導(dǎo)語：如何才能寫好一篇拆遷主體的法律規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關(guān)鍵詞】房屋征收補(bǔ)償；民事關(guān)系；行政關(guān)系

1. 目前城市房屋征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)概念

（1）城市房屋征收補(bǔ)償，就是指房屋征收部門依照法律運(yùn)用國家強(qiáng)制力針對公民的私有房產(chǎn)權(quán)予以剝奪的同時給予金錢或其它物質(zhì)補(bǔ)償?shù)男袨?。我國現(xiàn)行房屋拆遷制度，主要由國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱《條例》），建設(shè)部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程》、《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件組成。

（2）城市房屋征收補(bǔ)償，究其實(shí)質(zhì)是一種行政補(bǔ)償，是行政主體一方給予房屋被征收人的一種行政補(bǔ)償。所謂行政補(bǔ)償，就是由于行政主體合法履行職責(zé)的具體行政行為，導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益受到了一定的損害，此時行政機(jī)關(guān)依照相關(guān)的法律規(guī)定對行政相對人所遭受的損失予以補(bǔ)償。與行政補(bǔ)償相對應(yīng)的是行政賠償這一概念。它們本質(zhì)上的相同之處在于都是由國家行政機(jī)關(guān)對其自身行為所造成的損失給予一定的物質(zhì)利益上的填補(bǔ)，換句話說，行政相對人所遭受的損失都是由行政機(jī)關(guān)造成的；而兩者最根本的就在于引起損失的先行行政行為的性質(zhì)不同：行政補(bǔ)償所要填補(bǔ)的損失是行政機(jī)關(guān)合法行使職權(quán)的行為引起的，而行政賠償所要填補(bǔ)的損失則是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的行為引起的。

2. 房屋補(bǔ)償中存在的問題

2.1補(bǔ)償對象不全面。

根據(jù)《條例》的規(guī)定，房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶ㄈ齻€方面：即被征收房屋的價值，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置費(fèi)用和因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失。但在司法實(shí)踐中，對于被征收房屋的價值，以及何為停產(chǎn)停業(yè)，及停產(chǎn)停業(yè)損失的范圍，它完全沒有考慮到由此而引起的合同違約損失、員工下崗損失等情況，這一系列因素并沒有一個統(tǒng)一的說法，以致于房屋被征收人不能得到一個滿意的補(bǔ)償。對于被征收房屋的價值，更是因?yàn)樵诜课菰u估過程中，很可能由于房屋估價師的故意或過失，抑或是對于所評價房屋的結(jié)構(gòu)、材料、面積等相關(guān)信息的不了解而對房屋價格的評估也不是很全面，出現(xiàn)高估或者低估的現(xiàn)象，大大的損害了房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。

2.2補(bǔ)償方式在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中得不到最有效的落實(shí)。

《條例》中規(guī)定：房屋征收的補(bǔ)償方式有兩種，其一是貨幣補(bǔ)償，其二則是房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。被拆遷人對這兩種補(bǔ)償方式擁有選擇權(quán)，但是當(dāng)建設(shè)單位無法提供可供調(diào)換的房屋時，被拆遷人則只能選擇貨幣補(bǔ)償方式。那么這個時候是否被拆遷人就一定能得到等價的貨幣補(bǔ)償呢？答案當(dāng)然是否定的，在被拆遷人無法得到產(chǎn)權(quán)調(diào)換的情況下，貨幣補(bǔ)償往往也不一定會是等價的，有可能是大大的低于房屋的實(shí)際價格，并不能完全彌補(bǔ)被拆遷人的損失。

2.3房屋評估機(jī)構(gòu)缺乏中立性。

房屋評估機(jī)構(gòu)往往在很大程度上影響著房屋評估的結(jié)果。這主要從房屋評估機(jī)構(gòu)的選擇以及房屋評估機(jī)構(gòu)的評估過程是否公正、獨(dú)立來說。在現(xiàn)實(shí)生活中，很多房屋評估機(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)開發(fā)商有著千絲萬縷的關(guān)系，這就導(dǎo)致了房屋評估機(jī)構(gòu)的評估活動大多數(shù)會被房地產(chǎn)商牽著鼻子走低估房屋價格，進(jìn)而侵害被征收房屋權(quán)利人的權(quán)益。

3. 淺析房屋征收補(bǔ)償中的法律關(guān)系

（1）根據(jù)《條例》第二十五條第一款，所謂補(bǔ)償協(xié)議，就是指房屋征收部門與被征收人之間簽訂的，涉及到被征收房屋補(bǔ)償?shù)姆绞?、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過度方式和過度期限等一系列事項(xiàng)的，相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種協(xié)議。

（2）一般情況下，只有房屋征收補(bǔ)償法律關(guān)系的主體確定了，房屋征收補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)的歸屬才能相對明確。房屋征收補(bǔ)償法律關(guān)系的一方是行政主體，另一方則應(yīng)是行政相對人。這又依不同的情況而分為兩種：在征收雙方當(dāng)事人能夠就被征收人的補(bǔ)償安置問題達(dá)成協(xié)議時，補(bǔ)償行為是由房屋征收部門作出的，這時補(bǔ)償法律關(guān)系主體就只存在兩方，一方是房屋征收補(bǔ)償義務(wù)人，而另一方則是房屋所有權(quán)被侵犯的被征收人，也即被征收人以及其他利益相關(guān)人，比如被拆遷房屋承租人等。如果征收雙方當(dāng)事人不能就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議，那么此時的補(bǔ)償裁決就應(yīng)是由一個中立并且獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)作出。這時，房屋征收補(bǔ)償中的法律關(guān)系主體就包括了三方，即裁決機(jī)構(gòu)、房屋征收部門和被征收人及其他利益相關(guān)人。

4. 淺析城市房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)

4.1民事說。

（1）持該觀點(diǎn)的學(xué)者們認(rèn)為，房屋拆遷行為是民事法律行為，其產(chǎn)生的糾紛也應(yīng)受民法規(guī)范的調(diào)整，并由此產(chǎn)生一系列民法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。理由如下：一方面，補(bǔ)償協(xié)議雙方的主體地位是平等的，補(bǔ)償協(xié)議的客體是財產(chǎn)損害補(bǔ)償關(guān)系，房屋拆遷行為是引發(fā)這種關(guān)系產(chǎn)生的原因。房屋拆遷人可以依他與被拆遷人達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行拆遷行為的同時，也有義務(wù)對其進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償；而房屋被拆遷人則要按照協(xié)議在規(guī)定的期限內(nèi)搬離，同時又有權(quán)利主張自己獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容是協(xié)議雙方根據(jù)民法的公平、有償及等價原則而協(xié)商一致的結(jié)果，雙方的合法權(quán)益都能夠受到法律的平等保護(hù)，并不存在著依附關(guān)系，具有法律上獨(dú)立的人格，他們之間無隸屬關(guān)系，上下級關(guān)系，是平等的，雙方所獲得的合法權(quán)益都應(yīng)受到法律的保護(hù)。因而，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)應(yīng)是民事合同。

（2）另一方面，《條例》中還規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照公平的原則來簽訂補(bǔ)償協(xié)議，并且按照房地產(chǎn)市場的評估價格給被拆遷房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償，這一點(diǎn)也更加充分體現(xiàn)了民法中所強(qiáng)調(diào)的不僅僅是形式上的公平，而且更注重實(shí)質(zhì)上的公平。自愿是民法中的精髓。而房屋拆遷的雙方當(dāng)事人也可以根據(jù)自己的知識、認(rèn)識和判斷，以及自己所處的相關(guān)環(huán)境來自主選擇其自身所需要的補(bǔ)償，追求以及保護(hù)自己最大的利益。只要沒有違背法律規(guī)定的事項(xiàng)發(fā)生，補(bǔ)償協(xié)議的簽訂、履行以及解除等，均由拆遷當(dāng)事人自愿決定。對于被拆遷人而言，房屋征收補(bǔ)償其實(shí)質(zhì)就是被拆遷人處分自己的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的一種民事法律行為。拆遷的雙方當(dāng)事人之所以會進(jìn)行拆遷，其目的其實(shí)也就是為了追求和實(shí)現(xiàn)民事利益的最大化；拆遷行為的對象則是被拆遷人的私有房屋及其附屬物；拆遷的實(shí)現(xiàn)途徑是拆遷當(dāng)事人之間民事權(quán)利的產(chǎn)生、變更和消滅。由此可見，拆遷行為僅涉及拆遷雙方的民事利益，不牽涉其他，是一項(xiàng)完全發(fā)生在民事生活領(lǐng)域，與國家利益和政府行政權(quán)力的行使毫無關(guān)系的民事活動，這充分表現(xiàn)了民事合同當(dāng)事人意思自治的特點(diǎn)。筆者也比較贊同該觀點(diǎn)。

（3）那么在這個過程中，政府充當(dāng)著一個什么樣的角色呢？筆者認(rèn)為，政府在房屋征收過程中，更多的應(yīng)是一個監(jiān)督者。不僅監(jiān)督行政主體的具體行政行為是否符合法律規(guī)定，實(shí)施的過程是否符合法律規(guī)定的程序，是否給予房屋被拆遷人相應(yīng)的補(bǔ)償使其得到安置，還要監(jiān)督房屋被拆遷人及時按協(xié)議履行自己的義務(wù)，即按時搬被征收的房屋，不妨礙房屋拆遷的正常進(jìn)行。政府的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)保證在現(xiàn)實(shí)生活中不再出現(xiàn)違法拆遷、強(qiáng)力拆遷等一系列行為的發(fā)生，充分保障房屋所有權(quán)人的合法權(quán)利不被侵犯，應(yīng)得到的補(bǔ)償和安置及時落實(shí)。對違法拆遷進(jìn)行有效制裁，對拆遷人及其他相關(guān)人進(jìn)行監(jiān)督和管理。

4.2行政說。

持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，實(shí)施房屋征收的目的主要是為了社會公共利益，被征收人為了公共利益，也應(yīng)服從合法的征收決定，在拆遷的過程中，主要包括拆遷管理部門對于拆遷的行政許可行為、在有必要時還有房屋拆遷管理部門的行政裁決行為和行政強(qiáng)制行為，這些行為都應(yīng)屬于行政行為。與此同時，簽訂補(bǔ)償協(xié)議的相對一方為房屋征收部門，它是行政法規(guī)授權(quán)的主體，這些都符合行政行為的特點(diǎn)，因此房屋征收補(bǔ)償應(yīng)該屬于行政行為。他們的主要理由有如下幾點(diǎn)：

（1）首先，拆遷補(bǔ)償協(xié)議的本質(zhì)其實(shí)是國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)社會公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限及程序，在對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收以后，再與被征收人對所征收財產(chǎn)的相對經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)行補(bǔ)償時所簽訂的一種協(xié)議。保障財產(chǎn)征收這一具體行政行為得以實(shí)現(xiàn)則是簽訂協(xié)議的主要目的，也是為了要實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化，在這其中并不以謀求私利為目的。

（2）其次，簽訂補(bǔ)償協(xié)議的一方為房屋征收部門，它是行政法規(guī)授權(quán)的主體，它是行政機(jī)關(guān)，雖然有些主體自身并不是行政機(jī)關(guān)但其依據(jù)《條例》的授權(quán)而獲得了行使具體組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)馁Y格。補(bǔ)償協(xié)議雙方的權(quán)利地位并不是一定平等的，他們在房屋征收法律關(guān)系中是管理與被管理的關(guān)系。依據(jù)行政法中有關(guān)行政征收的基本理論，行政征收其實(shí)是指那些行政主體運(yùn)用國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依照法律向行政相對人強(qiáng)制地、無償?shù)鼗蛴袃數(shù)卣魇斩悺①M(fèi)或?qū)嵨锏男姓袨?。因公共利益的房屋征收，其補(bǔ)償協(xié)議是依附在房屋征收行政行為之下的對被征收房屋所有人的補(bǔ)償。所謂的雙方協(xié)議一致，也是在房屋被征收的前提下的自愿和對等。

（3）最后，房屋征收補(bǔ)償實(shí)際上是在房屋征收行為后所附帶出來的一種行政補(bǔ)償，并不能完全符合民法意義上的公平等價原則。因?yàn)樵谶M(jìn)行房屋征收補(bǔ)償之前，存在著房屋拆遷的先行行為，也正是由于房屋拆遷這個先行行為才有了后來的房屋征收補(bǔ)償。那么，在現(xiàn)實(shí)生活中，有很多居民并不是自愿搬離，房屋拆遷人就會給予高于房屋實(shí)際價格很多的價格促使房屋被拆遷人搬遷，這時也并完全符合等價原則。在某些情況下，行政機(jī)關(guān)會出面調(diào)解，說服房屋被拆遷人搬離，做思想工作，從這些情況來看，行政機(jī)關(guān)在整個房屋拆遷過程中都充當(dāng)著不輕的角色，對促使房屋拆遷有著很大的作用。因此，房屋拆遷行為應(yīng)該說是一種行政行為。

5. 總結(jié)

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一、房屋征收搬遷類型與協(xié)議搬遷的定義

《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，使用者只享有土地使用權(quán)，這是我國土地制度的基本特征。對于國有土地上的房屋征收，《征收條例》作了明確的規(guī)定，而集體土地上房屋搬遷目前沒有專門的法律規(guī)定，只是土地管理方面的法律規(guī)定了屬于集體土地征地過程中涉及房屋及地上附著物的補(bǔ)償。

