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篇1

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)整理；資金管理；問題；建議

Abstract: In recent years, our province has taken a series of measures in terms of protecting farmland, person of the first responsibility of leading the people's governments at all levels for the protection of cultivated land, from province to city, city, county (city, district) to the county, township (town), each signed letters of responsibility for the protection of cultivated land, increase the intensity of land development and consolidation work at the same time, improve the quality of cultivated land. But in my practical work, found that the land development and consolidation of special funds still exist some problems in the management and use of the process, need to further improve and perfect.

Key words: land development and consolidation; financial management; problems; suggestions

中圖分類號：F301.24文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

土地開發(fā)整理是指在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地開發(fā)整理專項規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，通過采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等手段，對土地利用狀況進(jìn)行調(diào)查、改造、綜合整治、提高土地集約利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。做好土地開發(fā)整理工作，保持耕地總量動態(tài)平衡，緩解人地矛盾，是當(dāng)前國土資源管理部門面臨的重要課題之一。土地開發(fā)整理工作涉及面廣、實施時間長、程序復(fù)雜的系統(tǒng)工程。土地開發(fā)整理所需的資金量大，資金使用政策性強(qiáng)， 規(guī)范和監(jiān)督好土地開發(fā)整理項目資金，是土地開發(fā)整理工作健康發(fā)展的重要保障。

一、重要性認(rèn)識不足

土地開發(fā)整理項目資金是一項政策性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，但有的縣（市） ，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，錯誤的認(rèn)為只要“項目立了項、資金進(jìn)了賬”就萬事大吉，甚至把它看成增加地方財政收入的機(jī)會，從而造成預(yù)算執(zhí)行的隨意性，進(jìn)而截留、挪用、套取項目資金。

二、資金分配管理、撥付使用方面存在的問題 1.滯留未撥土地開發(fā)整理項目資金。如某市應(yīng)撥未撥的已經(jīng)立項的土地開發(fā)整理項目資金2000余萬元，又如某縣應(yīng)撥未撥的已立項土地開發(fā)整理項目資金600余萬元。 2.滯留未繳國庫土地開發(fā)整理專項資金。如某市征收的耕地開墾費和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金500余萬元未納入預(yù)算管理;又如某縣將土地復(fù)墾費20余萬元存放在預(yù)算外專戶未繳入國庫。 3.擠占挪用土地開發(fā)整理專項資金。 一是用于平衡預(yù)算。如某縣將收取的土地復(fù)墾費用于平衡當(dāng)年財政預(yù)算； 二是用于彌補(bǔ)經(jīng)費及購建固定資產(chǎn)。如某縣土地整理開發(fā)項目辦以辦公費名義，在業(yè)主管理費中列支購置面包車、臺式電腦、攝像機(jī)等固定資產(chǎn)；

三是用于非土地開發(fā)整理項目支出。如某縣將土地復(fù)墾費用于縣人民醫(yī)院防治甲型流感等。 三、職責(zé)不清

項目管理辦法對項目法人制作了明確規(guī)定，但實際執(zhí)行中，財政局、國土局、鎮(zhèn)政府、復(fù)墾中心 多頭負(fù)責(zé)，職責(zé)不清，遇到問題各自推諉，項目法人制形同虛設(shè)，在工程招投標(biāo)、工程管理、合同制的執(zhí)行上表現(xiàn)尤為突出。

一是個別項目未落實法人制。如某市實施鎮(zhèn)土地開發(fā)整理項目未執(zhí)行項目法人制，將大部分資金轉(zhuǎn)撥鎮(zhèn)政府，形成項目和資金多頭管埋;又如某縣將縣級土地開發(fā)整理項目40余項，交由項目所在鄉(xiāng)、村自行實施，未對建設(shè)行為進(jìn)行規(guī)范管理。 二是資質(zhì)審查和工程招投標(biāo)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：項目設(shè)計和監(jiān)理單位均未通過招投標(biāo)程序確定;非專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)了部分地區(qū)土地開發(fā)整理項目的可行性研究和初步設(shè)計編制;招投標(biāo)過程中資質(zhì)審查把關(guān)不嚴(yán)，一些無資質(zhì)施工單位參與了競標(biāo)并中標(biāo)。如某縣不執(zhí)行項目招投標(biāo)制度，設(shè)計、監(jiān)理和施工單位均無資質(zhì)。三是部分項目合同制執(zhí)行不規(guī)范。合同管理不夠嚴(yán)肅。當(dāng)前，土地開發(fā)整理項目實施基本執(zhí)行了合同制的要求， 但有些項目存在著“重形式，輕實質(zhì)”的傾向。表現(xiàn)為：合同格式不規(guī)范，如工程合同，有的項目用的是建筑業(yè)統(tǒng)一合同， 還有的項目用的是自制合同；土地清查、竣工測量、土地重估與登記、基本農(nóng)田重劃與標(biāo)記設(shè)定等專業(yè)合同要素不全；合同執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，個別項目還有違規(guī)轉(zhuǎn)包工程的現(xiàn)象；個別項目采用上繳管理費、虛列工程等形式違規(guī)套取工程資金等。如某縣土地開發(fā)整理項目施工合同未注明履約保證金的收取金額及收取方式，未對施工單位留押履約保證金。四、資金管理制度不健全

財務(wù)管理是項目資金管理的依據(jù)。部分項目在財務(wù)管理上存在“漏洞”。有的項目資金支付手續(xù)簡單，依據(jù)欠缺；有的項目濫發(fā)獎金、補(bǔ)貼，濫支招待費用， 白條坐支，擠占項目資金；個別項目核算存在挪用資金的現(xiàn)象。項目驗收后續(xù)管理“缺位”，項目驗收時常常有大量應(yīng)付未付的項目資金，個別項目要占到 30％以上。另外，對應(yīng)由地方配套的資金落實情況、項目結(jié)余資金的處理、驗收意見的整改效果 等后續(xù)管理成為財務(wù)管理的空白點。

五、審計監(jiān)督缺失

審計監(jiān)督是項目資金管理的有力保障。土地開發(fā)整理項目資金決算實行審計制，保證了項目決算財務(wù)管理的要求。由于審計人員對土地開發(fā)整理項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠熟悉，特別是對土方工程量的計算、隱蔽水利設(shè)施的勘 測等缺乏必要的專業(yè)手段，往往難于核定工程造價的真實性、合法性，審計結(jié)論成了一個模糊數(shù)。雖然對土地開發(fā)整理建立了項目督查制度、項目審計制度、項目監(jiān)理制度等，但實際執(zhí)行中存在許多不足：一是督查與審計制度都屬于一次性的檢查，而非日常監(jiān)督，無法對項目全過程實施監(jiān)控；二是現(xiàn)有財務(wù)人員對項目規(guī)劃及工程預(yù)決算知識、工程招投標(biāo)規(guī)程及要件、一般性監(jiān)理知識、合同規(guī)范等缺少必要的了解，監(jiān)管難于到位；三是項目監(jiān)理單位都是地方自己選擇，與地方政府有千絲萬縷的聯(lián)系，監(jiān)理的公正性難于保證；四是在項目執(zhí)行中，雖然建立了項目指揮部，但實際上都是鎮(zhèn)政府一套班子，財政、國土、鎮(zhèn)政府之間缺乏制約機(jī)制。

六、提出建議

（一）要提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想。要通過宣傳土地開發(fā)整理政策，幫助干部群眾樹立全局觀念、大局觀念、政策觀念、長遠(yuǎn)觀念，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，使這項工作有一良好的指導(dǎo)思想和動機(jī)。

（二）要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、完善組織機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管效率 。首先，應(yīng)明確執(zhí)行項目法人制，各縣（市）復(fù)墾中心為項目法人，在現(xiàn)有的財政管理體制下，財政部門對資金的保障負(fù)責(zé)，國土部門對資金的使用與核算負(fù)責(zé)，取消鎮(zhèn)一級的項目資金核算，實行完全意義上的縣級報賬制和全成本核算，最大限度地在財務(wù)上滿足項目法人制的要求。其次，建立項目協(xié)調(diào)小組，小組成員應(yīng)包括財政部門、國土部門、項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主管領(lǐng)導(dǎo)，特別是國土部門，除耕保部門外，還應(yīng)包括規(guī)劃、 土地利用、地藉、財務(wù)等（處）科室主管人員，形成對項目的協(xié)調(diào)機(jī)制。最后，完善項目指揮部人員組成，項目指揮部人員應(yīng)包括財政、國土、鎮(zhèn)政府、監(jiān)察、審計等多方相關(guān)人員，以實現(xiàn)對項目真正意義上的全過程、全方面的監(jiān)督管理。

（三）要加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)格工程決算。土地開發(fā)整理項目預(yù)算是根據(jù)項目設(shè)計和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、定額反映實現(xiàn)項目任務(wù)所需的人、財、物的經(jīng)濟(jì)方案。預(yù)算是確定項目資金的依據(jù)，是撥付資金的依據(jù)，是項目驗收的依據(jù)，是項目決算的基礎(chǔ)。項目預(yù)算編審應(yīng)注意以下幾點：一是預(yù)算的全面性，即每一個項目都要編制預(yù)算；二是預(yù)算的完整性，即每一個項目的編制都有要原則、依據(jù)、辦法、內(nèi)容、要求、步驟等；三是預(yù)算的嚴(yán)肅性，既對項目預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查，又對項目預(yù)算的執(zhí)行加強(qiáng)監(jiān)控。項目結(jié)束后，項目承擔(dān)單位必須辦理項目竣工結(jié)算，竣工結(jié)算材料等財務(wù)資料連同技術(shù)資料一并歸檔。財務(wù)部門要參與項目竣工決算驗收，并與項目資金的撥付掛鉤，凡沒有辦理項目竣工結(jié)算的，凡不能提供項目竣工結(jié)算財務(wù)資料的，項目不能驗收，驗收合格后應(yīng)付項目資金不予撥付。

（四）要規(guī)范管理制度，細(xì)化項目管理。俗話說“不依規(guī)矩、不成方圓” ，和監(jiān)管土地開發(fā)整理項目資金必須完善切實可行的資金管理辦法。辦法要明確項目資金預(yù)算編制與決算審查、項目資金的撥付與使用、項目資金的核算與監(jiān)管等內(nèi)容?，F(xiàn)行的項目資金管理制度是粗線條的， 在每個實施環(huán)節(jié)上，還缺乏必要的實施細(xì)則。因此要在管理體系上建立和完善項目審批細(xì)則、項目變更審批細(xì)則、項目招投標(biāo)實施細(xì)則、項目合同規(guī)范、項目資金使用規(guī)范、項目決算規(guī)程、項目驗收等級標(biāo)準(zhǔn)、項目會計核算制度等作必要的規(guī)范， 以實現(xiàn)項目管理精細(xì)化要求。

（五）要嚴(yán)格要求，統(tǒng)一會計核算。要制定資金管理制度，做到“收支一本賬，支出一個口，審批一支筆，管理一個制”。在資金的撥付上，堅持按招標(biāo)合同撥款，按工程進(jìn)度撥款，按規(guī)定的程序撥款，堅持按審批手續(xù)撥款。在項目資金管理上，?？顚Ｙ~、專戶、專項管理。要設(shè)專門會計，規(guī)定收入核算和支出核算的具體內(nèi)容和辦法，規(guī)范項目決算和項目資金結(jié)余政策。同時，嚴(yán)格竣工結(jié)算，搞好竣工決算報告，逐項列出設(shè)計工作量和驗收合格的實際工作量，然后請中介機(jī)構(gòu)開展竣工審計，保證資金使用不出差錯。

（六）要加強(qiáng)審計監(jiān)督力度，堵塞管理漏洞。隨著土地開發(fā)整理工作任務(wù)越來越大， 項目資金越來越多， 項目資金的審計監(jiān)督顯得尤為重要。

1.培育審計監(jiān)管力量。組織有關(guān)人員參加系統(tǒng)培訓(xùn)，熟悉項目規(guī)劃、預(yù)算知識，了解招投標(biāo)管理、合同管理、工程管理的基本要求，掌握項目資金收支管理及會計核算辦法，適應(yīng)項目資金管理的要求，提升財務(wù)監(jiān)督與管理水平。

