位安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除生產(chǎn)安全事故隱患，組織制定并實(shí)施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，及時(shí)、如實(shí)報(bào)告生產(chǎn)安全事故。企業(yè)所設(shè)立的安全管理機(jī)構(gòu)，必須要在企業(yè)的生產(chǎn)過程中發(fā)揮其必要的作用，很多企業(yè)在生產(chǎn)中的管理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，所導(dǎo)致管理環(huán)混亂，權(quán)責(zé)不清，一旦發(fā)生事故每個(gè)人推卸責(zé)任，不顧一線員工的安危。安全管理機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)管理體系中如同一塊厚重的基石，只有建立完備的安全管理機(jī)構(gòu)，才能使管控體系發(fā)揮其作用。企業(yè)的安全管理并不是一成不變的，當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)方式和機(jī)構(gòu)組織發(fā)生變化時(shí)，要及時(shí)對(duì)安全管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改進(jìn)和更新，使安全管理機(jī)構(gòu)符合企業(yè)的生產(chǎn)模式和規(guī)模。

2風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估