從實(shí)踐來看，房屋征收搬遷主要有三種類型：一是政府依法組織實(shí)施國有土地上房屋征收。在《征收條例》出臺前，適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（簡稱《拆遷條例》），在對房地產(chǎn)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償安置后實(shí)施房屋拆遷。2011年《征收條例》施行后，拆遷為征收所取代，對于因公共利益需要征收房屋的，由市縣級人民政府作出征收決定實(shí)施征收，對房屋所有權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償和安置，土地使用權(quán)同時收回。二是集體土地征地過程中，按照法律規(guī)定對使用集體所有土地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員和建設(shè)用地使用人的房地產(chǎn)實(shí)施評估補(bǔ)償。三是國有土地上非征收項(xiàng)目和辦理征地手續(xù)前的集體土地上房屋及附著物搬遷。本文所指主要是第三種情形。因此，協(xié)議搬遷方式可定義為：為了項(xiàng)目建設(shè)需要，對國有土地上的非征收項(xiàng)目的房屋和辦理征地手續(xù)前的集體土地上房屋及附著物，根據(jù)民事自治的原則，通過協(xié)商簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，給予房地產(chǎn)所有權(quán)人合理補(bǔ)償和安置，實(shí)現(xiàn)房屋搬遷的方式。協(xié)議搬遷方式所涉及土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移需依法辦理相關(guān)手續(xù)。

二、當(dāng)前房屋征收搬遷現(xiàn)狀與原因分析

我國的房屋征收拆遷制度經(jīng)歷了政府拆遷-市場化拆遷-政府征收的轉(zhuǎn)變過程。由于拆遷制度目的是為項(xiàng)目建設(shè)需要，與《憲法》和《物權(quán)法》為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的精神相悖，所以出臺了《征收條例》?！墩魇諚l例》已經(jīng)施行4年多時間，對市縣級人民政府組織實(shí)施的國有土地上房屋征收行政行為作了許多程序性規(guī)定，其實(shí)施要比拆遷規(guī)范嚴(yán)格得多。但由于《征收條例》限定征收的范圍須是為了公共利益需要，比過去縮小很多，而城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展（包括項(xiàng)目建設(shè)、城中村改造等）對土地的需求并沒有減少，因而出現(xiàn)了以民事的方式解決困局而打“球”的現(xiàn)象。

據(jù)筆者調(diào)查，《征收條例》實(shí)施后征收拆遷的主要特點(diǎn)呈現(xiàn)為：房屋征收項(xiàng)目少，一般城市由政府作出征收決定的項(xiàng)目只占三分之一左右，有些小城市和縣城城區(qū)甚至沒有征收項(xiàng)目。以鹽城市區(qū)為例，今年以來實(shí)施征收項(xiàng)目（含上年結(jié)轉(zhuǎn)）30個，占征收搬遷項(xiàng)目總數(shù)的26%。11個縣（市、區(qū)）有7個沒有新的征收項(xiàng)目。協(xié)商搬遷比例大，一般城市征地拆遷和協(xié)商搬遷占三分之二以上，甚至更多。鹽城市區(qū)今年前三個季度實(shí)施114個征收搬遷項(xiàng)目，其中協(xié)商搬遷項(xiàng)目84個、占74%，完成面積占58.6%。搬遷項(xiàng)目矛盾多。《征收條例》實(shí)施后征地拆遷引發(fā)的矛盾總體呈現(xiàn)下降趨勢，但是因過去拆遷遺留問題和協(xié)議搬遷糾紛引發(fā)的呈上升勢頭。有些已經(jīng)拆遷5年、10年，甚至更長時間的遺留問題，仍在不斷和訴訟之中。協(xié)議搬遷項(xiàng)目一般沒有統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，信息公開不夠，尺度把握上區(qū)域之間差異較大，導(dǎo)致被搬遷人訴訟和比較多。分析出現(xiàn)當(dāng)前現(xiàn)狀的原因主要有兩個方面：

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求與集約節(jié)約用地、建設(shè)用地規(guī)模從嚴(yán)控制的矛盾。城市要擴(kuò)張、項(xiàng)目要實(shí)施，受制于老城區(qū)存量國有土地開發(fā)成本高，新征集體土地指標(biāo)緊、難度大、周期長等，基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目建設(shè)、城中村改造等“邊用邊征”“先用后征”“先租后征”等現(xiàn)象比較普遍。由于土地性質(zhì)所限無法實(shí)施房屋征收，征地手續(xù)難到位難以實(shí)施征地拆遷，只能采取協(xié)議搬遷的方法解決問題。

二是城市擴(kuò)張的需求與法定征收程序要求嚴(yán)、法律規(guī)范不完善的矛盾。城市擴(kuò)張和更新改造必然要實(shí)施舊城區(qū)和城中村改造，歷史原因形成了國有土地和集體土地混雜交錯的狀況，按照房屋征收的程序難以進(jìn)行，采用協(xié)議搬遷方法處理比較簡單。城鄉(xiāng)結(jié)合部、各類園區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)土地性質(zhì)一般仍為集體，國家層面的《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》尚未出臺，現(xiàn)行征地過程中對于農(nóng)民宅基地上的房屋和集體建設(shè)用地上的房屋補(bǔ)償沒有頂層的法律規(guī)定，在征地過程中一般也不作處理，而是留給用地過程中參照征收處理。最高法2005年曾經(jīng)有答復(fù)，行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，對房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置。這也是造成協(xié)議搬遷比例大的原因。

三、協(xié)議搬遷房屋涉及的法律問題與思考

協(xié)議搬遷方式從法理上分析應(yīng)當(dāng)屬于民事行為。根據(jù)民法意思自治的原則，簽訂協(xié)議只要體現(xiàn)當(dāng)事人的真實(shí)意圖在法律上就應(yīng)當(dāng)予以支持。協(xié)議搬遷房屋涉及以下幾個法律問題需要研究。

一是政府和基層組織在協(xié)議搬遷過程中的角色問題。在實(shí)際操作中，協(xié)議搬遷方式離不開基層組織的推進(jìn)，項(xiàng)目建設(shè)同樣為政府行為，這就導(dǎo)致被搬遷人對將協(xié)議搬遷定義為民事行為的不認(rèn)可。筆者認(rèn)為，協(xié)議搬遷方案以村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)施主體，更能體現(xiàn)民事的性質(zhì)。政府或者基層組織可以作為組織者和推動者的角色，這樣可以規(guī)避行政復(fù)議和行政訴訟的風(fēng)險。

篇3

一、拆遷中的行政強(qiáng)制行為

行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，對相對人的財產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指在行政法律關(guān)系中，行政相對人對不履行其應(yīng)履行的法定義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)或人民法院依法采取行政強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)，或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的活動。行政強(qiáng)制作為一種行政行為，不得濫用，必須要合理、適當(dāng)。采用非強(qiáng)制性手段能夠達(dá)到管理目的的，不能實(shí)施行政強(qiáng)制，只有當(dāng)采用非強(qiáng)制性手段不能達(dá)到行政管理目的的時候，才能依法實(shí)施行政強(qiáng)制。行政強(qiáng)制是一種對當(dāng)事人產(chǎn)生強(qiáng)烈影響的行政行為，依法治行政原理，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)、復(fù)議申請權(quán)、提訟權(quán)和獲得行政賠償權(quán)、補(bǔ)償權(quán)等權(quán)利。

依據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條的規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的拆遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷?！苯ㄔO(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第十七條也有相同的規(guī)定。這兩條規(guī)定的內(nèi)容即為城市拆遷中的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。依據(jù)法律，行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體是行政機(jī)關(guān)和人民法院。現(xiàn)實(shí)中，行政強(qiáng)制執(zhí)行主要由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。人民法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行，是人民法院依行政機(jī)關(guān)的申請所做的執(zhí)法行為。人民法院只有根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請，并按照法律的明確規(guī)定和一定的程序，才能實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行的案件稱為非訴行政執(zhí)行案件。在城市拆遷中由房屋拆遷管理部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，近幾年來，行政強(qiáng)制拆遷的比例平均為0.2%左右，強(qiáng)制拆遷過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但其所造成的社會影響是巨大的。行政強(qiáng)制拆遷中的違法情形，可分為兩類：一是行政機(jī)關(guān)對不符合強(qiáng)制拆遷的房屋實(shí)施強(qiáng)制拆遷?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第一條規(guī)定：為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。據(jù)此，其目的是為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。城市拆遷中政府對公民財產(chǎn)的征用征收，沒有公共利益作為前提，說明這個條例缺乏立法目的合憲性。二是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施強(qiáng)制拆遷過程中不嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，對被拆遷人的補(bǔ)償沒有完全到位，造成被拆遷人財產(chǎn)損失。上述違法拆遷是政府行政行為，是一種行政侵權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益。另外，為保證拆遷工作的效率，拆遷人急于加快工程進(jìn)度，對待所謂的“釘子戶”采取停水、停電、斷路，甚至請社會閑散人員乃至黑社會組織對被拆遷人進(jìn)行干擾、辱罵、毆打、綁架，迫使被拆遷人接受的事實(shí)，是一種嚴(yán)重的民事侵權(quán)行為乃至犯罪行為，是對被拆遷人權(quán)利的極大損害。

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定，行政強(qiáng)制拆遷明顯地賦予了拆遷人更大的權(quán)利，從而剝奪了公民在保護(hù)自己的私有財產(chǎn)時的司法訴訟權(quán)。作為拆遷人可以申請仲裁或向人民法院，而且還可以申請人民法院先予執(zhí)行。當(dāng)拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，只能由房屋拆遷管理部門裁決或同級人民政府裁決。當(dāng)事人對裁決不服的，雖規(guī)定可以向法院，但是，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。實(shí)際上由政府裁決取代了司法裁判，因行政裁決已經(jīng)發(fā)生效力，它不影響拆遷。即便是被拆遷人對上述非法行為依法提起行政賠償訴訟，但現(xiàn)實(shí)中，拆遷人和拆遷管理部門惡意串通共同侵權(quán)，被拆遷人的訴求難以達(dá)到?，F(xiàn)實(shí)中法院往往受到行政部門的壓力，判決的獨(dú)立性難以保證，行政部門向法院提出申請只是走過場，公民的權(quán)利救濟(jì)渠道并不暢通。

為此，有必要對行政強(qiáng)制拆遷行為進(jìn)行嚴(yán)密的法律控制，通過成熟和完善的程序規(guī)定，對大量失范的行政強(qiáng)制行為進(jìn)行規(guī)制，保障公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。

二、控制拆遷中行政強(qiáng)制行為的憲法依據(jù)

憲法是國家的根本大法，在一國法律體系中居于最高地位，它不僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生、組織及行政的一般原則，而且還規(guī)定了公民的基本權(quán)利。公民基本權(quán)利不僅意味著立法機(jī)關(guān)不應(yīng)以制定法的方式加以侵犯與剝奪，而且其對所有國家機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)設(shè)置的界限，要求行政機(jī)關(guān)在行政過程中不得侵犯人權(quán)。因此，憲法所保障的基本權(quán)利的規(guī)定，具有拘束行政的效力。

現(xiàn)代行政權(quán)力是從公共權(quán)力中派生出來的權(quán)力。公共權(quán)力是政府為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行活動的工具，憲法必須為政府提供行使公共權(quán)力的手段，使之能夠有效地運(yùn)行;同時，政府的權(quán)力又必須清楚地劃定在一定的范圍之內(nèi)，以維護(hù)公民個人的自由。人民通過憲法規(guī)定了政府權(quán)力，因此，憲法成為政府擁有和行使公共權(quán)力的法律依據(jù)。其中，憲法與整個公共權(quán)力相關(guān)，它解決政府公共權(quán)力與公民個人權(quán)利之間的界限以及公共權(quán)力在不同政府機(jī)構(gòu)之間的配置與運(yùn)行問題;行政法則是以公共權(quán)力的一部分——行政權(quán)為核心，基于行政權(quán)而產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)與公民之間的關(guān)系是其調(diào)整的主要對象。

人們?yōu)榱斯怖娴哪康亩O(shè)立政府，但是，公共利益不可能主動成為政府官員自覺追求的目標(biāo)。相反，在可能的情況下，政府官員會利用公共權(quán)力追求一己私利而不是公共利益，公共權(quán)力很容易被濫用從而與政府的目標(biāo)相悖。為此，憲法必須設(shè)置必要的制約機(jī)制。民主制度、三權(quán)分立、聯(lián)邦體制、審查等都是憲法層面的制約機(jī)制，在行政法層面，最重要的制約機(jī)制就是行政訴訟即允許公民挑戰(zhàn)其認(rèn)為是違法的行政行為。行政訴訟中的原告是公民被告是行政機(jī)關(guān)，行政訴訟的目的是控制公共權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利決定了其特征在于“民告官”而不是“官告民”。因此，保證行政訴訟渠道的暢通，是制約行政權(quán)的重要途徑。

三、控制拆遷中行政強(qiáng)制行為的途徑

法律途徑。從法律層面明確界定公共利益。我國現(xiàn)行憲法和法律關(guān)于“公

共利益”的規(guī)定有，《憲法》第十條：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！稇椃ā返谑龡l：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《物權(quán)法》第四十二條：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償、維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，征收個人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。這些法規(guī)均規(guī)定了征收城市房屋和農(nóng)村土地房屋，應(yīng)當(dāng)基于“公共利益”需要，但對什么是公共利益，“公共利益”應(yīng)包含的范圍，都沒有具體規(guī)定。這是由公共利益的內(nèi)容不確定和受益對象的不確定造成的?，F(xiàn)實(shí)中，正是由于公共利益的不確定性特征，大量的非公益性拆遷假借公共利益之名，大肆侵犯公民合法權(quán)益。因此，明確公共利益的定義和范圍，是為了避免讓公共利益成為地方、行業(yè)、群體謀求集團(tuán)利益強(qiáng)拆的“護(hù)身符”，限定行政權(quán)力的邊界，避免公權(quán)力過多侵入到個人利益的領(lǐng)地。司法途徑。根據(jù)法治的基本原則，凡限制剝奪公民的自由和合法財產(chǎn)，除必須以公共利益為目的外，還必須遵循正當(dāng)?shù)某绦?，正?dāng)程序最基本的一點(diǎn)就是必須經(jīng)司法程序，對公民財產(chǎn)的強(qiáng)制最終應(yīng)由法院作出裁決。