2.加強(qiáng)內(nèi)部審計工作。將項目資金的審計作為重點經(jīng)常性地開展日常審計工作，及時發(fā)現(xiàn)項目資金監(jiān)管中存在的問題，及時提出整改意見和建議，督促項目承擔(dān)單位及時整改，堵塞漏洞，確保項目資金規(guī)范有序運行。

3.利用資金利用效率、資金產(chǎn)出效率、資金產(chǎn)出效果等指標(biāo)做好土地開發(fā)整理項目績效審計與評價工作。

4.引進(jìn)外部審計機(jī)制。把項目竣工結(jié)算審計作為一種制度固定下來，所有的項目竣工驗收時必須要有項目竣工結(jié)算的外部審計結(jié)論。

參考文獻(xiàn)：

篇2

第一條為了加強(qiáng)對林地的保護(hù)管理，合理利用林地，根據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》和《寧夏回族自治區(qū)實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（以下簡稱《實施土地管理法辦法》），結(jié)合本區(qū)實際，制定本辦法。

第二條自治區(qū)境內(nèi)寺地的保護(hù)管理和開發(fā)利用，適用本辦法。

第三條本辦法所稱林地是指林業(yè)用地，包括郁閉度零點三以上的喬木林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地和經(jīng)規(guī)劃的宜林地。

第四條各級人民政府必須珍惜和合理利用林地，切實搞好規(guī)劃，加強(qiáng)管理，制止亂占濫用林地和毀林開荒等行為。

第五條各級林業(yè)主管部門、土地管理部門，應(yīng)當(dāng)按照土地統(tǒng)一管理和部門專業(yè)管理相結(jié)合的負(fù)責(zé)林地的管理工作。

第六條各級林業(yè)主管部門管理林地的主管職責(zé)是：

（一）宣傳、貫徹國家和自治區(qū)有關(guān)林地保護(hù)管理和利用的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；

（二）負(fù)責(zé)林地消長變化的統(tǒng)計和權(quán)屬變更的管理工作；

（三）審核征用、占用林地有關(guān)事宜，監(jiān)督管理征用、占用林地的補(bǔ)償費、林木補(bǔ)償費、森林植被恢復(fù)費和安置實例費的收取和使用工作；

（四）監(jiān)督檢查林地保護(hù)、管理和使用情況，協(xié)助林地保護(hù)、管理和使用中的問題；

（五）負(fù)責(zé)林地地籍管理。

第二章林地權(quán)屬

第七條林地的所有權(quán)分為全民所有和集體所有。

國有林業(yè)單位經(jīng)營管理的林地和法律規(guī)定的國有林地，屬于全民所有。

其他林地以及自留山和依法確定給農(nóng)民個人使用的房前屋后的林地等，屬于集體所有。

全民所有和集體所有的林地可以依法確定給個人使用。

第八條全民所有、集體所有以及個人使用的林地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)林地林權(quán)證，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)。

林地所有權(quán)、使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。

第九條依法變更林地所有權(quán)或使用權(quán)的，必須向原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理林地權(quán)屬變更手續(xù)，更換證書。

第十條依法取得林地林權(quán)證的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的經(jīng)營范圍，負(fù)責(zé)樹立并保護(hù)四至界限的界樁、界標(biāo)。

國有林業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)具有林地面積和四至界限文字、圖表、數(shù)據(jù)等資料，建立健全林地林權(quán)檔案。

第十一條林地所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生爭議的，由爭議雙方協(xié)商解決。雙方達(dá)不成協(xié)議的，按《森林法》第十四條的規(guī)定處理。涉及行政區(qū)域邊界爭議的，按照國務(wù)院的《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》和《寧夏回族自治區(qū)行政區(qū)劃管理及邊界爭議處理辦法》的規(guī)定處理。

林地所有權(quán)、使用權(quán)爭議解決以前，爭議雙方不得改變林地現(xiàn)狀和進(jìn)行其他生產(chǎn)經(jīng)營活動。

第三章林地保護(hù)

第十二條依法享有林地所有權(quán)或使用權(quán)的單位和個人，必須盡到保護(hù)管理林地的責(zé)任，不得破壞林地和擅自改變其用途。

第十三條嚴(yán)禁非法毀林開荒、采石、采礦、采砂、取土、建房等破壞林地的行為。

因生產(chǎn)建設(shè)確需臨時使用林地的單位和個人，必須經(jīng)縣級人民政府林業(yè)主管部門審查同意，報縣級人民政府批準(zhǔn)，方可施工。

第十四條單位或個人在生產(chǎn)建設(shè)中對林地造成破壞的，除應(yīng)當(dāng)按國務(wù)院的《土地復(fù)墾規(guī)定》進(jìn)行復(fù)墾外，還應(yīng)向林地經(jīng)營者或者所有權(quán)單位支付林地?fù)p失補(bǔ)償費。

林地?fù)p失補(bǔ)償費的具體金額，由破壞林地的單位和個人與遭受損失的單位和個人商定；達(dá)不成協(xié)議的，由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會同林業(yè)主管部門作出處理決定。

第十五條依法確定給單位和個人使用的國有林地或承包經(jīng)營的集體林地，有下列情形之一的，國有林地由縣級林業(yè)主管部門、集體林地由發(fā)包單位按《實施土地管理法辦法》的規(guī)定，收回或者變更林地使用權(quán)。

（一）無特殊原因連續(xù)兩年未開發(fā)利用的；

（二）未經(jīng)批準(zhǔn)用于非林業(yè)建設(shè)的。

第四章林地的征用和占用

第十六條因國家建設(shè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)必須征用和占用林地的，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審查同意后，依照《實施土地管理法辦法》規(guī)定的程序報批。

第十七條林業(yè)單位在其經(jīng)營的林地內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的道路和其他工程設(shè)施的，按照其上級主管部門批準(zhǔn)的文件執(zhí)行。林業(yè)單位職工在林區(qū)建住宅等生產(chǎn)、生活設(shè)施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本單位同意，報縣級人民政府批準(zhǔn)。

第十八條經(jīng)批準(zhǔn)征用、占用林地的單位和個人，必須向原林地經(jīng)營者或者林地所有權(quán)單位支付林地補(bǔ)償費、林木補(bǔ)償費、森林植被恢復(fù)費和安置補(bǔ)助費。具體收費標(biāo)準(zhǔn)和辦法由自治區(qū)林業(yè)廳會同自治區(qū)土地管理局、物價局、財政廳制定。

第十九條占用國有林地的各項補(bǔ)償費，除依法支付給個人的外，其他全部納入育林資金，?？顚Ｓ?。

第二十條農(nóng)村居民建住宅需占林地的，按《寧夏回族自治區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地管理辦法》規(guī)定的程序報批。

第二十一條自然保護(hù)區(qū)、森林公園、國防林、母樹林、種子園、科研教學(xué)林以及對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、居民用水有較大影響的森林和林地，不得占用或征用。因特殊需要必須占用或征用的，按有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定報批。

第五章罰則

第二十二條違反本辦法規(guī)定，非法毀林開荒、采石、采砂、采礦、取土造成林地、林木破壞的，由林業(yè)主管部門責(zé)令其賠償林木損失，補(bǔ)種毀壞林木株數(shù)一至三倍的樹木；由土地管理部門責(zé)令其限期治理，并處以每平方米二至五元罰款。

篇3

我受鎮(zhèn)人民政府委托，就貫徹執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》情況做一簡要匯報，請予審議。一、強(qiáng)化法律宣傳，提高執(zhí)法水平。

一是采取召開會議、書寫標(biāo)語、發(fā)放宣傳資料、進(jìn)村入戶、執(zhí)法檢查等多種行之有效的方式，加強(qiáng)對《土地管理法》的宣傳，特別是大家普遍關(guān)心的新土地法中關(guān)于征占賠償標(biāo)準(zhǔn)及農(nóng)民建房的相關(guān)知識，進(jìn)行了重點宣傳，做到了家喻戶曉；二認(rèn)真組織有關(guān)業(yè)務(wù)干部學(xué)習(xí)《土地管理法》及相關(guān)政策規(guī)章，使其深刻領(lǐng)會其內(nèi)涵，保證在執(zhí)法及處理農(nóng)村土地糾紛過程中能正確引用條款，掌握分寸適當(dāng)；三加大執(zhí)法力度。以執(zhí)法促宣傳，通過實際的執(zhí)法效果給群眾上土地法宣傳課，能過典型事例教育群眾學(xué)法守法。

二、嚴(yán)格依法辦事，切實保護(hù)耕地。

1、實施“陽光”工程，公開辦事程序。通過公開欄對農(nóng)民建房辦事程序及收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了公示，實行了“首問責(zé)任制”及周一周四坐班制，方便群眾辦理土地手續(xù)。

2、加強(qiáng)耕地保護(hù)，正確處理加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與嚴(yán)格保護(hù)耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與保護(hù)基本農(nóng)田、加快城市化進(jìn)程與合理利用土地的關(guān)系。嚴(yán)把申報關(guān)，對農(nóng)民建房建設(shè)占地的，嚴(yán)格按照用地標(biāo)準(zhǔn)及程序辦理。對每一件農(nóng)戶的申請，按照“三到場”要求均要到現(xiàn)場勘查、測圖，審核家庭人口，住房面積，嚴(yán)格把握農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地關(guān)。

3、強(qiáng)化土地整理開發(fā)。積極向上爭取項目支持，在月亮坡碗廠溝、刁家灣等地方對荒山荒坡進(jìn)行梯級開發(fā)，并予以溝、池、路等設(shè)施配套，新增耕地500余畝。同時對沿山分水嶺、月亮坡、山門口等土地進(jìn)行了整理，并引進(jìn)業(yè)主發(fā)展經(jīng)果林，為附近群眾增產(chǎn)增收提供強(qiáng)有力的土地資源保障。目前正在爭取對襄渝鐵路以西，城鎮(zhèn)周邊的土地進(jìn)行整體進(jìn)行改造，若獲通過，屆時全鎮(zhèn)土地狀況將會大大改觀。

三、抓好安全穩(wěn)定，辦好實事工程

1、制定科學(xué)的安全監(jiān)測機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案，建立健全了監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測，做到早發(fā)現(xiàn)，早預(yù)防，早處置。對觀音巖、刁家灣、水朝門、獅子腦等地質(zhì)災(zāi)害重點監(jiān)測點確定了專門的監(jiān)測人員。今年春，通過監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)就及早發(fā)現(xiàn)了刁家灣滑坡險情，及時采取了應(yīng)急措施，對涉險人員進(jìn)行了妥善安置，對事故點進(jìn)行了72小時不間斷監(jiān)測，直到地質(zhì)狀況趨于穩(wěn)定，避免了人員傷亡和財產(chǎn)損失。

2、強(qiáng)化礦山安全管理，督促業(yè)主嚴(yán)格按操作規(guī)程開采，始終做到“安全生產(chǎn)，質(zhì)量第一”。并不斷加強(qiáng)技改，采用切割取石，禁炮作業(yè)，既提高了效率，又降低了安全隱患。

3、積極做好祿市大道遺留問題處理。大道征地欠款27萬元，但因政府財力有限，拖延至今。致使一些不理解甚至不懷善意的人，就此事不斷形成上訪，給全市的穩(wěn)定局面造成不良影響。黨委政府多次上門做好協(xié)調(diào)說服工作，但效果不大。考慮到拖欠農(nóng)戶款項已久，黨委政府的確應(yīng)該正視這個問題。今年上半年，于是向農(nóng)戶做出了兩年內(nèi)付清拖欠款項，力爭一年內(nèi)付清的承諾。通過信貸及處理盤活資產(chǎn)等多途徑努力，在今年12月初，拖欠農(nóng)戶的土地款項全額付清。圓滿解決了祿市大道這一最大遺留問題。

3、爭取政策扶持，將紅塵找水，土地整理，農(nóng)改項目等利民惠政策引至祿市開發(fā)建設(shè)，僅20__年就利用上級政策，給缺水群眾打機(jī)壓井170余口，整理土地1500畝，新增耕地540畝，修建蓄水池3口，配套水渠、便民路13.5千米。極大改善了群眾的生產(chǎn)生活條件。

四存在的不足及以后的發(fā)展方向

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關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)；宅基地；土地管理法