篇4

[關(guān)鍵詞] 城市拆遷；社會問題；解決對策

【中圖分類號】 F299.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）07-146-2

近年來，我國的社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程也不斷地加快，為解決城市建設(shè)所需土地不足的問題，城市擴(kuò)張成為了我國各個地區(qū)的熱門工作，土地征收和房屋拆遷也成為了熱門話題。在這種潮流背景下，青海省海東地區(qū)于2011年2月23日下發(fā)了《關(guān)于開展“土地管理年”活動》的文件，青海省海東地區(qū)互助土族自治縣威遠(yuǎn)鎮(zhèn)（以下簡稱威遠(yuǎn)鎮(zhèn)）的土地征收及房屋拆遷工作正式大面積展開。

對于城市拆遷的概念，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)沒有做出具體的規(guī)定，學(xué)術(shù)界也沒有統(tǒng)一的定義，因此眾多研究者對房屋拆遷的概念給出了不同的界定。綜合不同學(xué)者的論述，筆者認(rèn)為城市拆遷是指拆遷人因城市建設(shè)和擴(kuò)張的需要，根據(jù)城市國有土地使用規(guī)劃，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋等建筑物及其他附著物，并給予被拆除房屋的所有人或者使用人相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和合理的遷移安置，從而重新利用土地，變更土地用途的行為及過程。

城市拆遷行為要符合相應(yīng)的原則：符合城市規(guī)劃；遵循現(xiàn)有法規(guī)；注重公平交易；保證社會效益。但是政府作為法律規(guī)定的拆遷主體負(fù)責(zé)人，存在自己的逐利性。政府在拆遷過程中的目標(biāo)是出賣及開發(fā)土地獲取經(jīng)濟(jì)利益以維持政府及地方的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并通過開發(fā)來促進(jìn)城市的發(fā)展。在這個目標(biāo)的利益驅(qū)使下，政府往往會為了達(dá)到這一目標(biāo)而忽略對社會穩(wěn)定與公平的維持。在拆遷過程中，政府占有絕對的優(yōu)勢，它在參與拆遷的利益分配時無法站在中立的立場，也無法自動放棄種種利益誘惑，這樣一來，就很容易產(chǎn)生一些社會矛盾與沖突。

目前，筆者在威遠(yuǎn)鎮(zhèn)房屋拆遷過程中發(fā)現(xiàn)，拆遷主要存在以下問題：1.資源浪費(fèi)。拆遷文件下發(fā)后，拆遷需要按部就班的進(jìn)行，因此拆遷進(jìn)度并不快。并且由于拆遷賠償金額是拆遷方對原來房屋的價值進(jìn)行評估之后再和被拆遷方進(jìn)行談判商議決定的，很多被拆遷人在拆遷工作還沒進(jìn)行到自己家之前對房屋進(jìn)行翻修、加筑等行為以提高自己房屋的評估價值。但這種房屋在評估后很快就會被拆遷方拆除。這種行為耗費(fèi)了大量的人力物力財力，造成了對社會資源極大地浪費(fèi)，同時也使國家財政對賠償安置的支出增加，一定程度上影響了拆遷工作的順利進(jìn)行。2.社會治安問題增加。拆遷過后，許多人在得到大量賠償款的同時，也失去了原本作為其生產(chǎn)生活來源依靠的土地，這就相對地增加了社會無業(yè)閑散人員的數(shù)量。在這種情況下，人們無所事事，尋釁滋事的事件時有發(fā)生，社會治安狀況便隨之有所惡化。另外，拆遷進(jìn)行中被拆遷人由于對拆遷人的工作不滿或其他相關(guān)原因，再加上缺少法律知識，往往會采取比較偏激的行為來對抗拆遷活動，這種情況同樣也引起了社會治安問題的增加。3.社會不公平的問題。拆遷引起的社會不公平問題體現(xiàn)在兩個方面：一是被拆遷方群體中原本就存在的貧富差距進(jìn)一步拉大。另一方面是拆遷方與被拆遷方之間存在的不平等關(guān)系。由于拆遷方基本上與政府聯(lián)系非常緊密，并且拆遷活動具有強(qiáng)制性，因此在拆遷過程中，被拆遷方屬于相對比較弱勢的一方。在利益的驅(qū)動下，被拆遷人的權(quán)益有可能受到侵害，無法得到相應(yīng)的補(bǔ)償和合理的安置，不公平現(xiàn)象難免會發(fā)生。

城市拆遷所引發(fā)的社會問題擁有多樣性和復(fù)雜性的特征，帶來的消極影響也非常嚴(yán)重。因此，認(rèn)真分析城市拆遷所引發(fā)社會問題的成因是妥善處理和解決各種問題和矛盾的基礎(chǔ)。其成因主要有以下幾方面：

第一，政府對于房屋拆遷制度的制定并不完善。首先，拆遷立法復(fù)雜且無序，卻無統(tǒng)一的法律規(guī)定。地方各級政府在立法過程中各自為政，拆遷立法的統(tǒng)一性和科學(xué)性得不到保障。其次，對房產(chǎn)的評估辦法需要進(jìn)一步改善?，F(xiàn)存的評估辦法中規(guī)定如當(dāng)事人對評估結(jié)果有異議，可申請復(fù)核，仍不滿意還可再次申請鑒定。這項(xiàng)規(guī)定看似嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)則缺乏實(shí)際的監(jiān)督與制約。因?yàn)樵S多評估機(jī)構(gòu)由地方政府聘請，與行政機(jī)關(guān)藕斷絲連，缺乏真正的獨(dú)立性。再次，拆遷中的補(bǔ)償規(guī)定不全面。一個是現(xiàn)存房屋拆遷制度僅僅針對被拆遷人房屋的所有權(quán)，而沒有對被拆遷人的房屋所屬土地的使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，違背了市場經(jīng)濟(jì)的公平性。最后，被拆遷人缺乏應(yīng)有的利益訴求機(jī)制。被拆遷人在拆遷活動中屬于被動的一方，幾乎沒有發(fā)言權(quán)。而且由于拆遷活動的強(qiáng)制性，被拆遷人的利益要完全服從于公共利益，若堅(jiān)持自己的意愿成為“釘子戶”，還可能面臨強(qiáng)拆的風(fēng)險。

第二，政府和拆遷方在房屋拆遷過程中法律執(zhí)行不嚴(yán)格。按照相關(guān)法律的規(guī)定，要求房屋拆遷程序要嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行。但是在實(shí)際情況下，拆遷當(dāng)事人的知情權(quán)和參與決策權(quán)并沒有得到保障，拆遷與否的決策往往都在被拆遷人完全不知情的情況下做出。另外相關(guān)法規(guī)中還規(guī)定，在拆遷中發(fā)生爭議和糾紛時應(yīng)執(zhí)行聽證、行政裁決、證據(jù)保全等工作，但現(xiàn)實(shí)中并沒有嚴(yán)格按照這套程序執(zhí)行。造成民眾因拆遷而利益受損。

第三，政府對房屋拆遷的監(jiān)督不到位。我國現(xiàn)今的拆遷評估市場比較混亂。而且，政府本應(yīng)承擔(dān)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定等工作，大部分情況下卻是讓開發(fā)商來制定實(shí)施的，這種監(jiān)管的不到位極大地阻礙城市拆遷的依法運(yùn)行，也使被拆遷人所受到的利益損害大大增加。

第四，城市拆遷中存在的問題也不能一味的責(zé)怪于政府和拆遷方，處于弱勢的被拆遷方也有一定的責(zé)任。部分群眾只顧眼前利益，不能正確和理性地對待拆遷活動。如：大肆蓋房以期獲得更多的賠償，造成資源的浪費(fèi)；或?qū)r償?shù)钠谕?，?dāng)實(shí)際的賠償金額達(dá)不到期望值時，便采取極端手段反抗，產(chǎn)生“釘子戶”問題；還有獲得賠償金額后不懂節(jié)制有效地利用，揮霍浪費(fèi)，使自己生活水平下降等等。

分析了城市拆遷中引發(fā)社會問題的各項(xiàng)因素后，我們可以發(fā)現(xiàn)，要想改善或解決這些社會問題，就要在健全完善法律制度、轉(zhuǎn)變政府職能等方面加大力度，使拆遷活動真正改善人民的居住環(huán)境，切實(shí)維護(hù)人民的利益和公共利益。

一、針對政府提出的對策

（一）調(diào)整政策結(jié)構(gòu)，完善制度內(nèi)容

1.統(tǒng)一立法，完善拆遷制度。盡快制定一部關(guān)于征地拆遷的專門性法律來完善立法，使拆遷工作有法可循有法可依，就可以改變現(xiàn)行拆遷工作時中央與地方規(guī)定不同甚至相左的情況，也有利于群眾對拆遷工作的認(rèn)識和理解，能夠以積極合作的態(tài)度來對待拆遷工作。

2.中立公正，完善評估制度。首先要改變評估人員選任制度，擺脫人際關(guān)系的妨礙，使沒有利益牽扯的中立機(jī)構(gòu)或人員來進(jìn)行評估工作；其次應(yīng)加強(qiáng)評估機(jī)構(gòu)的自律管理，健全評估制度，將評估主體的信息公開，使被拆遷方隨時了解評估的詳細(xì)過程及評估人員的工作情況，若發(fā)現(xiàn)評估人員徇私現(xiàn)象，即可進(jìn)行投訴等等，這樣才能保障被拆遷人的合法權(quán)益。

3.公平合理，完善補(bǔ)償制度。補(bǔ)償應(yīng)包括被拆遷人的房屋財產(chǎn)在未來增值的部分，同時，房屋所在土地的使用權(quán)的未來增值也應(yīng)被納入賠償部分。此外，當(dāng)因拆遷而不得不離開那里時，被拆遷人將會遭受精神和情感上的損失。所以，對這一部分損失進(jìn)行補(bǔ)償也很有必要。

（二）明確責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格依法行政

1.政府科學(xué)決策?？茖W(xué)決策是做好工作的基本前提，政府可以在前期工作中調(diào)查市民對于拆遷工作的想法和建議，經(jīng)過研究討論，謹(jǐn)慎地做出關(guān)于拆遷活動的工作意見，報請人大會議審議，通過后才能真正開始施行。這樣根據(jù)廣大人民意見而形成的決策才能體現(xiàn)人民的真正意愿，體現(xiàn)了以人為本的思想觀念。通過各方意見匯總而制定的決策確保了拆遷工作的正確性和可行性，在一定程度上減少了拆遷進(jìn)行中的爭議糾紛，為拆遷工作的順利進(jìn)行打好了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.準(zhǔn)確定位職能。首先，要準(zhǔn)確定位政府在拆遷工作中的地位和作用，轉(zhuǎn)變政府職能，在政府應(yīng)作為公共權(quán)力的執(zhí)行者以及公共利益的代言人，必須制定適合本管理層次的拆遷管理?xiàng)l例和辦法，并做到公平、公正、透明和完善。其次，政府不應(yīng)直接參與拆遷工作。最后，拆遷主管部門應(yīng)做好本職工作，不做越位的工作。

3.嚴(yán)格執(zhí)行管理。政府在城市建設(shè)中負(fù)有不可或缺的管理職能，城市拆遷同樣離不開政府的規(guī)劃管理。政府應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)，代表著公共利益，嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)及相關(guān)程序，做出合法合理的拆遷決策，并對拆遷中涉及的利益主體進(jìn)行監(jiān)督和管理。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管力度，嚴(yán)懲腐敗行為

1.確保拆遷程序的合法性。政府應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)督職能，嚴(yán)格控制拆遷工作按法定程序進(jìn)行，從而保障拆遷的合法性，保障公共利益和公民利益不受損，使拆遷工作合理開展。

2.加強(qiáng)對拆遷市場的管理。政府要加強(qiáng)對拆遷市場的監(jiān)管工作，嚴(yán)格審查拆遷公司和建筑公司的資質(zhì)，確保拆遷工作順利完成。同時要加強(qiáng)對拆遷公司的定期審查，堅(jiān)決取締審查出的違規(guī)拆遷、強(qiáng)制拆遷等非法行為。并且，政府還要建立評估制度，對拆遷公司實(shí)行信用監(jiān)督，對失信行為進(jìn)行懲戒。另外，政府要保持中立性，堅(jiān)決杜絕和拆遷方的掛鉤行為，規(guī)范拆遷市場秩序。

3.對違法行為的責(zé)任追究。首先，政府應(yīng)該為達(dá)到向群眾提供公平公正的利益評定的目標(biāo)而建立拆遷中的利益糾紛協(xié)商機(jī)制。在確認(rèn)拆遷活動中出現(xiàn)違反拆遷法定程序、私自挪用拆遷專款、收受賄賂不公地評估等等行為時，要采取相應(yīng)的合法手段對其進(jìn)行取締或懲戒，同時要追究違法行為的責(zé)任。

總之，要想改善或解決城市拆遷引發(fā)的社會問題，首要的任務(wù)是不斷完善與之相關(guān)的法律法規(guī)?，F(xiàn)存的行政法規(guī)仍有許多不足和缺陷，對其的完善和健全是一個長期而艱巨的任務(wù)，需要國家進(jìn)一步根據(jù)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，從立法上不斷革新。它的工作將如何進(jìn)展，城市拆遷能不能真正地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，這些問題都需要時間的驗(yàn)證才能得到解答。城市拆遷作為一個全社會廣泛關(guān)注和討論的話題，在未來一段時間內(nèi)仍將繼續(xù)，讓我們期待它更好更完善的未來。

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篇5

關(guān)鍵詞 征收 拆遷 利益沖突

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、關(guān)于征收與拆遷的語意

（一） 關(guān)于“征收”。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”

《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第四十二條：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”

可見，“征收”一詞是以憲法和人大立法明確規(guī)定為依據(jù)的，且專門針對將集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的事項(xiàng)，是一種改變物權(quán)歸屬的公權(quán)力行為。

（二） 關(guān)于“拆遷”。

《憲法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都確認(rèn)：對私人財產(chǎn)只能“征收或征用”。然而，現(xiàn)有法律層級較高的法律檔有5件行政法規(guī)、9件司法解釋仍是以“拆遷”為基礎(chǔ)建立。在這些法律檔中，“拆遷”一詞無一例外地與“房屋”聯(lián)系在一起，而并未對房屋建在集體土地上還是國有土地上加以區(qū)分。其中，將“拆遷”一詞賦予強(qiáng)大公權(quán)力色彩的法律檔莫過于2001年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）。

且“拆遷”一詞，直白地講述了當(dāng)集體土地被國有化以及單位和個人的房屋被國有化之后的命運(yùn)，但“拆遷”卻并不是一個法律詞匯，它不能準(zhǔn)確地彰顯法律意義。

（三） 現(xiàn)狀。

2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱：《征收與補(bǔ)償條例》）頒布施行。我認(rèn)為《征收與補(bǔ)償條例》可以看做是對“拆遷”一詞的正式放棄?！墩魇张c補(bǔ)償條例》在標(biāo)題中使用的正是“征收”一詞，而非2001年《拆遷條例》當(dāng)中的“拆遷”。我認(rèn)為非常合理，因?yàn)椤安疬w”本質(zhì)上源于政府對居民房屋所占用之土地的產(chǎn)權(quán)的征收，其法律效力亦附屬于征收而存在。具體而言，拆遷的主體、程序、補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)變更等諸多重要問題均由征收制度決定。

二、我國現(xiàn)行征收制度的關(guān)鍵性理論問題

（一）征收的性質(zhì)及其應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。

目前我國的征收實(shí)質(zhì)上是一種行政征收。行政征收，是指行政主體憑借國家行政權(quán)力，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強(qiáng)制、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額的金錢或?qū)嵨锏男姓袨?，具有?qiáng)制性，無償性，法定性。征收行為或房屋的拆遷行為構(gòu)成行政征收法律關(guān)系。

正因?yàn)檎魇盏男姓袨閷傩?，我認(rèn)為至少應(yīng)遵循行政行為的基本原則，也即：依法行政原則、合理性原則、程序正當(dāng)原則、便民高效原則、誠實(shí)守信原則。即：征收應(yīng)該遵循法定的職權(quán)和程序、充分考慮具體情況之后以最大限度地減少損害為原則進(jìn)行。

（二） 征收強(qiáng)烈的利益對抗性。

對于適應(yīng)了定居生活的人類而言，幾乎沒有什么比能夠維持自己穩(wěn)定的生活數(shù)據(jù)即財產(chǎn)更為重要了。而征收制度要剝奪的恰恰正是這項(xiàng)權(quán)利，因而就表現(xiàn)為公權(quán)力與個人之間強(qiáng)烈的利益沖突。而當(dāng)前個人力量弱小到無法抵抗公權(quán)力，于是，為了捍衛(wèi)在個人眼中幾乎是生存基礎(chǔ)的土地和房屋，才出現(xiàn)了個人以血肉之軀憤然抵抗的事件。因而合理地處理個人利益與公共利益應(yīng)該永遠(yuǎn)是征收制度不衰的主題。

三、結(jié)合《征收與補(bǔ)償條例》對征收當(dāng)中雙方利益的沖突解決的分析

（一） 征收的前提――公共利益應(yīng)盡可能的明確。

《征收與補(bǔ)償條例》第八條采用列舉式對“公共利益”進(jìn)行了界定，共七項(xiàng)，但其中第五項(xiàng)“為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要”引發(fā)了不小的爭議。且不論舊危房改造中難免會有開發(fā)商的涉足，單就“舊危房改造在多大程度上能歸屬于公共利益”就是一個頗難論證的問題。

公共利益不僅需要列舉式的羅列，它還需要一種有明確標(biāo)準(zhǔn)的描述性定義，以便于當(dāng)新的社會現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)或者疑難案例出現(xiàn)時有一個可供界定的標(biāo)準(zhǔn)。而且在這個問題上，針對我國的現(xiàn)實(shí)，首要的是將商業(yè)利益排除在外。

（二） 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)――從替換和補(bǔ)償金說起。

就目前情況而言，對房屋的征收主要有兩種補(bǔ)償方式：貨幣補(bǔ)償和房屋置換。

對于房屋置換而言，主要是解決房屋在置換前后的面積、便利程度等方面的問題。對于房屋置換導(dǎo)致的住房條件下降予以相應(yīng)的補(bǔ)償即可，另外是過渡期間費(fèi)用的償付問題。而對于貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，向來是爭論不休的問題。

《征收與補(bǔ)償條例》對貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定?！?，然而眾多的專家卻仍然擔(dān)心這樣的標(biāo)準(zhǔn)不足夠防止類似釘子戶事件的發(fā)生。因?yàn)?，拿到貨幣補(bǔ)償并不是最終目的，最終被拆遷的居民還是需要解決住房問題。如果因?yàn)樽糇》科婆f而導(dǎo)致評估數(shù)額過低，就仍然無法使失去住房的居民在現(xiàn)在的條件下獲得一套住房，而生活質(zhì)量不受太大的影響。因而，當(dāng)前房屋的估價是否應(yīng)該成為貨幣賠償?shù)臎Q定性標(biāo)準(zhǔn)值得商榷。

（三） 強(qiáng)制拆遷的適用應(yīng)嚴(yán)格限制其措施。

強(qiáng)制拆遷首先并不是一個貶義詞，只是強(qiáng)制拆遷的手段有可能成為被詬病的對象。因?yàn)槿魏涡姓袨楸厝粫云浔澈髲?qiáng)大的國家機(jī)器能做后盾，在必要的時候以其強(qiáng)制力保證行政行為的實(shí)施。然而在強(qiáng)制力顯現(xiàn)的時候，如何同時體現(xiàn)對行政相對人的人權(quán)的保障和尊重。

《征收與補(bǔ)償條例》中先補(bǔ)償后強(qiáng)拆的規(guī)定是個很大的進(jìn)步。同時其二十七條規(guī)定：“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實(shí)施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實(shí)施搬遷?！比匀皇潜容^具體的規(guī)定，一個抽象的原則仍未建立。

（作者單位：湖北省恩施市人民檢察院）

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：拆遷補(bǔ)償；補(bǔ)償程序；公共利益

中圖分類號：DF459　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1008-2972(2009)04-0117-05

一、引言

城市房屋拆遷是城市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，它在改善人民群眾的住房條件、促進(jìn)舊城區(qū)改造和城市環(huán)境改善等方面做出了很大的貢獻(xiàn)。然而，在城市房屋拆遷過程中亦不斷出現(xiàn)大量的拆遷糾紛且有的地方還出現(xiàn)過激行為，其根本原因在于我國城市房屋拆遷補(bǔ)償制度還不完善，難以切實(shí)保障被拆遷人的合法權(quán)益。這一問題引起了我國理論界的關(guān)注，施國慶在《城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的缺陷》(《城市問題》2004年第4期)一文中從城市房屋拆遷貨幣補(bǔ)償制度與城市房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償制度兩個方面對城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的缺陷進(jìn)行了一定的分析。指出城市房屋拆遷貨幣補(bǔ)償制度缺陷體現(xiàn)在評估方法、評估機(jī)構(gòu)選擇、劃撥土地處理方式、政府指導(dǎo)的基準(zhǔn)價格等四個方面；城市房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償制度的缺陷主要表現(xiàn)在差價計算與以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋兩個方面。該文的分析比較細(xì)致，但還不全面，如忽視公共利益的界定以及補(bǔ)償與救濟(jì)程序等方面的探討。宋揚(yáng)在《我國城市房屋拆遷中存在的問題與完善對策》(《湖南財經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2007年第23卷第109期)一文中分別探討了城市房屋拆遷許可制度、城市房屋拆遷估價制度、城市房屋拆遷補(bǔ)償制度等方面存在的問題，并提出了完善的對策。提出了擴(kuò)大拆遷補(bǔ)償范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式多樣化、加大困難戶的保障力度等四個方面的建議，具有一定的價值。吳訪非等在《對城市房屋拆遷補(bǔ)償問題的思考》《就陽建筑大學(xué)學(xué)報》2006年第4期)一文中對商業(yè)性拆遷與公益性拆遷進(jìn)行了區(qū)分，指出商業(yè)性拆遷是一種民事合同，屬私法范疇，由民事法律關(guān)系調(diào)整，拆遷關(guān)系自始至終應(yīng)當(dāng)遵循市場機(jī)制，以民事法律關(guān)系解決拆遷人和被拆遷人的補(bǔ)償糾紛問題。公益性拆遷是政府介入和干預(yù)的強(qiáng)制拆遷，屬公法范疇，由行政法律關(guān)系調(diào)整。兩種拆遷補(bǔ)償程序、法律依據(jù)與賠償?shù)牧x務(wù)主體均不同；提出制定相關(guān)法律，明確規(guī)范公益性項(xiàng)目的范圍；確立聽證前置程序，確保補(bǔ)償費(fèi)用的合理性；確立以人為本原則，實(shí)施人性化拆遷；盡快啟動行政強(qiáng)制拆遷方式等，以完善城市房屋拆遷制度。總的來說，我國城市房屋拆遷補(bǔ)償問題已引起理論界與實(shí)踐部門的關(guān)注與重視，理論研究亦取得了初步成果，但仍然存在以下三個方面的不足之處，即如何認(rèn)識城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)與法律要件，如何從實(shí)體上與程序上界定拆遷中“公共利益”，如何完善拆遷補(bǔ)償程序與救濟(jì)程序以及政府在拆遷中的角色如何定位等。深入探討這些問題，對進(jìn)一步推動和促進(jìn)我國城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的完善，很有必要。

二、城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)與法律要件

城市房屋拆遷可以定義為拆遷人依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋予以拆除，對被拆除房屋的所有人或者使用人予以遷移安置，并對被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?。城市房屋拆遷補(bǔ)償制度是城市房屋拆遷活動及對由拆遷活動引起的被拆遷人所遭受的損失合理補(bǔ)償?shù)闹贫?。從拆遷人申請拆遷許可證，到與被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，到最后的對被拆遷人給予合理的補(bǔ)償，不僅涉及行政法律關(guān)系，也涉及到民事法律關(guān)系。

(一)城市房屋拆遷補(bǔ)償性質(zhì)

1、城市房屋拆遷的本質(zhì)是對土地的征收

在我國，對農(nóng)村集體土地的征用是直接以土地為對象的，法律明確規(guī)定是對土地進(jìn)行征用，青苗等作為土地的附著物來征收，而在城市的國有土地使用權(quán)征收中直接征收的對象是房屋，是以房屋拆遷的形式出現(xiàn)的。但這種形式的差別，并不能改變其土地征收的本質(zhì)屬性，因?yàn)椴疬w房屋的目的在于為了城市的更好發(fā)展而獲取該房屋所占有的土地，這是誰也無法否認(rèn)的事實(shí)。在對拆遷房屋的補(bǔ)償中，主要部分是對土地的補(bǔ)償，拆遷中的矛盾多是因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償而起即為明證。因此，為了社會公益而對土地進(jìn)行征收是我國城市房屋拆遷的本質(zhì)。

2、城市房屋拆遷所引發(fā)的是補(bǔ)償法律關(guān)系

民事賠償與民事補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別就在于兩者發(fā)生的事實(shí)不同，引起民事賠償發(fā)生的事實(shí)是違法行為，而引起民事補(bǔ)償發(fā)生的事實(shí)必須是合法行為。城市房屋拆遷是依行政許可實(shí)施的合法行為，因而其引發(fā)的法律關(guān)系是拆遷人與被拆遷人之間的民事補(bǔ)償法律關(guān)系，如果是違法行為，則構(gòu)成侵權(quán)，拆遷人應(yīng)當(dāng)向被拆遷人承擔(dān)民事賠償法律責(zé)任，而不是民事補(bǔ)償責(zé)任。

(二)城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的法律要件

1、必須符合社會公共利益的目的

城市房屋拆遷是國家為了公共利益的需要而對私有財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的限制，任何公權(quán)力要跨越個人財產(chǎn)權(quán)利的邊界必須要基于公共利益的考慮。這是判斷任何涉及侵犯私人基本權(quán)利的國家權(quán)力合憲性的標(biāo)準(zhǔn)。因此，凡是確立征收制度的國家，其憲法和民法都無一例外地將城市拆遷改造的目的明確限定為公共利益。不過對何謂“公共利益”，其表征和范圍是什么，不同的國家在不同的時期常有不同的認(rèn)識和理解。大多數(shù)國家在法律界定時采用了列舉的方法，即將以公共利益為目的的征地范圍逐項(xiàng)列出。如韓國《土地征用法》規(guī)定：“公共事業(yè)是指有關(guān)國防軍事建設(shè)事業(yè)、鐵道、公路、河川、港口、上下水道、氣象觀測等事業(yè)、國家或地方公共團(tuán)體設(shè)立的辦公場所等、國家或者公共團(tuán)體指派的建設(shè)項(xiàng)目等?！痹谖覈?，2008年3月通過的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！?/p>

2、必須符合正當(dāng)程序

城市房屋拆遷是對被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)的限制，因此，應(yīng)該從保護(hù)市場主體財產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)，對拆遷規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。拆遷的程序是對被拆遷人的一種法律程序的保障，是拆遷制度中的十分重要的組成部分。因而，征收程序一直備受各國立法的重視。我國憲法和法律對征收的限制是“依照法律規(guī)定”，這僅僅表明了依照法定程序的意思，而沒有上升到“正當(dāng)程序”的高度。事實(shí)上，我國法律也只是規(guī)定了征收的行政程序，而沒有規(guī)定相應(yīng)的司法程序。對此，有學(xué)者明確提出了“征收執(zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者做出的補(bǔ)償過低的，被征收人有權(quán)向人民法院提訟，請求給予合理的補(bǔ)償”的司法建議，顯然，這種重視司法程序的提法是符合現(xiàn)代法治要求的。