中圖分類號：F293.33 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）04-00-01

2008年10月召開的十七屆三中全會作出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對于宅基地的管理提出：“要完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)村宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納人年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?！北疚囊源藶橹笇?dǎo)，淺論土地管理法中的有關(guān)宅基地使用權(quán)取得的問題。

一、申請宅基地的條件

對于申請宅基地使用權(quán)的條件，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！薄稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！笨梢?，只要申請人不擁有兩處宅基地、面積符合省市自治區(qū)政府的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，沒有出售、出租住房，就可以申請宅基地并獲批準(zhǔn)。依照這樣的條件，農(nóng)民只要分戶就可以申請取得宅基地使用權(quán)。這一規(guī)定在實際執(zhí)行中又被概括為“一戶一宅原則”。例如，2004年11月國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格宅基地申請條件，”“堅決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定”。似乎“一戶一宅”是嚴(yán)格的條件，但實際上是放寬了宅基地取得的條件。本來《土地管理法》規(guī)定的一戶只能有一處宅基地，是限制一戶有兩處以上的宅基地，并不是說一戶就要有一處宅基地，但抽象的一戶一宅容易被理解為一戶就可以申請取得一處宅基地，在實際執(zhí)行中就是按照一戶就給一處宅基地執(zhí)行的，由于對分戶的條件沒有法律規(guī)定，在許多地方只要男性村民成年結(jié)婚就可以分戶申請宅基地。我所在的村莊在改革開放以前多戶一院的情況很普遍，有的是兄弟多戶與父母住在一院，與伯父、叔父以及堂兄弟多戶一院的情況也很多。當(dāng)時申請宅基地十分嚴(yán)格，申請要經(jīng)生產(chǎn)隊社員會討論，大隊簽署同意意見，報批準(zhǔn)后再報縣民政局批準(zhǔn)。公社和縣民政局在批準(zhǔn)前都要派員實際查看申請戶的居住情況，聽取社員意見。改革開放以后，宅基地的申請和批準(zhǔn)越來越容易，往往兄弟幾人每人一戶一院，有的父母也單獨一院。村莊面積比原來成倍擴(kuò)大。因此，我們不要以為在宅基地的管理上就是亂的，也不要以為現(xiàn)時高喊嚴(yán)格的宅基地管理就管理的嚴(yán)格。因此，筆者認(rèn)為在宅基地的申請取得上，不要再抽象的提“一戶一宅的原則”。宅基地的申請條件應(yīng)當(dāng)包括兩個條件，一是分戶條件，一是宅基地面積及其可建筑容積率與人口住房滿足的標(biāo)準(zhǔn)。對于分戶條件應(yīng)當(dāng)規(guī)定多子女戶的成年子女可以依據(jù)當(dāng)?shù)亓?xí)慣與父母和兄弟姐妹分戶，但只有一個子女與父母共同生活的不得再分戶；獨子女不得與父母分戶。對于面積標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑容積率和人口的住房面積計算，規(guī)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不能容納居住人口的，可以以戶為單位申請新宅基地。

二、宅基地能否有償取得

宅基地的取得應(yīng)當(dāng)是無償取得，因為宅基地是農(nóng)民集體所有的土地，是經(jīng)國家批準(zhǔn)后由集體分配給農(nóng)民的，是由集體提供給農(nóng)民的社會保障，是保障居者有其屋的集體福利。集體成員作為集體土地的所有者成員，從集體分配取得宅基地的使用權(quán)是集體土地所有權(quán)目的的實現(xiàn)。集體沒有理由在集體所有權(quán)的目的利益以外向自己的成員收取使用費或者使用權(quán)的對價。集體成員經(jīng)過依法批準(zhǔn)享有對集體土地的宅基地使用權(quán)是集體成員平等地享有的普遍權(quán)利，不是個別成員對集體土地的權(quán)利。因而，宅基地?zé)o償使用是公平的。這是集體土地的集體公有制性質(zhì)的體現(xiàn)。宅基地的分配標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)當(dāng)由省市自治區(qū)人民政府統(tǒng)一規(guī)定的，對同一時期申請取得宅基地的集體成員是一樣的，不允許以支付對價多占宅基地。嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化分配宅基地就可以避免少批多占。少批多占本身就是違法的，是與保護(hù)耕地和節(jié)約土地的基本國策相違背的。對于少批多占應(yīng)當(dāng)通過行政手段予以糾正，不得通過收取對價讓其合法化，更不得以此為由實行宅基地的有償取得，因為無論是全部實行有償取得或者對超標(biāo)部分實行有償取得，都可能形成一種交易，多交錢多占地。這樣不僅不可以解決少批多占的問題，而且還會助漲少批多占，甚至多批多占的現(xiàn)象發(fā)生。因此，應(yīng)當(dāng)堅持宅基地經(jīng)國家批準(zhǔn)在本集體內(nèi)部無償分配。

三、宅基地使用權(quán)能否通過房屋繼承或者購買取得

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一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強(qiáng)制地對他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補(bǔ)償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時須依嚴(yán)格的程序防止國家權(quán)力對他人財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項權(quán)利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟(jì)，獲得公正、必要的補(bǔ)償。

名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國憲法》第十條。）《國家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應(yīng)理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權(quán)力對他人土地權(quán)或土地他項權(quán)利予以強(qiáng)制性剝奪，但這種強(qiáng)制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機(jī)關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強(qiáng)制征收而是對他人的土地他項權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護(hù)土地資源的一項重要內(nèi)容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個問題。

二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國家憑借公權(quán)力對集體土地所有權(quán)予以強(qiáng)制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國家建設(shè)征用土地條例》所言，“國家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補(bǔ)償?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條。）強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。

在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題?！稇椃ā?、《土地管理法》、《國家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護(hù)的不力。對土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴(yán)格依法實施，禁止濫用土地征收權(quán)。

土地征收雖具有強(qiáng)制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進(jìn)行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹(jǐn)慎的態(tài)度。如何進(jìn)一步明確公共利益范圍是立法的一個任務(wù)。而由于《國家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規(guī)之間的效力可通過立法原則及技術(shù)解決，對“公共利益”、“國家建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所《中國物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟(jì)政策間作嚴(yán)格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強(qiáng)制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)。

土地征收是國家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，既是其自身財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，同時也是其成員財產(chǎn)的實現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認(rèn)土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說，土地征收權(quán)具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟(jì)組織不能以實施經(jīng)濟(jì)政策的名義進(jìn)行土地征收，亦不應(yīng)通過國家達(dá)到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對補(bǔ)償和安置方案的實施?！罢魇昭a(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！边@便是土地征收爭端解決機(jī)制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護(hù)，則司法救濟(jì)請求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟(jì)？

憲法對多種經(jīng)濟(jì)成份并存的確認(rèn)，要求對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護(hù)。國家實施土地征收時，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進(jìn)行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護(hù)的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對征收土地的目的進(jìn)行嚴(yán)格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機(jī)關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案?！保?/p>

前已述及，強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的基本特征。土地征收的強(qiáng)制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強(qiáng)制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補(bǔ)償數(shù)額爭端時，應(yīng)以行政爭訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理?？蓞⒖紡埪。骸锻恋胤ā?，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強(qiáng)制性的基礎(chǔ)，但強(qiáng)制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權(quán)，雖具有強(qiáng)制性，但并不能否定該請求權(quán)的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當(dāng)價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進(jìn)行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進(jìn)行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對原土地所有人與他項土地權(quán)利人的補(bǔ)償。國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)的一體保護(hù)，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而不是厚此薄彼，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強(qiáng)制性為開端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補(bǔ)償?shù)膶嵤瑧?yīng)是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權(quán)的變更與其說是國家行使社會經(jīng)濟(jì)管理職能的一個結(jié)果，還不如說是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補(bǔ)償金的確定，與其以行政管理的方式進(jìn)行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場的發(fā)展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權(quán)變動土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對土地所享有的排他性的權(quán)利。對土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對土地所有權(quán)的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對土地所有權(quán)排他性的否定。

土地征收權(quán)的行使，實際上是使不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動。探討土地征收與物權(quán)變動的關(guān)系，可進(jìn)一步認(rèn)識土地征收對集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)時所涉及到的物權(quán)法上的問題。從廣義上說，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴(yán)格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?。土地征收時土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對的消滅。

土地征收引起的物權(quán)變動，屬于非依法律行為的物權(quán)變動。它不要求具備依法律行為的不動產(chǎn)物權(quán)變動的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強(qiáng)制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權(quán)不需登記實際上已為實踐所采。“土地登記是國家依法對國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利的登記。”（注：原國家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來的狀態(tài)?！耙颜饔枚赀€不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊耕種。生產(chǎn)隊在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設(shè)需要使用時，生產(chǎn)隊必須立即交還，不得再提出補(bǔ)償、安置的要求?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權(quán)變動不可逆性的探討。

對土地征收需對其目的進(jìn)行嚴(yán)格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對經(jīng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進(jìn)行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達(dá)一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性不是沒有疑問。

土地征收引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達(dá)一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權(quán)變動上限制土地征收權(quán)的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護(hù)及促進(jìn)公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）

對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動，是否、能否引起土地他項權(quán)利的變動？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。（注：《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時也會涉及到對地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補(bǔ)償問題。這在下文會有所述及。

四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進(jìn)社會福利，促進(jìn)土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對集體及其成員財產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟(jì)秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補(bǔ)償性問題目前還未進(jìn)行深入、全面的研究?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進(jìn)一步考慮?！巴恋匮a(bǔ)償費”應(yīng)是農(nóng)地地價的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價則為農(nóng)地所有權(quán)在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農(nóng)地市場的不發(fā)達(dá)，如何確定農(nóng)地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補(bǔ)償涉及到地上附著物及青苗的補(bǔ)償，特別是地上附著物的補(bǔ)償與集體土地使用權(quán)的價值緊密聯(lián)系，進(jìn)而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進(jìn)土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動農(nóng)村土地市場的發(fā)展，值得認(rèn)真研究。

直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟(jì)研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補(bǔ)償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補(bǔ)償費和安置費的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護(hù)農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。

“土地補(bǔ)償費用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費歸地上附著及青苗的所有者所有?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補(bǔ)償費的歸屬容易確定；而土地補(bǔ)償費的歸屬則可能引起爭端。“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁。）可能會導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地征收補(bǔ)償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟(jì)組織之間因土地補(bǔ)償費發(fā)生的爭端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。

篇6

一、集體土地所有權(quán)與使用權(quán)非法轉(zhuǎn)讓的客觀現(xiàn)狀及類型

依照我國法律規(guī)定，我國現(xiàn)行的土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度，不包括集體土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地未經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地之前，亦不得出讓，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織不能利用集體所有土地直接開發(fā)經(jīng)營房地產(chǎn)。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在農(nóng)村，土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民已不再具有誘惑力，他們不再沿續(xù)“面朝黃土背朝天”的舊的生活方式，而是積極從事農(nóng)業(yè)以外的經(jīng)營，以求獲取更大的收入，于是，集體土地使用權(quán)作為一種資源和資產(chǎn)在市場經(jīng)濟(jì)條件下，悄然形成了一個土地隱形市場，在這個隱形市場中，集體土地使用權(quán)為滿足各種經(jīng)濟(jì)需求，以出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃，抵押等形式在市場中流轉(zhuǎn)，并日益活躍，在強(qiáng)大的利益驅(qū)動下，大量耕地非法流失，在非法交易體制下，釀成了大量集體土地使用權(quán)糾紛案件，大量的農(nóng)村集體土地交易行為處于效力不穩(wěn)定狀態(tài)之下，既不利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也直接影響了社會的安定，目前，集體土地使用權(quán)非法流轉(zhuǎn)的形式主要為以下幾種類型：

（一）集體土地所有權(quán)人直接以出讓方式買賣集體土地。在這種類型中，集體土地所有權(quán)人往往以出讓人身份，直接與受讓人一方簽訂土地所有權(quán)出讓合同，約定將一定面積的耕地或其他土地一次性賣給受讓人從事非農(nóng)建設(shè)，并收取一定金額的地價款，而該合同未經(jīng)土地主管部門的審批。有時出讓人與受讓人連書面合同都沒有，直接在收取一定地價款后將一定面積的土地劃轉(zhuǎn)給受讓人從事非農(nóng)建設(shè)。