3、必須給予充分的補(bǔ)償

雖然出于社會公共利益的需要，對市場主體的財產(chǎn)權(quán)的限制是必要的，但拆遷意味著對市場主體財產(chǎn)權(quán)的剝奪，客觀上也給其造成了一定的財產(chǎn)損失，從保護(hù)各類市場主體的財產(chǎn)權(quán)的需要考慮，給予被拆遷人充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是必要的。征收土地要安排被征地

人的社會保障費(fèi)，保障相對人征地后的生活水平基本不低于征地前的生活水平；征收個人住宅，要保障被征收人的居住條件。“從來沒有哪個制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán)，重要的是對征收的法律限制?！睂?shí)際上，對于征收，最為重要的限制方式莫過于充分而合理的補(bǔ)償。

三、我國城市房屋拆遷補(bǔ)償中的法律問題

1991年3月22日《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的頒布，標(biāo)志著拆遷補(bǔ)償制度初步確立。2001年6月6日國務(wù)院第40次常務(wù)會議通過了新修改的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，“本次修改最重要的一點(diǎn)是明確了可以采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，并考慮了土地使用權(quán)的因素，對保護(hù)房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益起到了非常重要的作用?！苯陙?，我國在城市房屋拆遷補(bǔ)償方面取得了重大進(jìn)步，但仍存在著以下主要問題。

(一)公益拆遷和商業(yè)拆遷難以區(qū)分

在城市房屋拆遷中，由于法律沒有明確規(guī)定哪些拆遷項(xiàng)目屬于公共利益，哪些拆遷項(xiàng)目屬于商業(yè)利益，致使一些地方政府打著公共利益的旗號大搞賣地拆遷，將原來居民所有房屋依存的土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，給予很低的補(bǔ)償拆除房屋，然后開發(fā)商在此地上開發(fā)出高檔住宅出售獲利。這樣，“公共利益”被濫用了，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)商的商業(yè)利益，政府及官員得到好處，只是原來居民合法的房屋所有權(quán)、合法的國有土地使用權(quán)被剝奪了。由于我們?nèi)狈ε袛喙怖娴臉?biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上為拆遷人以公共利益之名踐踏私人財產(chǎn)開通了便利之道，也激發(fā)了被拆遷人對強(qiáng)制拆遷的憤懣之情。因而，有必要在立法上給予公共利益一個判斷的原則與大致標(biāo)準(zhǔn)，從而在實(shí)踐中能夠?qū)娌疬w按照補(bǔ)償制度進(jìn)行，必要時，可強(qiáng)制拆遷。但對于商業(yè)拆遷?？赏ㄟ^不動產(chǎn)交易的方式經(jīng)市場交易價格取得所有權(quán)，不支持這類拆遷進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，以體現(xiàn)公民的私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。

(二)拆遷補(bǔ)償方式存在缺陷

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，現(xiàn)行的城市房屋拆遷補(bǔ)償方式為貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式。貨幣補(bǔ)償是指對被拆遷房屋以貨幣的形式給予補(bǔ)償，補(bǔ)償金額要考慮被拆遷房屋所在的區(qū)位、用途和建筑面積等因素，以當(dāng)時的房地產(chǎn)市場評估價格予以確定。該方式的重點(diǎn)是對被拆遷房屋如何估價的問題，這在實(shí)踐中存在兩個嚴(yán)重問題，一是估價不合理?！稐l例》只是原則性地規(guī)定補(bǔ)償金額“以房地產(chǎn)市場評估價格確定”，建設(shè)部《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》提出的“拆遷估價一般應(yīng)當(dāng)采用市場比較法”只是一個指導(dǎo)性意見。而在地方實(shí)際操作中，被拆遷戶尋找新住房時必須通過商品房市場購買，要支付的是隨時變動著的市場價格，其中的利益受損是不言而喻的。二是評估機(jī)構(gòu)選擇程序的不公正。在實(shí)際拆遷中，評估機(jī)構(gòu)通常由拆遷人指定，而評估機(jī)構(gòu)往往與委托人有利益關(guān)系。在缺乏嚴(yán)密市場監(jiān)督的情況下，很難保證其在房屋估價中的中立性和公正性。

房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換是指拆遷人以實(shí)物形態(tài)即房屋補(bǔ)償被拆遷人，具體方法是依照房屋的區(qū)位、用途和建筑面積等因素，分別計算被拆遷房屋的補(bǔ)償金額和所調(diào)換房屋的價格，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的價差。在實(shí)踐中，該補(bǔ)償方式亦存在缺陷。首先，價格計算的不一致?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》的立法用意是體現(xiàn)等價交換原則，但在實(shí)際操作中卻按重置成本法對被拆遷房屋進(jìn)行估價，對于安置房屋卻是按照市場價格(或者市場價格基礎(chǔ)上的優(yōu)惠價)來估算，被拆遷人不是需另外支付一筆錢來得到原居住面積，就是要減少自己的居住面積。這樣，拆遷帶來的不是居住條件的改善而是惡化。其次，安置房的質(zhì)量難以保障。由于安置房的建造行政色彩濃重，不存在市場競爭，為降低成本和牟取利益，建設(shè)單位在發(fā)包工程時往往將工程發(fā)包給不具備資質(zhì)的建筑企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)，而建筑商還要保證自己的利潤，從而導(dǎo)致房屋的質(zhì)量難以保證。

(三)拆遷補(bǔ)償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和各地城市拆遷辦法，房屋拆遷補(bǔ)償范圍僅限于房屋及附屬物，而對土地使用權(quán)不予補(bǔ)償。這些規(guī)定與國外的補(bǔ)償范圍相比顯得非常狹窄。在我國城市拆遷中，幾乎所有的被拆遷人都有著這樣的感受：拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~根本無法在相同區(qū)位購買到等面積、同品質(zhì)的房屋，這除了對被拆遷房屋本身的估價有失公正外，另一個重要的因素就是拆遷補(bǔ)償中沒有考慮土地使用權(quán)等的補(bǔ)償。舊房的評估價值通常不包含土地出讓金、裝修設(shè)施及材料的價值、搬遷的合理損失費(fèi)和原居民應(yīng)可獲得的適當(dāng)救濟(jì)補(bǔ)償以及其他一些隱形損失等。但開發(fā)商興建的商品房的銷售價格，除土建成本外，通常包含了土地出讓金、市政建設(shè)配套費(fèi)、支付給原居民的補(bǔ)償費(fèi)、裝修成本、經(jīng)營成本及開發(fā)商期望得到的利潤。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由城市房屋拆遷法規(guī)授權(quán)，當(dāng)?shù)胤课莶疬w行政主管部門起草，城市人民政府批準(zhǔn)頒布，專門用于房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面的問題主要有：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定太籠統(tǒng)，不利于實(shí)際操作和被拆遷人利益的保護(hù)；二是根據(jù)《條例》的規(guī)定，補(bǔ)償金額是根據(jù)地方政府規(guī)定的評估標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上由房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)作出最后的價格。這樣可能會產(chǎn)生兩方面的問題。一方面，政府定價和實(shí)際房價差距有可能過大。“與國外房屋拆遷補(bǔ)償制度相比較，我國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償價格與市場價格相差甚遠(yuǎn)，造成了被拆遷人購房的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”。句另一方面，房地產(chǎn)的評估大都是拆遷人委托，被拆遷人基本喪失了對自己財產(chǎn)定價的權(quán)利，拆遷人對評估價格的確定方面更有主動權(quán)。在沒有被拆遷人參與和監(jiān)督的情況下，便利了拆遷人串通房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)做出不利于被拆遷人的評估結(jié)果。

(四)拆遷及補(bǔ)償程序不夠健全

在“釘子戶”事件的整個過程當(dāng)中，戶主、政府和開發(fā)商之間的摩擦頻繁，糾紛不斷，很多情況下就是程序不規(guī)范引起的，如拆遷公告沒有及時張貼、沒有在拆遷時效內(nèi)拆遷、肆意斷水?dāng)嚯娪绊憫糁魃?、聽證會就像走過場一樣，并沒有按照程序進(jìn)行等。目前《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對城市房屋拆遷及補(bǔ)償程序的規(guī)定有：第6條“拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實(shí)施拆遷”；第7條第2款“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)，對申請事項(xiàng)進(jìn)行審查；經(jīng)審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證”；第8條“房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。房屋拆遷管理部門和拆遷人應(yīng)當(dāng)及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作”；第17條“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣、人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)施強(qiáng)制拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)，向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全”等相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定有許多不合理之處。主要有：缺少一套公眾參與的協(xié)商機(jī)制，不能吸收公眾意見，實(shí)現(xiàn)信息的交流與溝通；關(guān)于強(qiáng)制拆遷的規(guī)定存在著諸多問題，嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的利益；城市拆遷補(bǔ)

償中，由于沒有規(guī)定行政裁決的條件、程序和時限等程序規(guī)則，在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)濫用行政裁決的問題。

四、我國城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的完善

(一)從實(shí)體與程序上準(zhǔn)確界定“公共利益”

我國2004年憲法修正案明確實(shí)行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是行政補(bǔ)償?shù)那疤?。由于對公共利益缺乏認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，致使許多非公共利益的土地使用都有可能借“公共利益”的帽子謀求征用征收的可能性，對這類拆遷應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，要論證能給城市帶來多大的發(fā)展，給民眾帶來多大的利益。必要時召開聽證會，由公眾決定是否符合公共利益。因?yàn)椤肮怖姹旧硎且粋€開放的、發(fā)展的概念，試圖通過立法文本嚴(yán)格界定其范圍，一勞永逸地解決政府濫用征收權(quán)力的努力可能是徒勞的嘗試。”這種狀況下，通過法律程序來認(rèn)定何為公共利益可能是更為明智的選擇。盡管如此，立法依然可以在“公共利益”的認(rèn)定方面有所作為，可以借鑒日本、韓國和我國臺灣地區(qū)的做法，以列舉加概括的方法來加以界定。如梁慧星教授在《中國民法典草案建議稿》第25條第1款采納了這種方式：“基于社會公共利益的目的，并依照法律規(guī)定的程序，國家可以征收自然人和法人的財產(chǎn)。所謂公共利益指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、公共水源及引水地區(qū)保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及法律規(guī)定的其他公共利益?！北M管簡單的規(guī)定有可能依然無法應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)，但有一個大致的界限要好一些。在遇到爭議的時候。召開聽證會等形式將公共利益的判斷交給民眾，可極大緩解當(dāng)前拆遷中存在的矛盾。對于不符合公共利益的商業(yè)開發(fā)只能以私法契約方式取得土地使用權(quán)，而對于公益拆遷可采取征用、征收方式取得土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)。

(二)豐富拆遷補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在補(bǔ)償方式上就應(yīng)以金錢補(bǔ)償為主，以實(shí)物補(bǔ)償、安排就業(yè)、興建生產(chǎn)、提供生活再建設(shè)施、給予生產(chǎn)生活優(yōu)惠政策等方式為輔，從而最大限度彌補(bǔ)被拆遷人所受的損失，幫助其繼續(xù)生活，且使生活水平不因房屋拆遷有所下降，保障被拆遷人的居住條件不受損害。以法律明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，包括確定計算補(bǔ)償財產(chǎn)的日期、補(bǔ)償財產(chǎn)計算的方法，從而最終確定對被拆遷人的補(bǔ)償數(shù)額，并且該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有一定程度上的統(tǒng)一性，以避免彈性過大而導(dǎo)致的不可操作性。

完善拆遷評估爭議處理機(jī)制對被拆遷人權(quán)益保護(hù)至關(guān)重要。就拆遷評估結(jié)果出現(xiàn)爭議時應(yīng)通過以下程序解決。被拆遷人對評估結(jié)果有異議時，首先可由拆遷主管部門責(zé)成拆遷人組織拆遷評估單位與被拆遷人的對話會，由評估機(jī)構(gòu)詳細(xì)介紹評估的依據(jù)、采用的方法、考慮的因素、計算過程和結(jié)果產(chǎn)生的依據(jù)等。如評估機(jī)構(gòu)說明后被拆遷人對評估結(jié)果仍有異議的，被拆遷人可以委托其他具備資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)重新評估。如兩個評估單位的評估結(jié)果超過規(guī)定的誤差范圍，或兩個評估單位的評估結(jié)果雖在規(guī)定的誤差范圍之內(nèi)，但被拆遷人仍不滿意的，則由拆遷主管部門組織由拆遷人、被拆遷人、有關(guān)專家及各界代表參加的聽證會，由兩個評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行答辯，由專家組對估價結(jié)果是否合理進(jìn)行鑒定。為此，應(yīng)建立相應(yīng)的拆遷評估委員會和拆遷評估專家?guī)?，拆遷評估委員會由拆遷評估專家?guī)祀S機(jī)產(chǎn)生，對拆遷評估進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和異議鑒定，另外還要建立專家回避制度等配套制度。

(三)明確政府在拆遷補(bǔ)償中的角色定位

房屋拆遷向來都是政府在城市規(guī)劃與建設(shè)工作中的重要內(nèi)容。當(dāng)前拆遷工作中的協(xié)調(diào)管理仍須政府這一重要角色的參與，并且政府在拆遷中的角色定位直接關(guān)系到整個城市建設(shè)成果的最終取得。因此，政府在城市拆遷中的角色應(yīng)予以正視和關(guān)注。

城市房屋拆遷的本質(zhì)是政府根據(jù)公共利益的需要，向土地使用權(quán)人收回土地使用權(quán)，自用或者出讓給其他開發(fā)商與所有者的法律行為。政府作為國有土地的管理者與所有者直接參與城市房屋拆遷補(bǔ)償活動，或者委托開發(fā)商拆遷，由于涉及到自身的利益，很難真正做到公正。面對政府、開發(fā)商或者拆遷公司，處于弱勢地位的被拆遷人不可能進(jìn)行公平的討價還價。因此，關(guān)鍵問題是政府應(yīng)該認(rèn)清自己在拆遷過程中的位置，主要職責(zé)應(yīng)該側(cè)重于規(guī)劃管理和審批，而不應(yīng)過多地介入拆遷人與被拆遷人之間補(bǔ)償問題的具體解決過程；要從執(zhí)行過程中脫離出來，按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律辦事，轉(zhuǎn)變相關(guān)部門職能，從拆遷的管理者與執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)椴疬w事務(wù)的管理者。總的來說，政府在城市拆遷中的角色具有多元性。從不同的視角看，政府扮演著不同的身份角色：人民利益的保護(hù)者、公私利益的協(xié)調(diào)者、社會秩序的維護(hù)者、拆遷規(guī)劃的指導(dǎo)者以及依法拆遷的監(jiān)督者。但整個角色的根本立足點(diǎn)是人民的切身利益，所有角色都應(yīng)該且必須圍繞這一根本點(diǎn)米進(jìn)行定位。

(四)完善司法救濟(jì)程序

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，一套健全和有效的救濟(jì)程序，對保障拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益作用巨大。但我國規(guī)定在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》、《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》中的救濟(jì)程序并不能達(dá)到上述要求，需要從以下方面予以完善。

1、刪除《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條有關(guān)訴訟期間不停止拆遷執(zhí)行的規(guī)定?！缎姓V訟法》第44條明確規(guī)定訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的例外情形有：(1)被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；(2)原告申請停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行的；(3)法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條將拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房作為不停止拆遷執(zhí)行的無例外條件，這對下位法來說是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

篇7

[關(guān)鍵詞]房屋拆遷；補(bǔ)償；問題；完善

一、我國城市房屋拆遷補(bǔ)償中存在的問題

1　法律規(guī)定的缺陷。其一：補(bǔ)償則是對拆遷的事后救濟(jì)，其與公共利益是相輔相成的。我國現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定一個統(tǒng)一的補(bǔ)償原則，即使在《物權(quán)法》出臺后民眾們發(fā)現(xiàn)被寄予厚望的補(bǔ)償原則并沒有出現(xiàn)在條文之中，依舊是模糊性規(guī)定。使得這一制度缺乏一個根本法的指導(dǎo)。這對征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展是極為不利的，是構(gòu)建整個體系的致命缺陷，由于沒有一個統(tǒng)一的補(bǔ)償原則作為統(tǒng)率，造成了補(bǔ)償制度在實(shí)踐執(zhí)行中的諸多弊病，如單行法律在確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是難免有很大隨意性，在許多涉及補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范中出現(xiàn)了不同的補(bǔ)償?shù)脑瓌t。如此種種補(bǔ)償原則的設(shè)立難免在實(shí)際操作中出現(xiàn)矛盾，如同案不同原則不同標(biāo)準(zhǔn)。此外在實(shí)踐中更為嚴(yán)重的情況就是，由于單行法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分模糊，可操作性差，所以就可能出現(xiàn)在沒有上位法的補(bǔ)償原則可遵循的情況下給征收機(jī)關(guān)留下了過于寬泛的自由裁量權(quán)。眾所周知，現(xiàn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。加之征收機(jī)關(guān)的自由裁量幅度過大無法很好的規(guī)范行政機(jī)關(guān)的征收權(quán)和補(bǔ)償行為，那么在此情況下出現(xiàn)侵犯被征收者利益行為自然是時有發(fā)生。

其二：將拆遷中的民事行為性質(zhì)混淆為行政行為性質(zhì)，漠視了拆遷的私法屬性，這在一定程度上造成了現(xiàn)今拆遷局面的混亂，激發(fā)了社會矛盾。被拆遷人在這種博弈格局中處于極端不利的位置。因此，政府介入拆遷活動，就會使拆遷中的民事法律關(guān)系發(fā)生扭曲，容易出現(xiàn)某些個人與企業(yè)以一己私利搭公共利益的便車，從而使商業(yè)行為異化為政府行為，并由此滋生腐敗。

2　補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，我國城市拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。理由是，首先，國家只補(bǔ)償?shù)厣辖ㄖ锛捌涓綄傥锏膬r值，而不補(bǔ)償國有土地使用權(quán)的價值。其次。由于補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)具體由地方根據(jù)具體情況確定，一些地方立法機(jī)關(guān)對補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)方面的立法滯后，必然導(dǎo)致補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)相對偏低；另外，拆遷補(bǔ)償只考慮既有價值，而未考慮可得利益，純粹從現(xiàn)有價值出發(fā)去評估補(bǔ)償數(shù)額，即便是依市場價也難以彌補(bǔ)被拆遷人的損失。最后，按照當(dāng)前的評估制度，一般來講，第一次的評估是由拆遷人委托的。不排除有的拆遷人為了降低拆遷成本，故意收買評估公司，壓低評估價格，以減少拆遷補(bǔ)償支出。因此，現(xiàn)行的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能真正體現(xiàn)房屋的市場價格。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低的危害很大。既然按照《條例》，無論是否為了“社會公共利益”還是“商業(yè)利益”，地方政府都可以非常廉價地征收土地，并與開發(fā)商簽定土地使用權(quán)出讓合同。如果地方政府以優(yōu)惠價把土地出讓給開發(fā)商，則實(shí)際上是地方政府與開發(fā)商分享了其中差額：如果地方政府采取招標(biāo)投標(biāo)方式以市場價簽訂出讓合同，地方政府就獨(dú)占了這個差額。由于這種利益驅(qū)動’有的地方政府不惜大搞開發(fā)區(qū)、大搞“圈地運(yùn)動”，無節(jié)制地征收土地。

3　救濟(jì)途徑偏窄，忽略司法程序。目前太強(qiáng)調(diào)政府的裁決程序，把一個糾紛交由一個“運(yùn)動員”來裁決，并且適用的規(guī)則同樣是運(yùn)動員制定的，本身難以體現(xiàn)公平。最高人民法院《關(guān)于受理房屋拆遷補(bǔ)償安置等案件批復(fù)》中規(guī)定“拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理?！边@是人民法院受理拆遷補(bǔ)償、安置案件的作為民事案件的唯一依據(jù)。但審理中涉用行政規(guī)章，諸如“政府定價行為”，在民事訴訟中可否審查。如果不能審查，則不能體現(xiàn)市場的游戲規(guī)則，帶來的后果是補(bǔ)償安置不是源于憲法中的私權(quán)保護(hù)，而是政府的“賞賜”。

二、完善我國城市房屋拆遷補(bǔ)償制度

1　公平合理一拆遷法律制度中應(yīng)當(dāng)確立補(bǔ)償原則。一個根本指導(dǎo)性的補(bǔ)償原則的確立對構(gòu)筑整個補(bǔ)償制度至關(guān)重要。它影響著補(bǔ)償領(lǐng)域內(nèi)各方面設(shè)置，而憲法中所確立的公平合理的補(bǔ)償原則則更好地調(diào)配這一切，使得行政補(bǔ)償制度有效有序的運(yùn)行。

世界各國根據(jù)自己的實(shí)際情況制定適合自己的征用補(bǔ)償制度，從而也形成各自不同的原則。有“正當(dāng)”、“公平”、“公正”、“合理”等補(bǔ)償原則。法國實(shí)行全部、直接、物質(zhì)補(bǔ)償原則。日本則實(shí)行“正當(dāng)補(bǔ)償”原則。美國按征用時市場上的公平價值補(bǔ)償，這種市場價值，不僅包括征用時的使用價值，而且包括被征用財產(chǎn)的最佳使用價值，即財產(chǎn)因其開發(fā)潛力所具有的“開發(fā)價值”，體現(xiàn)為一種對于“預(yù)期利益”之保護(hù)。

公平合理的補(bǔ)償內(nèi)涵是指建立在利益衡量的基礎(chǔ)之上的，在實(shí)踐中通過充分斟酌公共利益與當(dāng)事人利益，綜合考慮征收的目的，被征收財產(chǎn)及被征收人的具體狀態(tài)。最后決定一個公正合理的補(bǔ)償方案。與適當(dāng)補(bǔ)償不同的是二者利益具有同等之價值而適當(dāng)補(bǔ)償權(quán)衡的重心在于公共利益。而與完全補(bǔ)償相比公平合理補(bǔ)償沒有一味機(jī)械式的對所有損害都給予全額的補(bǔ)償，而要因事而異，參考相應(yīng)的公正的市場價格來界定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。由此與其他原則相比“這既避免完全補(bǔ)償對個人財產(chǎn)的過度關(guān)注又避免了適當(dāng)補(bǔ)償對公共利益的過分保護(hù)，以公平的市場價格決定賠償數(shù)額，從而取得公共利益和個人利益的雙贏格局”。

2　對于拆遷補(bǔ)償行為，應(yīng)恢復(fù)市場主體平等交易的本來面目，遵循市場規(guī)則，通過市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，不應(yīng)啟動國家的權(quán)力，而應(yīng)由雙方當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自行確立拆遷補(bǔ)償?shù)姆桨福词拱l(fā)生爭議訴諸法律也應(yīng)當(dāng)由民事法律規(guī)范調(diào)整，以促進(jìn)商業(yè)拆遷活動的有序進(jìn)行。拆遷安置補(bǔ)償關(guān)系是一種市場交易關(guān)系，應(yīng)該遵循等價有償?shù)脑瓌t。落實(shí)到實(shí)踐中。應(yīng)通過采取市場化的評估辦法，使房屋拆遷補(bǔ)償評估與市場交易價格接軌，保證拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制訂合理，補(bǔ)償落實(shí)到位。應(yīng)該取消房屋拆遷管理部門和地方政府對房屋拆遷的行政裁決制度，當(dāng)拆遷人和被拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議時，由人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)依法裁決。

3　界定房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶c內(nèi)容，明確房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與方式。首先補(bǔ)償?shù)姆秶蟹课莓a(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)，還包括收益權(quán)，即依法收取房屋所產(chǎn)生

的自然或法定孽息的權(quán)利。收益主要有三種：租金、生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期收益和因拆遷產(chǎn)生的費(fèi)用等，應(yīng)把對土地使用權(quán)的補(bǔ)償納入對房屋所有權(quán)補(bǔ)償?shù)捏w系中，被拆遷人的土地使用權(quán)的補(bǔ)償也應(yīng)作為拆遷安置補(bǔ)償?shù)囊粋€重要部分在立法上予以明確。在房屋拆遷立法中，應(yīng)根據(jù)土地管理法的有關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定被拆遷人對土地使用權(quán)享有補(bǔ)償權(quán)，并且確定補(bǔ)償?shù)木唧w操作標(biāo)準(zhǔn)?？蓞⒄沼嘘P(guān)土地征收補(bǔ)償政策，對被拆遷人所享有的土地使用權(quán)進(jìn)行評估，以切實(shí)地維護(hù)房屋被拆遷人的完整的合法財產(chǎn)權(quán)。

對于土地的增值價值、預(yù)期收益、無形損失也應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶涸谘a(bǔ)償?shù)脑u估中全面考慮影響土地與房屋價值的因素，同時應(yīng)確定一個補(bǔ)償評估的時點(diǎn)。為滿足被拆遷人的不同需要，除了貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換這兩種基本補(bǔ)償方式，可以引入獎勵、功能性補(bǔ)償、社會保障、土地人股等補(bǔ)償方式。

此外，應(yīng)當(dāng)盡快對評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理整頓，使評估機(jī)構(gòu)與主管部門在人、財、物上徹底脫鉤，并從法律上明確管理部門與評估機(jī)構(gòu)的關(guān)系：建立健全被拆遷人對評估事務(wù)所的選擇機(jī)制。拆遷評估機(jī)構(gòu)應(yīng)由開發(fā)商與被拆遷人共同選定，取消由開發(fā)商聘請?jiān)u估機(jī)構(gòu)來評估的做法，采取公開、公正的程序如招標(biāo)等方式來選擇評估機(jī)構(gòu)，保障公正評估。

4　完善房屋拆遷補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)。程序正義是保障實(shí)體正義、實(shí)現(xiàn)法治的不可或缺的組成部分，程序具有獨(dú)立的價值。因此，完善我國房屋拆遷補(bǔ)償制度的可行方案之一，就可以從補(bǔ)償程序人手，即先規(guī)定補(bǔ)償爭議的訴前處理和訴訟救濟(jì)程序，通過對實(shí)現(xiàn)行政補(bǔ)償程序手段和救濟(jì)途徑的規(guī)定，推動行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化、制度化建設(shè)，促進(jìn)行政補(bǔ)償?shù)墓秃侠磉M(jìn)行。

在補(bǔ)償制度比較健全的國家。行政補(bǔ)償?shù)某绦蛞话阌蛇@樣幾個階段組成：首先是報價，即由行政主體就補(bǔ)償?shù)慕痤~提出報價；其次是協(xié)商，在行政主體的報價被相對人行政主體就補(bǔ)償?shù)慕痤~提出報價接受或行政主體接受了相對人所要求的補(bǔ)償?shù)慕痤~時，可以確定補(bǔ)償金的最終價格；最后是裁決，當(dāng)行政主體與相對人不能就補(bǔ)償價格取得一致意見時，雙方均可提請法院裁判補(bǔ)償金額。我國的房屋拆遷補(bǔ)償立法應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定嚴(yán)格的法律補(bǔ)償程序。

必須拋棄我國土地征收的批準(zhǔn)決定直接具有被征收財產(chǎn)移轉(zhuǎn)的法律效果，補(bǔ)償程序僅是附屬程序，補(bǔ)償與否不影響被征收財產(chǎn)的實(shí)際移轉(zhuǎn)占有的規(guī)定。新拆遷立法須將補(bǔ)償程序視為拆遷的前置程序，補(bǔ)償與否將直接影響被征收財產(chǎn)的實(shí)際移轉(zhuǎn)占有。具體包括：第一，征用程序。如：財產(chǎn)評估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、補(bǔ)償方案的協(xié)商確定程序等。第二，救濟(jì)程序。如：行政裁決程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時充當(dāng)決策者、規(guī)則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)公正與效率的有效統(tǒng)一。