（二）集體土地所有權(quán)人以轉(zhuǎn)讓方式買賣集體土地。這種類型的轉(zhuǎn)讓，一般有兩種形式，一是集體土地的使用權(quán)人，已依《中華人民共和國土地管理法》第四十三條之規(guī)定，取得了集體所有土地建設(shè)用地使用權(quán)，并獲得了集體土地建設(shè)用地許可證，但自己未進(jìn)行任何投資，亦未辦理任何報批手續(xù)，直接將該非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給他人，牟取高額差價款；二是集體土地的所有人或使用人未能獲得合法的用地許可，擅自將農(nóng)業(yè)用地以非農(nóng)建設(shè)用地的形式，轉(zhuǎn)讓給他人從事非農(nóng)建設(shè)收取轉(zhuǎn)讓地價款，這種形式同出讓有類似之處，區(qū)別在于在轉(zhuǎn)讓行為發(fā)生之前，往往事先就已經(jīng)將農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)先行轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地再行轉(zhuǎn)讓。

（三）集體土地所有權(quán)人以出租的名義，將土地使用權(quán)變相轉(zhuǎn)讓給他人。這是當(dāng)前集體土地非法流轉(zhuǎn)的最為普遍的一種形式。集體土地所有權(quán)人往往與用地人簽訂租賃合同，約定租賃年限為30-50年，甚至更長租期，由用地人一次或數(shù)次交清租金，從而獲得該幅集體土地租賃合同期限內(nèi)的用地使用權(quán)。

（四）集體土地所有權(quán)人以合作建房為名非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。集體土地所有權(quán)人與其他單位或個人簽訂合作建房合同，由集體土地所有權(quán)人提供土地，合作者出資，雙方共同建

房，待約定房屋建成后，按一定比例分得一定面積的房屋或?qū)⒑献鹘ǔ傻姆课莩鍪酆蠓值靡欢铐?，從而變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

（五）集體土地所有權(quán)人以聯(lián)營、投資、招商的名義，變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。在這種形式下，集體土地所有權(quán)人以合作聯(lián)營，投資項目的方式，與投資者簽訂聯(lián)營或聯(lián)合投資協(xié)議，約定雙方共同投資某企業(yè)、由集體土地所有權(quán)人以土地作價入股的方式參與投資但不參與企業(yè)的經(jīng)營，也不承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險，是按約定的金額或比例收取土地作價款。

（六）集體土地所有權(quán)以集體土地為他人或自身債務(wù)提供抵押，在未能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，約定債務(wù)人直接以土地抵償債務(wù)，造成事實上的土地轉(zhuǎn)讓。

（七）集體土地所有權(quán)人將宅基地使用權(quán)以出租、出售的形式轉(zhuǎn)讓給他人。農(nóng)民的宅基地屬于集體土地的范疇，包括建有房屋的和將要建房屋的空白宅基地。宅基地的使用有相應(yīng)的審批程序，一般以戶為單位申請，實行一戶一宅的原則。在實踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織往往把關(guān)不嚴(yán)，對以家庭成員中每個個人名義申請的宅基地均予以批準(zhǔn)，分配到集體組織成員外人名下，由其以整體的形式出租、出售給他人，而且往往是本集體組織以外的他人，造成宅基地使用權(quán)的非法轉(zhuǎn)讓。

（八）集體土地所有權(quán)人將宅基地上已建的房屋及其附屬物出售、出租給他人，造成集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。根據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體組織成員在宅基地上建造的房屋，屬農(nóng)民個人財產(chǎn)，根據(jù)《中華人民共和國民法通則》之規(guī)定，農(nóng)民享有個人財產(chǎn)占有、使用、收益、處分的權(quán)利，為此農(nóng)民當(dāng)然也就有權(quán)處分宅基地上建造的房屋，在“地隨房走”的現(xiàn)行體制下，必然導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

二、集體土地所有權(quán)與使用權(quán)糾紛案件的處理原則

由于集體土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等行為在現(xiàn)實生活中普遍存在，由此而引起的糾紛也在近年來的司法審判中占據(jù)相當(dāng)大的比例，且每年呈上升趨勢。這類案件往往牽涉面較廣，人數(shù)眾多，政策性強(qiáng)，法律法規(guī)不健全等問題，成為各級法院處理時難度較大的案件。對于此類糾紛案件的處理原則，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個方面加以處理。

（一）人民法院對集體土地所有權(quán)與使用權(quán)糾紛案件的受理

《中華人民共和國土地管理法》第八十一條規(guī)定“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級以下人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”。這一規(guī)定，賦予了人民政府土地行政主管部門對違法轉(zhuǎn)讓土地案件的處理權(quán)，但在司法實踐中，涉及農(nóng)村集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)的糾紛案件的受理問題，存在兩種不同觀點。一種觀點認(rèn)為：對違法用地和非法建筑的問題進(jìn)

行處理，是政府主管部門的法定職責(zé)，不應(yīng)由人民法院直接受理，因此，應(yīng)先由政府主管部門對違法用地和非法建筑的問題進(jìn)行處理后，人民法院才對民事糾紛進(jìn)行審理；另一種觀點認(rèn)為：政府主管部門對違法用地和非法建筑的問題進(jìn)行處理，屬于行政法律關(guān)系的調(diào)整范疇，而人民法院對這類案件所涉及的財產(chǎn)權(quán)益糾紛進(jìn)行審理，屬于民事法律關(guān)系的調(diào)整范疇，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各司其職，互不影響，因此，人民法院可直接受理這類民事糾紛。司法實踐中大多認(rèn)同第二種觀點。因為當(dāng)事人之間因土地使用權(quán)而引起的糾紛，在同時涉及民事糾紛及行政違法行為的情形下，在法律沒有特殊規(guī)定的前提下，人民法院依法應(yīng)當(dāng)對涉及當(dāng)事人民事利益的請求予以直接受理并加以處理，同時，政府主管部門也可以依法對當(dāng)事人涉及行政違法的行為加以處理，兩種處理并不沖突，而是各司其職。但在某些案件中，政府行政處理的結(jié)果，會直接影響到當(dāng)事人之間民事法律關(guān)系的效力，也必然影響到人民法院對此類案件的實體處理，結(jié)果，在這種情況下人民法院普遍采取先對民事案件予以受理，然后在審理期間征求政府主管部門的意見，或中止訴訟等待政府主管部門做出處理后再恢復(fù)審理的做法。1995年12月27日最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題的解答》（法發(fā)（1996）2號）也體現(xiàn)了這樣的精神，對于那些因違反有關(guān)行政法規(guī)而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效的合同，只要在一審期間經(jīng)政府主管部門補(bǔ)辦了審批、登記手續(xù)，則可認(rèn)定合同有效。因此，對于房地產(chǎn)糾紛案件即使涉及行政違法行為，只要符合民事案件的受理條件，人民法院仍然作為民事案件直接受理，但在審理過程中往往再征求主管部門的意見，如果政府主管部門同意補(bǔ)辦審批、登記手續(xù)，則認(rèn)定合同有效，如果政府主管部門不同意補(bǔ)辦審批、登記手續(xù)，則認(rèn)定合同無效，有的則中止訴訟，待政府主管部門做出處理后再恢復(fù)審理。筆者認(rèn)為，這種處理方式，雖然解決了一部分人民法院受理房地產(chǎn)案件的混亂問題，但卻引發(fā)如下問題：一是可能導(dǎo)致一些不必要的訴訟。在有些案件中，當(dāng)事人發(fā)生糾紛的原因是由于一方或雙方當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)他們之間的民事行為存在行政違法行為，而不愿繼續(xù)履行合同，這類案件在政府主管部門對行政違法行為做出處理后，尤其是在補(bǔ)辦審批、登記手續(xù)后，當(dāng)事人之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系往往變得更為明確，他們可能繼續(xù)履行合同或自行和解，實踐中政府主管部門在對行政違法行為做出處理時，往往也對當(dāng)事人之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行處理，因此，這類糾紛往往不再需要通過民事訴訟的途徑來解決。例如對農(nóng)村集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)糾紛案件中，如果涉及的土地在爭議發(fā)生前仍屬于農(nóng)用地且當(dāng)事人已在該地塊進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，或者雖然土地已經(jīng)依法批準(zhǔn)但未依法辦理有關(guān)報建手續(xù)，未依法領(lǐng)取《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，或者違反《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的規(guī)定，在集體土地上建筑建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的，政府主管部門依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》有關(guān)規(guī)定，可能限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施，也可能對當(dāng)事人處以罰款后，采取辦手續(xù)的方法，允許其對建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施保留使用。顯然，政府主管部門的不同處理方法，不僅影響當(dāng)事人所簽訂的合同的效力，而且也直接影響到當(dāng)事人之間的財產(chǎn)權(quán)益。如果政府主管部門采取限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施的，一方當(dāng)事人投資便可作為履行合同的損失，由當(dāng)事人按過錯責(zé)任原則予以承擔(dān)，此時則大多需要人民法院處理；而如果政府主管部門采取補(bǔ)辦手續(xù)的處理

方法，允許當(dāng)事人對建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施保留使用，此時對于當(dāng)事人而言，其投資不僅不是損失，反而使用地手續(xù)合法化，并為其帶來巨大利潤，自然也就無需法院進(jìn)一步處理，如果人民法院在一開始就受理這類案件，實際上是增加了一些無謂的訴訟，既加重了人民法院的負(fù)擔(dān)，也增加了當(dāng)事人的訟累。二是不利于糾紛的解決。在實踐中，只要人民法院受理案件以后，有些政府主管部門出于對人民法院的尊重或以推卸責(zé)任為目的，以“司法最終解決原則”為理由，往往不再對該案所涉及的行政違法行為進(jìn)行處理，從而導(dǎo)致案件久拖不決，既不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也不利于制裁違法行為，同時還增加了人民法院的積案。三是人民法院以政府主管部門的答復(fù)意見作為處理案件的依據(jù)無法律依據(jù)。實踐中，有的人民法院為了及時結(jié)案，通過書面或口頭征求政府主管部門的意見后，便以其答復(fù)意見作為處理案件的依據(jù)，在這種情況下，政府主管部門的答復(fù)，有時只是經(jīng)辦人個人的意見。如果人民法院以政府主管部門的答復(fù)意見作為認(rèn)定合同有效與否的依據(jù)，一旦政府主管部門由于其他原因最終無法依答復(fù)意見補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，不僅使人民法院裁判的合法性受到質(zhì)疑，而且給政府主管部門造成工作上的被動，且直接損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。為此，對于涉及有關(guān)政府主管部門對當(dāng)事人的行政違法行為的處理結(jié)果會直接影響到人民法院對當(dāng)事人之間的民事糾紛的審理的情況下，應(yīng)當(dāng)采取“先行政、后司法”的辦法，即在當(dāng)事人直接向人民法院提起民事訴訟時，人民法院不予受理，已經(jīng)受理的裁定駁回起訴，并告知當(dāng)事人先向政府主管部門申請?zhí)幚恚鞴懿块T處理后，當(dāng)事人因財產(chǎn)權(quán)益爭議再向人民法院提起民事訴訟時，人民法院應(yīng)予以受理。為此，筆者認(rèn)為，人民法院在處理當(dāng)事人涉及農(nóng)村集體土地使用權(quán)糾紛案件立案請求時，應(yīng)克盡審查義務(wù)，針對不同情況加以區(qū)別對待。

（二）對集體土地所有權(quán)與使用權(quán)糾紛合同效力的認(rèn)定和處理

《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡谒氖龡l第一款規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！睆拇艘?guī)定可得出兩個結(jié)論：一是任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地位是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅使用本集體所有土地的，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)〕村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)民集體所有土地的可以使用農(nóng)民集體所有的土地。該條文規(guī)定了我國今后經(jīng)過批準(zhǔn)可以使用農(nóng)民集體所有土地的三類建設(shè)：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)可使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)使用本集體所有的土地，村辦企業(yè)使用本集體所有的土地，村民組辦企業(yè)使用本村集體所有的土地。換言之，今后鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)不能使用村或村民組所有的土地，村辦企業(yè)也不能使用村民組所有的土地。當(dāng)然，村或村民組可以用本集體所有的土地與其他單位和個人聯(lián)辦企業(yè)，除此之外，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也應(yīng)當(dāng)申請使用國有建設(shè)用地；第二，農(nóng)村村民建設(shè)住宅使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地。即村民建設(shè)住宅使用本鄉(xiāng)或本村、村民組所有的土地。城市居民也不得到農(nóng)村申請使用農(nóng)民集體所有的土地建設(shè)住宅，這既保證了農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，又防

止利用申請宅基地建別墅，搞房地產(chǎn)開發(fā)，除上述規(guī)定外，其他人建住宅也應(yīng)當(dāng)申請使用國有土地，或購買城市統(tǒng)一建設(shè)的住宅；第三，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)民集體的土地，公共設(shè)施和公益事業(yè)無論是使用本集體所有，還是其他集體所有的土地，經(jīng)過批準(zhǔn)都是允許的。同時，《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！边@表明：第一，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)在一般情況下不得以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租的形式用于非農(nóng)建設(shè)；第二，因興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)及村民建設(shè)住宅的需要，而使用農(nóng)民集體土地，且符合土地利用總體規(guī)劃的，可以取得農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)建設(shè)；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)取得建設(shè)用地后，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，該轉(zhuǎn)移行為受法律保護(hù)。上述三個方面是農(nóng)民集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為判定是否有效的基本原則，任何圍繞農(nóng)民集體土地使用權(quán)發(fā)生的轉(zhuǎn)讓行為，都必須本著上述三項原則加以確定。凡是違背上述三項基本原則，當(dāng)事人將集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)的，均違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為無效民事法律行為。但在司法實踐中，除上述三個方面的情形外，還存在以下幾種情形，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為有效的民事法律行為。

第一，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可用經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體土地使用權(quán)以入股的形式與其他單位、個人興辦企業(yè)。在這種情形下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要將集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給所興辦的企業(yè)。

第二，根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十四條第五項、第三十六條第一款的規(guī)定，當(dāng)事人可將依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)抵押，也可將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的廠房等建筑物連同其占用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)抵押。當(dāng)事人設(shè)立抵押權(quán)的目的是為了擔(dān)保其債權(quán)能得以實現(xiàn)，在債務(wù)履行期屆滿時抵押權(quán)人未受清償?shù)模梢婪ㄒ缘盅何镎蹆r或者以拍賣、變賣該抵押物所得的價款受償，這必然導(dǎo)致抵押物的轉(zhuǎn)讓。因而，當(dāng)事人將上述集體土地使用權(quán)抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)時，必然導(dǎo)致集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

第三，集體經(jīng)濟(jì)組織單獨或與他人合作在已經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)為建設(shè)用地的集體土地上建成廠房、倉庫、辦公樓、商業(yè)鋪位等建筑物出租的，可認(rèn)定該合同有效。有一種觀點認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織將在集體土地上建成的建筑物出租，雖然集體經(jīng)濟(jì)組織對于其建好的建筑物擁有所有權(quán)，但其所占土地仍屬于集體土地，由于地上建筑物與土地是不可分離的，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織將在集體土地上建成的建筑物出租，實際上也將集體土地出租了，這種做法違反《中華人民共和國土地管理法》第六十三條關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的規(guī)定，因而應(yīng)認(rèn)定為無效。還有一種觀點認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織將單獨在集體土地上建成的建筑物出租的，可以認(rèn)定合同有效，但集體經(jīng)濟(jì)組織將與他人合作在集體土地上建成的建筑物出租的，應(yīng)認(rèn)定合同無效。其主要理由是：當(dāng)事人

以集體土地使用權(quán)作為投資與他人合作建房，簽訂的合建合同是轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的一種特殊形式，集體經(jīng)濟(jì)組織將與他人合作在集體土地上建成的建筑物出租，集體經(jīng)濟(jì)組織實際上是先將部分集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給出資方，然后雙方再將集體土地連同建筑物出租，這種做法違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十三條的有關(guān)規(guī)定，因而應(yīng)認(rèn)定無效。筆者認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織將集體土地上建成的建筑物出租，雖然是連同建筑物占用范圍內(nèi)的集體土地所用權(quán)出租的，但這種方法畢竟不同于將集體土地單獨出租，其出租的主體是地上建筑物，且在這種情形下集體土地仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，并未發(fā)生實質(zhì)性的流轉(zhuǎn)。從社會效果來看，目前這種情況非常普遍，這種做法對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，解決農(nóng)民的生活、生產(chǎn)出路問題也發(fā)揮了重要作用，政府主管部門對這種做法亦大多不作為違法行為進(jìn)行查處，因此，人民法院在審理這類案件時，如果當(dāng)事人不具有其它違法行為，也不宜將這種行為認(rèn)定無效。至于集體經(jīng)濟(jì)組織將與他人合作在集體土地上建成的建筑物出租的問題，對于集體經(jīng)濟(jì)組織而言，其主要目的是為了解決自身資金不足的問題，在我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，始終存在著一個“城市向農(nóng)村索取土地”和“農(nóng)村向城市索取資金”的問題，這種做法對于解決農(nóng)村建設(shè)資金匱乏、活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)確實是大有神益的，而且在這種情形下集體土地使用權(quán)也仍屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，并未發(fā)生實質(zhì)性改變和流轉(zhuǎn)，因此，如果當(dāng)事人沒有其它違法行為，亦可認(rèn)定有效。但如果集體經(jīng)濟(jì)組織將集體土地上建成的建筑物出售的，由于集體土地使用權(quán)已發(fā)生實質(zhì)性的流轉(zhuǎn)，故應(yīng)認(rèn)定合同無效。

第四，農(nóng)村村民將經(jīng)依法批準(zhǔn)修建的住宅出租的，可認(rèn)定該合同有效。這里的“經(jīng)依法批準(zhǔn)修建”指的是農(nóng)民既依法取得宅基地使用權(quán)，又依法辦理了有關(guān)建設(shè)報批手續(xù)，在這種情形下，集體土地使用權(quán)也未發(fā)生實質(zhì)性的流轉(zhuǎn)，亦應(yīng)認(rèn)定有效。

第五，關(guān)于農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓其自有住宅的法律效力問題。原《中華人民共和國土地管理法》第三十八條第三款和新《中華人民共和國土地管理法》第六十二第四款均規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！边@說明我國法律一直都是允許農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓其自有農(nóng)村房屋的，事實上農(nóng)村村民在本集體組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓其住宅，并無受到多大的限制。但對比新舊《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，將農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體組織成員時的效力則有所區(qū)別。根據(jù)原《中華人民共和國土地管理法》第四十一條、原《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條、第二十七條的有關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民、回原籍鄉(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部，以及回家鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)同意可使用集體所有的土地建住宅。但新《中華人民共和國土地管理法》及于1998年12月27日重新制訂的《土地管理法實施條例》刪除了允許非集體組織成員取得集體土地建住宅的有關(guān)內(nèi)容，并增加了前述第四十三條和第六十三條的規(guī)定。因此，1999年1月1日以前，農(nóng)村村民將經(jīng)依法取得的宅基地使用權(quán)連同房屋轉(zhuǎn)讓給本村村民、回鄉(xiāng)落戶的干部、職工、復(fù)退軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞的，以及1999年1月1日以后，農(nóng)村村民將經(jīng)依法取得的宅基地使用權(quán)連同房屋轉(zhuǎn)讓給本村村民的，是法律允許的行為，對于農(nóng)村村民出賣住宅的行為，新舊《中華人民共和國土地管理法》均未禁止，只是規(guī)定在其出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。但在1999年1月1日以前，根

據(jù)當(dāng)時的《中華人民共和國土地管理法》和《廣東省土地管理實施辦法》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)依法批準(zhǔn)可使用農(nóng)村集體土地建住宅的對象是本村村民、回鄉(xiāng)落戶的干部、職工、復(fù)退軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞，而在1999年1月1日以后，根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，只有本村村民經(jīng)依法批準(zhǔn)才可使用農(nóng)村集體土地建住宅，因此，當(dāng)事人在上述范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓住宅的，可認(rèn)定合同有效。

第六，當(dāng)事人將經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租的，雖然不具有前述合同有效的情形，但經(jīng)縣級以上人民政府土地政府主管部門批準(zhǔn)的，可認(rèn)定該合同有效。這里涉及到民事審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問題，即在民事訴訟中，人民法院能否對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查。這種情況主要發(fā)生在根據(jù)法律規(guī)定屬于違法行為，但行政機(jī)關(guān)卻又批準(zhǔn)當(dāng)事人進(jìn)行該行為的時候。一種觀點認(rèn)為，民事訴訟不同于行政訴訟，法院在審理民事案件的過程中，無權(quán)對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查，只要行政機(jī)關(guān)已批準(zhǔn)，人民法院就應(yīng)予采納。另一種觀點認(rèn)為，人民法院在民事訴訟過程中，對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為亦有權(quán)進(jìn)行審查，對于行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為違反法律規(guī)定的，人民法院不予采納。筆者認(rèn)為，民事審判權(quán)顯然不同于行政審判權(quán)，行政審判權(quán)可以對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，民事審判權(quán)則無此權(quán)限，民事審判權(quán)只能對當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系進(jìn)行審理。但是，在民事訴訟中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為對當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系可能產(chǎn)生影響時，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為實質(zhì)上在這里成為民事訴訟中的證據(jù)，人民法院無疑可以對其進(jìn)行審查，但由于上述原因，這種審查只能局限于對行政機(jī)關(guān)的主體資格進(jìn)行審查，而不能對具體行政行為的合法性進(jìn)行實質(zhì)性的審查，即只能審查做出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是否依法具有該項權(quán)能，只要做出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法具有該項權(quán)能，無論其做出的具體行政行為是否違法，人民法院即可予以采納，對不具有前述合同有效的情形，經(jīng)縣級以上人民政府土地政府主管部門批準(zhǔn)的合同，可認(rèn)定該合同有效。

（三）集體土地所有權(quán)與使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同被認(rèn)定無效后的處理原則

各國的民事立法，對法律行為無效使法律行為溯及既往地消滅的規(guī)定是一致的，但民事行為無效后，當(dāng)事人受領(lǐng)的財產(chǎn)應(yīng)按什么原則返還，各國立法存在著兩種不同的規(guī)定，即不當(dāng)?shù)美瓌t和恢復(fù)原狀原則，根據(jù)這兩種原則所確定的返還財產(chǎn)的范圍是不同的。大陸法系許多國家的民法認(rèn)為，一方依據(jù)法律行為所受領(lǐng)的財產(chǎn)，在法律行為無效后成為不當(dāng)?shù)美?，?yīng)按不當(dāng)?shù)美瓌t，確定返還范圍，也就是說，要以取得利益者的現(xiàn)存利益來確定返還范圍。如果取得利益不復(fù)存在，則可以不負(fù)返還責(zé)任。而我國民法與前蘇聯(lián)民法采用的是恢復(fù)原狀的原則。我國《民法通則》第六十一條的規(guī)定，在法律行為無效后，要使當(dāng)事人恢復(fù)到法律行為成立以前的狀態(tài)，因此，當(dāng)事人依據(jù)法律行為所取得的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)返還給對方，并且返還的范圍應(yīng)以對方所交付的財產(chǎn)數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)予以確定，即使當(dāng)事人所取得的財產(chǎn)已經(jīng)減少或已不復(fù)存在，也仍然要承擔(dān)返還責(zé)任，由受益人向?qū)Ψ阶鲀r返還。根據(jù)上述理論，集體土地轉(zhuǎn)讓合同被認(rèn)定無效后的處理原則如下：