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行政機(jī)關(guān)以“公共利益”為合法的幌子,所為的一些行政行為嚴(yán)重的損害了相對人的利益。為了了解“公共利益”是如何會被利用的,我們必須從根本上把握它的內(nèi)涵以及特征,弄清它與國家利益、社會利益等概念的區(qū)別,從而了解我們?yōu)槭裁匆诜芍袑Α肮怖妗狈秶M(jìn)行界定,應(yīng)如何對其進(jìn)行界定。在對“公共利益”進(jìn)行界定的同時,我們還應(yīng)從功利主義角度把握對公共利益進(jìn)行的界定對行政實(shí)踐到底有什么樣的指導(dǎo)意義。

一、公共利益的概念分析

我國現(xiàn)行《憲法》中第十條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第十三條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩個法條中所包含的概念——公共利益,是法學(xué)中一向非常重要的概念,不只是在我國,在其他國家的憲法中也有所體現(xiàn)。如新南非憲法對財產(chǎn)權(quán)有如下規(guī)定:“除非根據(jù)普遍適用的法律,否則不能剝奪任何人的財產(chǎn)。”“只有因公共目的和為了公共利益,并且以賠償為條件,才可以征用財產(chǎn)”。大韓民國憲法在認(rèn)定財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性的基礎(chǔ)上,明確規(guī)定財產(chǎn)權(quán)的行使要適應(yīng)公共福利的要求,其第37條規(guī)定:“國民的一切自由和權(quán)利只有在需要保障國家安全、維護(hù)持續(xù)及維護(hù)公共福利的情況下,由法律進(jìn)行限制?！甭?lián)邦德國基本法第14條繼承了魏瑪憲法的傳統(tǒng),第2款規(guī)定,財產(chǎn)權(quán)富有義務(wù),其使用應(yīng)同時有利于公共利益,而在第3款中規(guī)定了對私有財產(chǎn)進(jìn)行征收的條件和原則:只有在公共利益必需時,才能征收個人財產(chǎn)為公用;征收必須有補(bǔ)償,但要在個人利益和公眾利益方面進(jìn)行平衡。此外,第15條在規(guī)定私有土地權(quán)中,也有涉及。從上述法例的表述中,我們可以看出,各國法律中對公共利益的表述都沒有一個明確的界限,可以說公共利益是一個典型的不確定性法律概念。那么公共利益到底是什么?它自身具有什么樣的特點(diǎn)?

公共利益,英文為publicinterests,從字面上去理解,不難看出公共利益不確定性所在,表現(xiàn)在受益對象的不確定性和利益內(nèi)容的不確定性??。受益對象對應(yīng)的概念中的“公共”,利益內(nèi)容則對應(yīng)“利益”。

公共,顧名思義謂之公眾所有,是公共利益重心所在。公共的不確定性可以總結(jié)為公眾范圍的不確定性,一是公眾所處的區(qū)域難以劃分,另外,作為利益載體的公眾在人數(shù)上也是不容易確定的。一定范圍大多數(shù)的成員的都具有的利益是相對于少數(shù)成員來說的,那么在這個范圍內(nèi)這個大多數(shù)人的利益就形成了公共利益。然而,把這個范圍相對于這范圍以外更大的范圍來說,這一范圍的利益有可能是大范圍中少數(shù)人的利益。同時,人作為一種社會群體,具有較強(qiáng)的流動性,在某一個范圍內(nèi)占多數(shù)的勢力集團(tuán)在時間上可能只是暫時的,經(jīng)過人口的流動,在一定時期內(nèi)形成另外的多數(shù)集團(tuán),公共利益也會隨之而改變。由此可以得出,公共是具有相對性的,而這種相對性正是公共利益的不確定的原因所在。

利益,從哲學(xué)意義上去理解,它表現(xiàn)為“某一特定客體對主體具有意義,并且為主體自己或者其他評價者直接認(rèn)為、合理的假定或者承認(rèn)對有關(guān)主體的存在有價值。”由這一定義可以看出,利益的不確定性是與利益的一些自身特性聯(lián)系在一起的,而這些特性的形成取決于客體、主體以及主客體之間的關(guān)系。客體在哲學(xué)認(rèn)為,是客觀的,是不以意志為轉(zhuǎn)移的,主體是利益的承受者,具有價值認(rèn)知能力。由于認(rèn)知能力的不同,同一客觀存在利益客體表現(xiàn)在不同人們的頭腦中的形式是不一樣的。此外,主客體之間的關(guān)系也不會是一成不變的,客體對主體的意義受到當(dāng)時社會客觀事實(shí)的影響。一些社會環(huán)境的變化會使某些主體的利益不再成為利益,或者原來不是利益的客體反映成為主體的利益。由此可見,利益是客觀存在并為利益主體所感受和認(rèn)可的,這種客觀性和主觀性的并存,導(dǎo)致了利益存在的不確定性。

綜上所述,公共利益是一定范圍內(nèi)的多數(shù)人(具有共同價值取向)的利益要求,其確定的關(guān)鍵不是在這一定范圍的確定上,而是范圍內(nèi)這多數(shù)人的確定。這多數(shù)人的難以確定也就導(dǎo)致了公共利益的不確定。

二、行政法律對公共利益界定的一些思路

我國憲法中,主要對土地的征收征用和私有財產(chǎn)的征用,通過公共利益加以限制,而事實(shí)上,涉及公共利益的行政法規(guī)不限于這兩方面。因此我們在對涉及的相關(guān)行政法律中出現(xiàn)的公共利益加以界定時,應(yīng)注意把握公共利益的特征,總結(jié)實(shí)踐中出現(xiàn)的個案實(shí)例并加以分析,對于一些以公共利益為外衣,行商業(yè)利益之實(shí)的事項(xiàng),應(yīng)該堅(jiān)決予以排除。例如,在湖南的嘉禾事件中,縣政府在缺乏正當(dāng)程序的情況下,對被拆遷戶進(jìn)行了強(qiáng)制拆遷,它正是以公共利益為擋箭牌,不顧公民的合法權(quán)益,以招商引資為名違法行政,甚至公然宣稱“誰影響發(fā)展一陣子,我影響他一輩子”。像這種以商業(yè)投資為目的,不應(yīng)被認(rèn)定為公共利益范疇,堅(jiān)決不能將其以公共利益為由,對土地實(shí)施征收征用,而是適當(dāng)?shù)倪x擇民事的方法加以解決。

總結(jié)各種學(xué)說,筆者認(rèn)為,公共利益應(yīng)該限定為涉及公共醫(yī)療衛(wèi)生科學(xué)及文化教育事業(yè)、公共交通、環(huán)境保護(hù)、水利事業(yè)、慈善事業(yè)、國防設(shè)施建設(shè)以及國家法律規(guī)定的其他有關(guān)國家安全和公眾生存質(zhì)量的利益。

在法律中界定公共利益的形式問題,各國通常有概括式、列舉式、概念式+列舉式。而我國現(xiàn)階段的法律中通常采用列舉的概括式,即先不下定義,就列出具體的幾點(diǎn),到最后發(fā)覺無法適合千變?nèi)f化的現(xiàn)實(shí),再加上“其他”二字以籠統(tǒng)地概括。這種方法漏洞百出,容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的濫用。我國《行政訴訟法》對本來規(guī)定起來十分困難的行政訴訟受案范圍,采取了列舉加概括再加排除的方式較好地解決了問題。因此,結(jié)合相關(guān)法律中一些好的形式,我國法律也可借鑒一下其他國家的形式,總結(jié)出適合我國國情的新的立法形式,對公共利益加以界定。首先可以采取概括式,把公共利益概括出一個簡要的定義。其次,全面詳細(xì)的列舉屬于公共利益范疇的事項(xiàng),再次,在列舉這些事項(xiàng)的最后,加一條兜底條款,以備在實(shí)踐中會出現(xiàn)前述條款所沒有的事項(xiàng)。最后,不妨將司法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的一些情況單獨(dú)列出來,作為一種排除性條款。

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[關(guān)鍵詞]公權(quán)力;私權(quán)利;暴力拆遷;法律制度

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.11.185

1 暴力拆遷中公權(quán)力與私權(quán)利關(guān)系的法理基礎(chǔ)

1.1 暴力拆遷的概念

學(xué)術(shù)界對于暴力拆遷存在不同的觀點(diǎn)，一部分觀點(diǎn)認(rèn)為是因公益事業(yè)征地，經(jīng)常發(fā)生“物理沖突”，即居民與警察發(fā)生暴力打斗。另一部分觀點(diǎn)則認(rèn)為是因拆遷征地使用公權(quán)力強(qiáng)制實(shí)施拆遷，用公權(quán)力的優(yōu)勢不惜侵犯公民私權(quán)利來實(shí)現(xiàn)房屋拆遷。暴力拆遷是指行政權(quán)力利用的不合法或不合理，并借助公權(quán)力的支撐使用暴力進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，損害公民個體或部分群體私權(quán)利的現(xiàn)象。

1.2 暴力拆遷中的公權(quán)力、私權(quán)利

公權(quán)力是人類共同體（國家、社團(tuán)、國際組織等）為生產(chǎn)、分配和供給公共物品和公共服務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義，而對共同體成員進(jìn)行組織、管理的權(quán)力。公權(quán)力是基于社會公眾的意志而由國家機(jī)關(guān)具有和行使的強(qiáng)制力量，其本質(zhì)是處于社會統(tǒng)治地位的公共意志的制度化和法律化。最典型的公權(quán)力是國家權(quán)力。私權(quán)利所涉及的首要范圍是個人及私人的生活領(lǐng)域，是由個人所結(jié)合成的社會生活層面。

1.3 公權(quán)力與私權(quán)利的博弈關(guān)系

暴力拆遷中，公權(quán)力與私權(quán)利主要體現(xiàn)為行政權(quán)和人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的利益沖突。房屋拆遷中，由于融合了暴力因素，政府主動或被動地進(jìn)行暴力拆遷，違背被拆遷人的意愿強(qiáng)行侵犯其私有財產(chǎn)，而且在后期的補(bǔ)償和安置中的不公平也同樣侵犯被拆遷人的合法權(quán)利，體現(xiàn)了公權(quán)頻頻侵犯了私權(quán)。而被拆遷人在反暴力拆遷過程中，采取了或許不適當(dāng)?shù)姆绞綄φ珯?quán)力也造成了一定的沖擊。私權(quán)利在一定程度上也對公權(quán)力造成影響。一是私權(quán)對公權(quán)力的制約。二是私權(quán)利撼動了公權(quán)力的絕對權(quán)威。

2 我國暴力拆遷中公權(quán)力與私權(quán)利關(guān)系的法律制度現(xiàn)狀

我國對于房屋拆遷中公權(quán)力與私權(quán)利關(guān)系的法律制度主要集中在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）和《物權(quán)法》，還包括部分憲法條文。對于我國城市房屋拆遷可以歸納出現(xiàn)今我國城市房屋拆遷法律制度的特征：①政府居主導(dǎo)地位，被拆遷方不能參加到此過程之中。目前城市房屋拆遷活動的最不合理之處也在于此。被拆遷方并不能參加到此過程中來，當(dāng)他們的利益被政府侵犯的時候，他們沒有拒絕的權(quán)利。這就是為什么我國各地在拆遷過程中不斷有被拆遷戶自焚、上訪、成為釘子戶的事件發(fā)生。②拆遷的不可訴性?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以向人民法院。訴訟期間，拆遷人可以依法向人民法院申請先予執(zhí)行。由上述條例可以看出，拆遷活動一旦開始，就是不可抗拒、無法逆轉(zhuǎn)的。如果是由于拆遷活動本身違法，被拆遷人即使最后獲得勝訴，房屋也已經(jīng)被拆除了，拆遷方不會因?yàn)閿≡V就將房屋重新為被拆遷方建好，如果是由于給予的補(bǔ)償不合理，被拆遷方作為可以獲得合理補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)――房屋，都已經(jīng)滅失了，被拆遷方當(dāng)然也就不會因?yàn)閯僭V而獲得合理的補(bǔ)償。③公共利益界定不明確?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！庇纱丝梢钥闯?，我國對于公共利益的界定并沒有十分明確，這樣使得法律在執(zhí)行上會存在很大偏差。

3 我國暴力拆遷中公權(quán)力與私權(quán)利關(guān)系法律制度的立法重構(gòu)

3.1 重構(gòu)城市房屋拆遷管理?xiàng)l例等實(shí)體法

對于現(xiàn)行的《拆遷條例》，諸多問題都需要修改。對單位、個人房屋進(jìn)行拆遷，應(yīng)先依法對房屋進(jìn)行征收，通過正常的程序，即在取得被拆遷人的同意、給予充分補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，才能進(jìn)行房屋的拆遷。應(yīng)將公共利益與商業(yè)利益徹底分開，也就是說，政府只有出于公共利益的需要才有權(quán)征收公民的房屋，并給予補(bǔ)償。

3.1.1 應(yīng)該先補(bǔ)償再拆遷

不管你同不同意，推土機(jī)先開到你家門口，這是現(xiàn)實(shí)中讓被拆遷人最難以接受的一幕。政府在行使權(quán)力往往不會優(yōu)先考慮行政對象的合法權(quán)利，在最后執(zhí)行拆遷時，政府與被拆遷人產(chǎn)生對峙，無法達(dá)成一致，進(jìn)而政府就使用暴力進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。因此，政府為公共利益進(jìn)行的拆遷，必須通過正當(dāng)?shù)某绦?，即在取得被拆遷人的同意、給予充分的補(bǔ)償基礎(chǔ)上，才能進(jìn)行房屋的拆遷。而商業(yè)性開發(fā)，也必須由開發(fā)商與屋主先進(jìn)行談判，在達(dá)成協(xié)議后才能進(jìn)行拆遷。