第一，受讓方返還土地。土地作為轉(zhuǎn)讓合同的標(biāo)的物，已經(jīng)轉(zhuǎn)移占有的，當(dāng)土地轉(zhuǎn)讓合同被認(rèn)定無效后，受讓方應(yīng)當(dāng)將土地予以返還，這是勿庸置疑的，但土地在被占有期間發(fā)生了貶值和升值的情形，此時應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分對待，直接關(guān)系到權(quán)利人利益問題。筆者認(rèn)為，土地的升值和貶值應(yīng)當(dāng)根據(jù)價值變化的原因區(qū)別對待，如系自然貶值和升值，應(yīng)當(dāng)由土地權(quán)屬人自行承受。因為無論土地是否轉(zhuǎn)移占有，該土地都會因其自身的屬性而自然發(fā)生升值和貶值。如果土地的升值和貶值是由于履行無效合同而造成，如毀壞農(nóng)田，破壞了土壤性質(zhì)，無法耕種，此時應(yīng)當(dāng)將土地的貶值作為出讓方的損失，根據(jù)締約過失責(zé)任原則，由過錯方承擔(dān)過錯責(zé)任。實踐中，對于土地升值的處理問題爭議較大，由于集體土地轉(zhuǎn)讓合同之所以歸于無效，是因為雙方的過錯，而且主要是土地出讓方的過錯，合同無效后，土地出讓人收回升值的土地且明顯受益，似乎有違公平原則。但根據(jù)物權(quán)原則，原物產(chǎn)生的收益應(yīng)由物的所有人承享，由于合同無效，土地受讓人雖占有土地，但未能合法取得土地使用權(quán)，當(dāng)然不能取得因土地而產(chǎn)生的利益。 第二，轉(zhuǎn)讓方返還購地款。在受讓方返還土地的同時，轉(zhuǎn)讓方也應(yīng)向受讓方返還購地款。在返還購地款的時候，對于購地款利息的性質(zhì)和處理，有不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，購地款利息是受讓方的損失，受讓方行使的是所有物返還請求權(quán)，而非所有權(quán)返還請求權(quán)。所有物是原物，它是基于原物所產(chǎn)生的慈息，是可分離的。在返還原物的時候是否返還慈息，應(yīng)當(dāng)考慮無權(quán)占有人的過錯。由于集體土地轉(zhuǎn)讓合同被認(rèn)定為無效的原因，一般為雙方的轉(zhuǎn)讓行為違反了國家禁止性的法律規(guī)定，因而雙方都有一定過錯，占有原物人存在一定程度的惡意，因此，在購地款利息的返還上，考慮雙方當(dāng)事人的過錯，是符合民法理論，也是公平的。另一種觀點認(rèn)為，購地款利息是購地一方本金的法定事息，合同被認(rèn)定為無效后應(yīng)隨原物一同返還，而不應(yīng)考慮合同雙方當(dāng)事人的過錯。金錢是種類物，所有權(quán)已因支付而轉(zhuǎn)移為土地出讓方所有，無論出讓方收取購地款后用于何處，有無直接產(chǎn)生利息，只要購地款本金被交付，無論是否存入銀行，都應(yīng)計算法定慈息。筆者同意第二種觀點，此觀點亦符合返還原物的原則。

第三，無效合同當(dāng)事人承擔(dān)賠償責(zé)任。《民法通則》第六十一條規(guī)定，合同被認(rèn)定無效后，因合同無效給對方造成損失的，應(yīng)按過錯責(zé)任原則由過錯方賠償損失。過錯方承擔(dān)賠償責(zé)任的賠償金額數(shù)，應(yīng)相當(dāng)于無過錯方的實際損失?？梢?，我國立法一般將無效合同當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任的根據(jù)確定為締約過失，因締約過失而產(chǎn)生賠償責(zé)任的范圍，系當(dāng)事人因合同無效所產(chǎn)生的實際損失，包括直接損失和可得利益損失。實踐中被認(rèn)定為無效合同損失的有：

1．因轉(zhuǎn)讓集體土地毀損農(nóng)作物的損失。此項為直接損失。實踐中，轉(zhuǎn)讓集體土地大多是為建設(shè)目的，集體土地被轉(zhuǎn)讓后，出讓方為了交付土地，毀損了農(nóng)作物，因而，被毀損的農(nóng)作物是出讓方為履行無效合同而受到的損失。

2．生地變熟地的支出。這里主要指為將農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)或商業(yè)用地所作的“三通一平”而支出的費用。此項應(yīng)區(qū)別不同處理。如果標(biāo)的土地尚未經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途，仍為農(nóng)

業(yè)用地，那么按照保護(hù)耕地的原則應(yīng)當(dāng)復(fù)耕，不但生地變熟地的支出要作為無效合同的直接損失，連復(fù)耕費都可以認(rèn)定為無效合同的損失。如果標(biāo)的土地已經(jīng)主管部門批準(zhǔn)為建設(shè)用地，而土地權(quán)人為合法用地單位的，則土地使用權(quán)人收回土地后，可以進(jìn)行建設(shè)，生地變熟地的投資轉(zhuǎn)化為地上物價值，土地使用權(quán)人是受益人，此項支出如系土地使用權(quán)人投資，則應(yīng)由土地使用權(quán)人自行負(fù)擔(dān)，如系受讓方投資，出讓方除返還投資款外，還應(yīng)賠償受讓方的可得利益損失，因生地變熟地而使土地升值的，應(yīng)就升值部分給對受讓方相應(yīng)的比例的經(jīng)濟(jì)賠償。

3．建筑物投資的損失。受讓方已投資建設(shè)的，產(chǎn)生直接損失和可得利益損失。投資已轉(zhuǎn)化為在建或已建建筑物的，應(yīng)區(qū)別不同的情況處理：第一，對已取得建設(shè)用地許可證、符合用地規(guī)劃、其他相應(yīng)建筑物報建手續(xù)的，受讓方除可收回投資外，其可得利益損失應(yīng)予賠償。參照最高人民法院《解答》第46條第2、3項的規(guī)定，在建成已建成的房屋所有權(quán)可以確認(rèn)歸土地使用權(quán)一方所有，對資金轉(zhuǎn)化為在建建筑物，并有一定增值的，在返還投資款的同時，參照當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)的利潤情況，由接收在建建筑物的土地使用權(quán)人給予對方相應(yīng)比例的經(jīng)濟(jì)賠償；對房屋已建成的，可將約定出資方應(yīng)分得的房產(chǎn)份額按現(xiàn)行市價估值或出資方實際出資占房屋造價的比例，認(rèn)定出資方的經(jīng)濟(jì)損失，由接收建筑物的土地使用權(quán)方給予賠償。第二，如土地尚未被批準(zhǔn)為建設(shè)用地，不符合土地用途，則建成的房屋為違法建筑，不可能將在建或已建建筑物所有權(quán)判歸土地使用權(quán)人，投資建設(shè)費用應(yīng)當(dāng)作為無效合同的直接損失，由雙方按過錯承擔(dān)。對于違法建筑的處理，是否必須拆除，應(yīng)當(dāng)征求城建主管部門的意見。

4．土地閑置損失。集體土地非法轉(zhuǎn)讓后，土地被擱荒的，土地出讓方損失了閑置期間的可得利益損失。我們認(rèn)為，土地閑置損失應(yīng)熱氣土地的不同用途來認(rèn)定。標(biāo)的土地尚未變更土地用途，仍為農(nóng)業(yè)用地的應(yīng)當(dāng)將土地原種植農(nóng)作物于閑置時期的應(yīng)有收成，作為無效合同的損失。標(biāo)的土地已變更土地用途，為建設(shè)用地的，可評估該地使用租金，計算閑置損失，也可比照原合同約定的轉(zhuǎn)讓款和受讓方實際占用土地的時間合理計算閑置損失。

5．為履行無效合同而支出的其它費用，如因勘測、設(shè)計、交通等支出的費用，均應(yīng)作為無效合同的直接損失。

【作者介紹】深圳大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事民商法學(xué)、房地產(chǎn)法學(xué)研究；廣州市國土資源和房屋管理局法規(guī)處處長，主要從事民商法學(xué)、房地產(chǎn)法學(xué)研究。

篇7

第一章  總  則

第二章  土地的所有權(quán)和使用權(quán)

第三章  土地的利用和保護(hù)

第四章  國家建設(shè)和城市建設(shè)用地

第五章  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地

第六章  獎勵與處罰

第七章  附  則

第一章  總  則

第一條  為了加強(qiáng)土地管理，適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），結(jié)合我省實際情況，制定本條例。

第二條  珍惜和合理利用每寸土地，切實保護(hù)耕地，是我國的一項基本國策。全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地、濫用土地，是全省各級人民政府的職責(zé)。

一切使用土地的單位和個人均須節(jié)約用地、合理利用土地。

第三條  本條例適用于全省行政區(qū)域內(nèi)一切土地的管理。

凡屬土地的所有權(quán)、使用權(quán)的確認(rèn)和變更，土地的調(diào)查、登記和統(tǒng)計，土地的規(guī)劃、利用和保護(hù)，土地的征用和撥用，土地的開發(fā)和有償使用，土地的監(jiān)督檢查和權(quán)屬爭議的處理，均須按本條例辦理。

第四條  縣級以上人民政府的土地管理部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)土地、城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作。

鄉(xiāng)級人民政府設(shè)土地管理人員負(fù)責(zé)土地管理工作。

第五條  各級人民政府土地管理部門的主要職責(zé)：

（一）貫徹執(zhí)行國家有關(guān)土地管理的法律、法規(guī)和政策；

（二）負(fù)責(zé)土地調(diào)查、統(tǒng)計、評價和登記、發(fā)證，建立地籍管理檔案；

（三）組織有關(guān)部門編制土地利用總體規(guī)劃，制定土地開發(fā)利用計劃和保護(hù)措施；

（四）負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的征（撥）用土地的審查、報批，管理土地征用和劃撥工作；

（五）負(fù)責(zé)辦理本行政區(qū)域內(nèi)土地有償使用和土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓事務(wù)；

（六）負(fù)責(zé)土地使用的監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)；

（七）會同有關(guān)部門解決土地糾紛；

（八）負(fù)責(zé)對違反土地管理法律、法規(guī)行為的行政處罰。

第二章  土地的所有權(quán)和使用權(quán)

第六條  下列土地屬于國家所有：

（一）城市土地（依法確認(rèn)屬于集體所有的土地除外）；

（二）經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)撥給集體、個人使用的國有土地和未撥用的林地、草地、荒山、荒地、水域等；

（三）國家撥給機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊和國營企業(yè)、事業(yè)單位使用的土地；

（四）國家依法征收、沒收的土地；

（五）國家建設(shè)依法征用的土地；

（六）依法確認(rèn)屬于集體所有以外的其他土地。

第七條  下列土地屬于集體所有：

（一）縣級以上人民政府依據(jù)國家和省人民政府有關(guān)文件的規(guī)定，已確定給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地；

（二）農(nóng)村的宅基地、自留山、自留地、自留塘；

（三）依法確認(rèn)屬于集體所有的其他土地。

第八條  各級人民政府要加強(qiáng)土地的權(quán)屬管理?？h級以上人民政府辦理土地權(quán)屬登記，頒發(fā)《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地建設(shè)用地使用證》，確認(rèn)國有土地的使用權(quán)和集體土地的所有權(quán)。

跨縣（市、區(qū)）使用土地的單位，按行政區(qū)劃分別到土地所在地縣級人民政府辦理土地權(quán)屬登記，由土地所在地縣級人民政府核發(fā)土地使用證。

第九條  改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，按政府批準(zhǔn)文件之日起30日內(nèi)，到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。

任何單位和個人出賣、轉(zhuǎn)讓房屋等地上附著物，涉及土地權(quán)屬變更的，須在地上附著物權(quán)屬變更之日起30日內(nèi)，到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。

第十條  土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。

第十一條  集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

承包者享有承包合同規(guī)定的經(jīng)營權(quán)、合法收益權(quán)以及承擔(dān)合理利用和保養(yǎng)土地的義務(wù)。

土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。

第十二條  改革土地使用制度，逐步實行土地有償使用和土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。具體辦法按國家和省有關(guān)規(guī)定辦理。

任何單位和個人不得買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

第十三條  土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府負(fù)責(zé)處理。

全民所有制單位之間、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府處理。

個人之間、個人與全民所有制單位或集體所有制單位之間的土地使用權(quán)爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級人民政府處理。

有爭議雙方分屬兩個以上行政區(qū)域的，由爭議雙方所在地行政區(qū)域的上一級人民政府解決。

當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可在接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。

在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決以前，任何一方不得搶占土地，不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。

第三章  土地的利用和保護(hù)