3.1.2 制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前關(guān)于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大部分是由地方政府來做具體規(guī)定，這種由地方規(guī)定的做法，雖然有一些合理性，但如果完全由地方來規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，中央對房屋補(bǔ)償問題的重要政策可能在地方打折扣。為了實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償，應(yīng)該由國務(wù)院根據(jù)全國的普遍情況制定一個關(guān)于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的全國性的指導(dǎo)規(guī)則，在這個指導(dǎo)框架的基礎(chǔ)上，地方政府根據(jù)自己的房價情況可以做一些具體規(guī)定。但不得與全國性的統(tǒng)一指導(dǎo)規(guī)則發(fā)生沖突和抵觸。

3.1.3 規(guī)范政府權(quán)力

一部健全的法律法規(guī)，既要求公民遵法守法，也要為公民提供權(quán)利受損時的法律救濟(jì)通道。但在《拆遷條例》中，政府既是強(qiáng)制拆遷的執(zhí)行主體或權(quán)力后盾，又是拆遷糾紛的仲裁人，“運(yùn)動員”兼“裁判員”不符合基本的法治規(guī)范。新的制度文件要突出對等談判、尊重公民私權(quán)的征收概念，避免單純使用不平等的、不尊重公民私權(quán)的拆遷概念。而且，政府不能隨意決定強(qiáng)制拆遷，強(qiáng)制拆遷的前提必須符合社會公共利益的目的。這個公共利益必須是法律法規(guī)明文規(guī)定的范圍，如果超過這個范圍，則不屬于為了公共利益，從而不得強(qiáng)制拆遷，否則政府行為就是違法。

3.2 重構(gòu)民事訴訟法等程序法

我國訴訟法分三類，包括民事、行政、刑事，可是與房屋拆遷相關(guān)的程序法律制度卻很少。房屋拆遷的規(guī)范，除了實(shí)體法必須盡快完善，而且程序法也不能落后，否則將導(dǎo)致實(shí)體法與程序法的脫節(jié)，甚至造成實(shí)體法無法得到執(zhí)行。在民事方面，擴(kuò)寬民事訴狀的受理范圍，讓暴力拆遷中的被拆遷方能夠通過，挽救自己的損失。在行政方面，在拆遷決定前，設(shè)立聽證制度，要讓被拆遷方參與到?jīng)Q策中來。在拆遷決定后，設(shè)立復(fù)議制度，給予被拆遷方一定的時間，在這個時間內(nèi)拆遷方可以就違法的拆遷決定提出復(fù)議和，同時拆遷方不得強(qiáng)制拆遷房屋。在刑事方面，要添加因暴力拆遷造成嚴(yán)重后果的公訴要件，對于嚴(yán)重的暴力拆遷事件，可以追究負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。

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篇10

政府的逐利驅(qū)動

近年來，隨著城市建設(shè)進(jìn)程的加快，房屋拆遷補(bǔ)償糾紛呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，已經(jīng)成為當(dāng)前社會中的不和諧因素。有人將問題和矛盾歸之于政府因素，認(rèn)為是政府的“從中牟利”導(dǎo)致了拆遷補(bǔ)償工作的非正常性運(yùn)作。您認(rèn)為，在具體拆遷工作中，政府是否存在類似的問題？

■朱曉燕：是的，這類現(xiàn)象普遍存在。我們對近年來大量的有關(guān)房屋拆遷的案件進(jìn)行整理，發(fā)現(xiàn)政府錯位案例比比皆是。值得一提的是，政府作為拆遷人直接參與商業(yè)拆遷并從中牟利，是其中的典型。

政府在拆遷過程中假公益拆遷之名，行商業(yè)拆遷之實(shí)。政府以舊城改造等名義參與商業(yè)拆遷，而一旦房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)商不成，再由政府有關(guān)部門裁決，這種既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的做法，嚴(yán)重扭曲了商業(yè)拆遷中拆遷人與被拆遷人平等的民事法律關(guān)系，損害了被拆遷人的利益。由政府直接參與商業(yè)拆遷，導(dǎo)致了政府角色的混亂，使得政府在執(zhí)法過程中動輒以犧牲法制的統(tǒng)一性原則和社會的公平和正義來滿足其簡單的、局部的行政目的，這樣的價值取向不符合目前倡導(dǎo)的依法行政理念。

我們從有關(guān)部門了解到，在房屋拆遷補(bǔ)償中，政府有時會利用行政權(quán)力壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。被拆遷方應(yīng)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被強(qiáng)權(quán)所壓縮，對此，民眾怨聲載道。您是怎么看待這個問題的？

■王懷章：根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，被拆遷人可以指定評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定，但由于城區(qū)改造、房屋拆遷大多包含著政府意志在內(nèi)，拆遷方指定的評估機(jī)構(gòu)與政府、拆遷方有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至就是政府部門的附屬單位，因而很難保證這些評估機(jī)構(gòu)認(rèn)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是合理公正的。況且，目前拆遷補(bǔ)償?shù)耐ㄐ凶龇ㄊ钦ㄟ^規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷房屋的土地及房屋的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，行政法規(guī)所設(shè)定的市場評估方式實(shí)際上就變異為行政單方定價，而這也使得被拆遷人的財產(chǎn)損失無法得到合理補(bǔ)償。

此外，政府直接參與簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議。在房屋拆遷實(shí)踐中，部分地方政府違規(guī)操作，從幕后走到前臺，親自參與到房產(chǎn)的開發(fā)經(jīng)營中來，用行政手段，成立房地產(chǎn)開發(fā)公司，并成立拆遷處，與被拆遷人簽訂補(bǔ)償協(xié)議。如此一來，行政權(quán)的介入導(dǎo)致了行政行為與民事行為的混同，使原本平等的民事合同雙方的談判力量發(fā)生顯著變化，被拆遷人被剝奪了拆遷交易中的選擇權(quán)和退出權(quán)，處于更加不利的地位。

政府角色錯位的表征

按照上述的分析，說明部分地方政府不僅沒有能夠成為被拆遷人私有財產(chǎn)的守護(hù)神，反而與開發(fā)商坐在一條板凳上，結(jié)成利益共同體，聯(lián)合起來與民爭利，成為剝奪公民私有財產(chǎn)的先頭兵。您認(rèn)為導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是什么？

■王懷章：是政府與拆遷人逐利的需要、傳統(tǒng)行政理念的影響以及現(xiàn)行的房屋拆遷制度，共同促成了政府在房屋拆遷中的角色錯位。

在現(xiàn)實(shí)中，公益拆遷與商業(yè)拆遷被混為一談?；诠娌疬w與商業(yè)拆遷所負(fù)載的利益在質(zhì)和量上的不同，公益拆遷與商業(yè)拆遷在受到保護(hù)的優(yōu)先層次上有所區(qū)別。國家賦予了公益拆遷更多的便利，使得政府公權(quán)力能夠更多地介入到公益拆遷中來。為了防止行政權(quán)對被拆遷人私有財產(chǎn)權(quán)的侵害，從理論上講，政府只有在公益拆遷中才有存在的合理性依據(jù)。但在拆遷實(shí)務(wù)中，政府和開發(fā)商想方設(shè)法地將行政權(quán)力引入商業(yè)拆遷，推動商業(yè)拆遷向公益拆遷的演變，促使其披上公益拆遷的外衣，借此滿足各自的需要。

我們知道，制度是行動的保障。那么現(xiàn)行拆遷制度是否也存在一定的缺陷，影響了拆遷工作的正規(guī)化運(yùn)作？

■王懷章：這也是問題所在。我國現(xiàn)行與房屋拆遷有關(guān)的法律制度為政府介入，為房屋拆遷法律關(guān)系的變異創(chuàng)造了條件。如國務(wù)院新的房屋拆遷條例將適用范圍界定為“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例”，這就將一切因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的拆遷都囊括在“強(qiáng)制拆遷”之內(nèi)。另外，新條例第29條、第16條、第19條等均與我國憲法、《民法通則》等法律規(guī)定的保護(hù)公民合法財產(chǎn)所有權(quán)相沖突，為政府以行政權(quán)力干預(yù)民事行為提供了空間。

此外，在“全能政府”行政理念的影響下，社會各種資源包括國有土地使用權(quán)都由政府而不是市場來進(jìn)行配置，從而使權(quán)力這只嚴(yán)重變形的手介入國家資源配置。具體到房屋拆遷上來，就是政府將介入房屋拆遷關(guān)系視為理所當(dāng)然。

政府職權(quán)的歸位

既然如此，是不是政府完全退出房屋拆遷領(lǐng)域，問題就徹底解決了呢？

■朱曉燕：討論政府在房屋拆遷中的角色錯位，這并不是否認(rèn)政府在商業(yè)拆遷過程中存在的必要，相反，政府必須在其中保持適當(dāng)?shù)拇嬖冢煌氖?，政府角色要?shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變。

首先，政府要成為私有財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)者。政府之所以得以存在，其原初合理性在于政府可以運(yùn)用強(qiáng)制力量保障公民的自由和財產(chǎn)。各國憲法均提出要保護(hù)私有財產(chǎn)不受侵犯，我國憲法同樣規(guī)定，公民個人的合法私有財產(chǎn)不受侵犯。由于被拆遷人在房屋拆遷中屬于絕對的弱勢群體，此時的政府負(fù)有為弱者提供幫助，在商業(yè)拆遷過程中保障被拆遷人合法權(quán)益的責(zé)任，這是政府在商業(yè)拆遷中首要的、也是最為核心的任務(wù)。

其次，政府要成為拆遷政策的制定者。正如前面所言，商業(yè)拆遷是一個復(fù)雜的利益博弈的過程，拆遷人與被拆遷人為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，必然要求政府為博弈制定完善、公平、公正、透明的規(guī)則。政府必須從保障房屋拆遷法律關(guān)系中處于弱勢地位的被拆遷人合法私有財產(chǎn)的角度出發(fā)，避免拆遷人利用自身經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)勢地位恃強(qiáng)凌弱。

■王懷章：政府應(yīng)該扮演拆遷糾紛的仲裁者的角色。政府存在的―個基本理由，在于解決和消弭社會中的各種沖突，以維護(hù)正義、秩序和穩(wěn)定。越是復(fù)雜的利益博弈，越是需要政府行政部門和司法部門來充當(dāng)利益談判中公平的裁判者。在拆遷過程中，由當(dāng)事各方嚴(yán)格地按照公正的規(guī)則進(jìn)行討價還價，而政府僅作為公正的裁判，對利益沖突做出不偏不倚的裁決。

另一方面，政府應(yīng)該適時地轉(zhuǎn)變工作重心與工作方式，從市場參與者的身份中走出來，做好商業(yè)拆遷的服務(wù)協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這是解決房屋拆遷法律關(guān)系變異的基本目標(biāo)。具體到商業(yè)拆遷法律關(guān)系問題上，政府的正當(dāng)角色就是提供雙方平等交易的制度平臺。

理念變更：以指導(dǎo)替代強(qiáng)制

有專家提出，明確政府在房屋拆遷中的應(yīng)然角色只是解決政府在房屋拆遷中角色錯位的第一步，更為重要也是更為關(guān)鍵的是如何實(shí)現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變，您認(rèn)為這應(yīng)該從哪幾個方面入手？

■王懷章：實(shí)現(xiàn)政府在房屋拆遷中的角色回歸就是要實(shí)現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：在商業(yè)拆遷主體上是將“政府―拆遷人―被拆遷人”這樣一個三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為“拆遷人―被拆遷人”這樣一個二元結(jié)構(gòu)，從而避免政府與拆遷人結(jié)成利益共同體；在房屋拆遷管理層次上將政府―被拆遷人二層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢D中介組織―被拆遷人”三層結(jié)構(gòu)，從而避免政府與被拆遷人直接面對面，減少二者發(fā)生沖突的可能性。

規(guī)范政府在拆遷中的職能，關(guān)鍵在于推動房屋拆遷的市場化運(yùn)作。現(xiàn)代行政理念認(rèn)為，政府只應(yīng)直接管理與其職能范圍相適應(yīng)的市民社會之外的公共領(lǐng)域，市民社會內(nèi)部則以市場契約關(guān)系來調(diào)節(jié)和管理，政府只需充當(dāng)仲裁人即可。政府的立足點(diǎn)是為市場機(jī)制的發(fā)揮創(chuàng)造充分的外部條件，維護(hù)市場規(guī)則的公正，并在一定程度上彌補(bǔ)市場不足。沿循這一思路，商業(yè)拆遷必須交給市場，按市場規(guī)律辦事，拆還是不拆、拆遷補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，都完全交由市場主體自由協(xié)商解決；被拆遷人是否和拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，以及如何簽訂補(bǔ)償協(xié)議，完全取決于被拆遷人自己的意志。

也有人擔(dān)心，政府的“全局介入拆遷”變?yōu)榻挥墒袌鲎孕羞\(yùn)作，市場是否有能力承載這部分的職能，保障拆遷工作的順利進(jìn)行。

■朱曉燕：這就需要政府向社會中介組織放權(quán)，減少政府與公民之間的沖突。政府在房屋拆遷中的角色轉(zhuǎn)變本質(zhì)上就是政府還權(quán)于社會的過程。在我國現(xiàn)行的房屋拆遷法律制度中，往往規(guī)定由房屋拆遷主管部門與價格主管部門共同制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就嚴(yán)重限制甚至是取消了社會中介組織發(fā)揮功能的空間。堅(jiān)持市場化、社會化的改革方向，促使企事業(yè)單位和社會中介組織參與到房屋拆遷管理工作中，對那些通過市場可以調(diào)節(jié)、通過社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可以解決的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)從行政管理職能中剝離出來。