第十四條  縣級以上人民政府土地管理部門會同有關(guān)部門進(jìn)行土地調(diào)查統(tǒng)計。土地管理部門要實行土地監(jiān)測，建立健全地籍檔案，加強(qiáng)土地檔案資料管理，為合理開發(fā)利用土地提供依據(jù)。

第十五條  各級人民政府負(fù)責(zé)編制土地利用總體規(guī)劃，報上級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國土利用規(guī)劃，各類用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃。

江河、湖泊的安全區(qū)和各種類型的景觀區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合該區(qū)的綜合開發(fā)利用規(guī)劃。

國營農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的土地利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃的前提下，由其自行編制，經(jīng)主管部門審核，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

第十六條  各級人民政府要制定土地開發(fā)規(guī)劃，合理開發(fā)土地資源，整治廢棄地，因地制宜合理利用荒山、荒地。

開發(fā)國有荒山、荒地用于農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，由縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)者使用，并發(fā)給國有土地使用證。

第十七條  建設(shè)用地計劃由各級人民政府土地管理部門根據(jù)上級下達(dá)的年度用地計劃指標(biāo)編制，經(jīng)計劃部門綜合平衡后下達(dá)，由土地管理部門和計劃部門監(jiān)督實施。

第十八條  城鄉(xiāng)建設(shè)必須節(jié)約使用土地。能夠改造舊城鎮(zhèn)、舊村屯的地方，應(yīng)當(dāng)充分利用原有建設(shè)用地；可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

第十九條  城市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定菜田保護(hù)區(qū)，報省人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。劃定的菜田保護(hù)區(qū)，未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，不準(zhǔn)改作他用。

城市郊區(qū)菜田和農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織人均占有耕地一畝以下的，除國家重點建設(shè)項目外，不得征用。

第二十條  從事磚瓦和其他建材業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)以利用荒地、丘陵地為主，并劃定用地范圍，不得擅自擴(kuò)大。嚴(yán)格控制占用耕地，嚴(yán)禁占用菜田。

第二十一條  承包經(jīng)營土地的集體和個人，必須按照承包合同的規(guī)定保護(hù)和合理利用土地。

承包經(jīng)營集體所有耕地造成荒蕪的，除執(zhí)行承包合同規(guī)定外，承包者還要向鄉(xiāng)級人民政府交納荒蕪費。其標(biāo)準(zhǔn)：荒蕪一年的，按該地前三年平均年產(chǎn)值的一倍計收；荒蕪二年的，按該地前三年平均年產(chǎn)值的二倍計收，并由原發(fā)包單位收回耕地。收取的荒蕪費，要列入鄉(xiāng)級財政預(yù)算外收入，用于農(nóng)田基本建設(shè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不得挪作他用。

承包經(jīng)營國有耕地以及其他土地造成荒蕪滿二年的，由發(fā)包方收回土地，并按合同或前款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，由承包者向發(fā)包方交納荒蕪費。

第二十二條  在可以恢復(fù)利用的土地上興辦磚、瓦、砂、土場和采金的單位或者個人，應(yīng)當(dāng)與縣級人民政府土地管理部門簽訂合同，在使用土地時要保存表土，完工后負(fù)責(zé)平整土地，覆蓋表土。用地單位和個人無力平整土地的，應(yīng)向縣級人民政府土地管理部門交納土地平整費，由其負(fù)責(zé)代為恢復(fù)土地。土地平整費收取標(biāo)準(zhǔn)，為所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）糧食作物前三年平均年產(chǎn)值的七至十倍。

第二十三條  占用耕地進(jìn)行建設(shè)的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按國家和省的規(guī)定交納耕地占用稅。征（撥）用城市郊區(qū)已開發(fā)的菜田，還應(yīng)交納新菜田開發(fā)建設(shè)基金。

每畝新菜田開發(fā)建設(shè)基金收取標(biāo)準(zhǔn)，按該地被征（撥）用前三年平均年產(chǎn)值計算：長春市、吉林市為十至十二倍；四平市、遼源市、通化市、渾江市、白城市、延吉市為八至十倍；其他縣級市為六至八倍；縣城、工礦區(qū)為六倍。

新菜田開發(fā)建設(shè)基金，按征（撥）用土地審批權(quán)限由土地管理部門收繳，按預(yù)算外資金管理，財政專戶儲存，用于繳納此項基金所在市、縣的新菜田開發(fā)建設(shè)，專款專用，任何部門和單位不得截留、挪用。

第二十四條  使用國有土地有下列情形之一的，按征（撥）用土地批準(zhǔn)權(quán)限，由土地管理部門報縣級以上人民政府批準(zhǔn)，收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷土地使用證：

（一）用地單位已經(jīng)撤銷或遷移的；

（二）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)兩年未使用的；

（三）不按批準(zhǔn)用途使用而又沒有辦理改變用途手續(xù)的；

（四）公路、鐵路、機(jī)場等經(jīng)核準(zhǔn)報廢的；

（五）機(jī)關(guān)、廠礦、部隊、學(xué)校和其他社會組織興辦的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)基地，停辦、出租和不能自力進(jìn)行耕種的。

第二十五條  任何單位和個人不準(zhǔn)在自留地、自留山、飼料地以及承包的農(nóng)、林、牧、漁、參、葦業(yè)用地上，建造住宅、取土挖砂。需要開礦建廠、打坯燒磚的，必須經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村積造農(nóng)家肥、打坯、取土，由鄉(xiāng)級人民政府劃定取土場。

第二十六條  土地開發(fā)利用和進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)使用土地，要遵守國家和省環(huán)境保護(hù)和水土保持的有關(guān)規(guī)定，不得造成水土流失和土地污染。

第二十七條  依法批準(zhǔn)使用的土地，未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，不得改變用途。確需改變用途的，必須重新辦理報批手續(xù)。

調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，確需占用耕地、林地、草地的，按規(guī)定權(quán)限，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

第二十八條  有下列情形之一的，不再批給建設(shè)用地：

（一）使用土地超過用地定額的；

（二）已劃撥的用地，未使用或者尚未全部使用的；

（三）積欠土地費用的；

（四）非法占用土地尚未處理的；

（五）有其他違反土地管理法規(guī)的行為，尚未處理的。

第二十九條  縣級以上人民政府土地管理部門監(jiān)察人員，憑省人民政府頒發(fā)的《土地管理監(jiān)察證》，對本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和使用行使監(jiān)督檢查權(quán)。被監(jiān)察的單位和個人必須如實提供資料和情況，不得以任何借口拒絕監(jiān)督檢查。

第四章  國家建設(shè)和城市建設(shè)用地

第三十條  各項建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)征用集體所有土地，須持國務(wù)院主管部門或縣級以上人民政府按照國家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書或者其他批準(zhǔn)文件，以及有關(guān)部門的意見，向縣級以上人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)審核同意，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)。用地單位按國家和省的規(guī)定交納土地管理費后，由土地管理部門核發(fā)用地許可證，并劃撥土地。

占用耕地的單位和個人還須持土地管理部門核發(fā)的用地許可證，到財政部門依法納稅，土地管理部門憑財政部門開具的納稅收據(jù)或免稅證明，劃撥土地。

第三十一條  各項建設(shè)必須嚴(yán)格執(zhí)行用地定額。一個建設(shè)項目需要使用的土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計一次申請批準(zhǔn)，不得化整為零；根據(jù)總體設(shè)計需要分期建設(shè)的項目，應(yīng)當(dāng)分期征（撥）用土地，不得先征（撥）待用；修建鐵路、公路和輸油、輸水等管線需要使用土地的，可以分段申請批準(zhǔn)，辦理用地手續(xù)。

建設(shè)項目竣工后30日內(nèi)，建設(shè)用地單位應(yīng)申報縣級以上人民政府土地管理部門，對用地情況進(jìn)行檢查，依照本條例第九條的規(guī)定辦理土地權(quán)屬登記手續(xù)。

第三十二條  征（撥）用土地的批準(zhǔn)權(quán)限如下：

（一）耕地三畝以下，其他土地十畝以下，由縣級人民政府批準(zhǔn)。

（二）菜田三畝以下，耕地三畝以上十五畝以下，林地、草地十畝以上三十畝以下，其他土地十畝以上五十畝以下，由市（地、州）人民政府（行署）批準(zhǔn)。

（三）菜田三畝以上，耕地十五畝以上一千畝以下，林地、草地三十畝以上二千畝以下，其他土地五十畝以上二千畝以下，由省人民政府批準(zhǔn)。

（四）耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上，由省人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)。

第三十三條  工程項目施工，需要材料堆場、運輸通路和其他臨時設(shè)施的，一般應(yīng)當(dāng)在征（撥）用的土地范圍內(nèi)安排。確實需要另行增加臨時用地的，由建設(shè)單位提出臨時用地數(shù)量和期限的申請，到土地管理部門辦理批準(zhǔn)手續(xù)；占用農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織土地的，還須同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂臨時用地協(xié)議，并按該土地前三年平均年產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償。臨時用地的期限不得超過二年，如需繼續(xù)使用的，要到原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)重新辦理臨時用地手續(xù)。在臨時使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期滿，及時歸還。對破壞土地原使用條件的，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)恢復(fù)或給予補(bǔ)償。

架設(shè)地上線路、鋪設(shè)地下管線、建設(shè)其他地下工程，進(jìn)行地質(zhì)勘探等，需要臨時使用土地的，由當(dāng)?shù)乜h級人民政府批準(zhǔn)，并按照有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。

建設(shè)單位為選擇建設(shè)位置，需要對土地進(jìn)行勘測的，應(yīng)當(dāng)征得當(dāng)?shù)乜h級人民政府同意；造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

第三十四條  征用土地，由用地單位按下列標(biāo)準(zhǔn)，支付土地補(bǔ)償費：

（一）城鎮(zhèn)及其郊區(qū)的菜田、工礦區(qū)的菜田、精養(yǎng)魚塘，為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的五至六倍；

（二）水田、園地和本條第（一）項規(guī)定以外的菜田，為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至五倍；

（三）旱田地、人工草場，為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至四倍；

（四）林地、葦塘和人工草場以外的草地、精養(yǎng)魚塘以外的養(yǎng)魚水域，為所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）旱田地前三年平均年產(chǎn)值的二至三倍；

（五）其他土地，為所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）旱田地前三年平均年產(chǎn)值的一至二倍。

第三十五條  征用土地，用地單位還應(yīng)支付安置補(bǔ)助費。征用耕地的安置補(bǔ)助費，按照《土地管理法》第二十八條的規(guī)定計算。征用宅基地、空閑地和荒山、荒地不支付安置補(bǔ)助費。征用其他土地，每個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費，為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至五倍。

第三十六條  依照本條例第三十四條和第三十五條規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和，不得超過該土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。

第三十七條  被征（撥）用的土地上有青苗的，用地單位應(yīng)支付青苗補(bǔ)償費，其標(biāo)準(zhǔn)為該作物一個栽培期的產(chǎn)值。

被征（撥）用土地上有房屋、水井、樹木以及其他附著物的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定或雙方約定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償；沒有規(guī)定或約定的，由有關(guān)部門根據(jù)實際損失價值確定。

征（撥）用土地協(xié)議書簽訂后，在協(xié)議書標(biāo)明的擬征（撥）用的土地上栽種的樹木和新建的設(shè)施，不予補(bǔ)償。

第三十八條  因征用土地造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)勞動力的安置，按《土地管理法》第三十一條的規(guī)定和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三十九條  征用土地的各項補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補(bǔ)償費付給本人外，其余的全部交給被征地單位，用于集體經(jīng)濟(jì)組織開辟新的生產(chǎn)途徑，進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，以及對不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，任何單位和個人不得占用或挪作他用。

第四十條  任何單位和個人使用國有土地進(jìn)行建設(shè)的，按照征用土地的程序和批準(zhǔn)權(quán)限辦理。使用其他單位使用的國有土地，原使用單位受到損失的，建設(shè)者應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，原用地單位需要搬遷的，建設(shè)者應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)搬遷。

第四十一條  建設(shè)公路（包括改建、擴(kuò)建）需占用土地的，按本章征（撥）用土地的程序和批準(zhǔn)權(quán)限辦理。

第四十二條  任何單位和個人同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資興辦的聯(lián)營企業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)使用集體所有的土地的，可以按照國家建設(shè)征用土地的規(guī)定實行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營條件。

第四十三條  征（撥）用土地，由縣級以上人民政府土地管理部門統(tǒng)一辦理。未經(jīng)土地管理部門同意，任何單位和個人不得直接向農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織征用土地。

第四十四條  征（撥）用土地經(jīng)批準(zhǔn)后，原用地單位和個人必須服從，不得妨礙、拖延和阻撓。

第五章  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地

第四十五條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地必須控制在上級下達(dá)的年度用地計劃指標(biāo)內(nèi)，并要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃。

第四十六條  農(nóng)村居民建造住宅，使用耕地的，須經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核，報縣級人民政府批準(zhǔn)；使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，報縣級人民政府土地管理部門備案。

由于遷居等原因騰出的宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，統(tǒng)一安排使用。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

第四十七條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，必須持縣級以上人民政府批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書或者其他批準(zhǔn)文件，向縣級人民政府土地管理部門提出申請，按照本條例第三十二條規(guī)定的征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

第四十八條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，由鄉(xiāng)人民政府審核，報縣級人民政府批準(zhǔn)；占用耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負(fù)責(zé)給被占用耕地者調(diào)整耕地。

第四十九條  國營農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的職工使用本單位具有使用權(quán)的土地建造住宅的，須經(jīng)所在單位和土地管理部門審核，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

第五十條  城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民和回鄉(xiāng)定居的臺灣同胞、港澳同胞、華僑和在我省長期居住的外僑，需要使用集體土地建造住宅的，應(yīng)向村民委員會申請，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核，報縣級人民政府批準(zhǔn)，并參照征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費。

第五十一條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企事業(yè)建設(shè)使用村農(nóng)民集體所有土地的，參照征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，并妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。

第五十二條  居民的宅基地應(yīng)從嚴(yán)控制。依法劃定的宅基地，居民只有土地使用權(quán)，沒有土地所有權(quán)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村居民的宅基地面積的最高標(biāo)準(zhǔn)為330平方米。宅基地面積的具體標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，可由市（地、州）人民政府（行署）根據(jù)山區(qū)、半山區(qū)、丘陵、平原以及人均占有耕地面積等情況確定。

城市郊區(qū)、市區(qū)所轄鄉(xiāng)和建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、工礦區(qū)農(nóng)業(yè)戶（含一方是農(nóng)業(yè)戶口的居民）的宅基地最多不超過270平方米；非農(nóng)業(yè)戶的居民宅基地最多不超過120平方米。

國營農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的職工使用宅基地最多不超過220平方米。

第五十三條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，必須嚴(yán)格控制。具體標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府按企業(yè)的不同行業(yè)和經(jīng)營規(guī)模制定。

第五十四條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企事業(yè)單位進(jìn)行建設(shè)和個人在農(nóng)村建造住宅占用耕地的，應(yīng)依法交納耕地占用稅并按本條例第三十條第二款的規(guī)定辦理。

第六章  獎勵與處罰

第五十五條  認(rèn)真貫徹、執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)有下列成績之一的單位和個人，由人民政府給予表彰獎勵：

（一）在土地調(diào)查、土地規(guī)劃、節(jié)約用地工作中成績顯著的；

（二）合理開發(fā)、利用土地資源，保護(hù)耕地有顯著成績的；

（三）在土地管理科學(xué)研究和教育工作中取得顯著成果的；

（四）同違反土地管理法律、法規(guī)行為作斗爭成績顯著的；

篇8

市人常委會：

受市政府委托，向本次會議匯報我市貫徹實施《土地管理法》的情況，請予審議。

我國第一部《土地管理法》是1986年頒布的，今年是20周年。期間經(jīng)過了2次修正、1次修訂。我今天匯報的，是1998年修訂、2004年修正的新《土地管理法》（以下簡稱新法）的貫徹實施情況。

一、貫徹實施《土地管理法》基本情況版權(quán)所有

新法實施以來，我市出臺了《關(guān)于對市區(qū)土地實行五統(tǒng)一管理的通知》、《××市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》等20多個規(guī)范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。

（一）宣傳力度不斷加，社會各界的依法用地意識逐步增強(qiáng)。新法出臺以后，我市把對新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內(nèi)容，堅持“6.25”全國土地日集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，采取舉辦培訓(xùn)班、召開座談會、發(fā)放宣傳材料、舉辦國土資源杯“歌唱××”歌曲創(chuàng)作賽和土地管理電視知識競賽等形式，對新法進(jìn)行廣泛深入宣傳。1999年以來，全市舉辦培訓(xùn)班100多期，培訓(xùn)1.5萬人次，召開座談會70多次，發(fā)放宣傳材料70多萬份。通過宣傳，各級領(lǐng)導(dǎo)、用地單位和廣群眾對新法的認(rèn)識不斷提高，資源憂患意識、依法用地意識明顯增強(qiáng)，有力地促進(jìn)了新法的順利實施。

（二）耕地保護(hù)機(jī)制不斷健全，耕地保護(hù)力度不斷加。一是建立耕地保護(hù)責(zé)任制和目標(biāo)考核辦法，明確各級耕地保護(hù)的目標(biāo)和責(zé)任。特別是在基本農(nóng)田保護(hù)方面，市、縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶逐級簽訂了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，全市共簽訂55萬份，確保責(zé)任落實到人，措施落實到位。二是建立健全了耕地占補(bǔ)平衡制度、繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理制度、監(jiān)督檢查制度等制度，并嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”等上級關(guān)于耕地保護(hù)的各項政策，實現(xiàn)了耕地保護(hù)工作的制度化、規(guī)范化。三是力實施土地開發(fā)整理復(fù)墾工作，增加有效耕地面積?！笆濉逼陂g，我市爭取國家級、省級土地開發(fā)整理項目26個，爭取資金2.2億元，全市通過開發(fā)整理復(fù)墾增加耕地3000多公頃。1997年土地利用總體規(guī)劃修編時，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農(nóng)田面積為169943.86公頃，基本農(nóng)田保護(hù)率為88.1%。到2005年，我市經(jīng)審批的建設(shè)用地，連續(xù)7年實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，基本農(nóng)田保護(hù)率始終保持在88.1%以上。

（三）土地市場不斷規(guī)范，土地資源的市場化配置程度不斷提高。一是建立土地儲備制度。市及各市國土資源部門都成立了土地儲備中心，通過收回、收購等方式儲備土地，并制定土地供應(yīng)計劃，根據(jù)市場情況，適時推向市場，起到宏觀調(diào)控土地市場的作用。二是建立國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。2000年，市政府出臺了《××市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣辦法》；2001年，又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》。兩個文件都明確規(guī)定，對商業(yè)、旅游、娛樂、房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性用地，必須采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。2002年，各市區(qū)都建立了經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，率先在全省全面實行。2002年以來，國土資源部門建立健全了局長辦公會集體會審出讓底價制度、現(xiàn)場監(jiān)督公證制度、監(jiān)督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣底價和競買人報名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規(guī)范運行，國有土地的資產(chǎn)價值得到充分顯現(xiàn)。2005年，我市又進(jìn)行了工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓試點。2005年，全市“招拍掛”出讓經(jīng)營性土地129宗，實現(xiàn)政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由2000年的6%提高到59%。三是建立地價管理制度。2000年，我市將市區(qū)土地劃為7個級別，制定了相應(yīng)級別不同用途的基準(zhǔn)地價。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況的改善，2001年和2004年，又對土地級別和基準(zhǔn)地價進(jìn)行了兩次調(diào)整，使地價水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保證了國有土地資產(chǎn)的保值和增值。對采取協(xié)議方式供地的，供地價格均以基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)依法進(jìn)行評估，并經(jīng)國土資源部門集體會審確認(rèn)，保證了土地出讓的公平、公正、公開，確保國有土地資產(chǎn)不流失。四是建立國有土地使用權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場。除城鎮(zhèn)居民住房、法院判決等國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓外，對其他國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實行在交易中心掛牌交易，對申報的轉(zhuǎn)讓價格低于實際評估價格20%的，政府行使優(yōu)先購買權(quán)。該制度的建立，培育和規(guī)范了土地二級市場。土地市場建設(shè)的不斷深化，使土地資產(chǎn)收益逐年幅度增加。2005年，全市實現(xiàn)政府土地純收益16.3億元，是2000年的10倍。

（四）征地管理不斷加強(qiáng)，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保障。重點強(qiáng)化了四項措施：一是規(guī)范征地程序。凡是征地前沒對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聽證或測算征地標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到我市最低標(biāo)準(zhǔn)的，國土資源部門一律不受理征地審批報件。二是依法適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新法出臺后，我市對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了3次調(diào)整。2000年，市政府辦公室下發(fā)17號文件，將市區(qū)征用土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和地上附著物標(biāo)準(zhǔn)提高了20%左右。2005年，市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)《省政府辦公廳關(guān)于調(diào)整征地年產(chǎn)值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地年產(chǎn)值最低標(biāo)準(zhǔn)環(huán)翠區(qū)為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規(guī)劃區(qū)外耕地最低年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為每畝1000元。土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，兩項合計不得低于畝產(chǎn)值的16倍。為有效解決征地中同地不同價的問題，使征地工作更加公平合理，并進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照國土資源部和省國土資源廳的統(tǒng)一部署，從2005年下半年開始，國土資源部門在全市組織開展了征地區(qū)片綜合地價和征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)制訂工作。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地的，適用區(qū)片地價；在城市規(guī)劃區(qū)外征地的，適用統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。市區(qū)區(qū)片地價分了10個區(qū)片、5個級別：分別是每畝8萬元、7萬元、5萬元、4萬元和3萬元；統(tǒng)一年產(chǎn)值分了5個區(qū)域，標(biāo)準(zhǔn)都是每畝1300元，補(bǔ)償倍數(shù)分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區(qū)全面完成了制訂工作，待省上批準(zhǔn)后公布實施。三是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)。從2004年開始，對新增建設(shè)用地，供地報件中必須附被征地村出具的土地補(bǔ)償費到位證明和被征地農(nóng)民領(lǐng)取補(bǔ)償費的證明，否則國土資源部門不予受理和批準(zhǔn)供地。四是做好失地農(nóng)民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、轉(zhuǎn)權(quán)讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農(nóng)民的生活問題，2004年，市政府下發(fā)《關(guān)于建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的實施意見》，通過“政府出一塊、村集體補(bǔ)一塊、農(nóng)民個人繳一塊”的方式，把失地農(nóng)民的基本生活納入社會保障體系，實現(xiàn)保障的社會化。目前各市區(qū)都根據(jù)實際情況出臺了相關(guān)政策。

（五）執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制不斷健全，土地執(zhí)法力度不斷加。市縣兩級國土資源部門都成立了執(zhí)法監(jiān)察科，組建了執(zhí)法監(jiān)察支隊和隊，建立了市、縣、鎮(zhèn)、村四級土地動態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)，制定了《××市土地動態(tài)巡查辦法》，與公安部門建立了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對土地違法案件做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。2001年以來，扎實開展了城市房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地清理整頓、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地市場秩序治理整頓、開發(fā)區(qū)清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬平方米，有力地規(guī)范了土地市場秩序。截至2005年，市國土資源局連續(xù)3年被市整規(guī)辦評為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序先進(jìn)單位；2004年，被山東省整規(guī)辦評為土地市場秩序治理整頓先進(jìn)集體。

（六）土地調(diào)控力度不斷加，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運行。2003年，國務(wù)院把國土資源部門定位為宏觀調(diào)控部門，把土地作為宏觀調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的重要手段，下發(fā)了國發(fā)〔2004〕28號和〔2006〕31號文件，制定了一系列土地調(diào)控的措施。對此，我市態(tài)度鮮明，行動積極，措施果斷，一是嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)和用地政策，從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地。做到“三禁止、一嚴(yán)格”，即禁止向違背國家產(chǎn)業(yè)政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的項目供地，嚴(yán)格控制列入國家產(chǎn)業(yè)政策限制類的項目用地。二是嚴(yán)格按照上級要求，認(rèn)真開展2006年新開工項目用地清理工作。今年國慶節(jié)期間，市國土資源局組成7個督導(dǎo)檢查組，進(jìn)駐各市區(qū)，對新開工項目逐個進(jìn)行土地報件檔案和實地現(xiàn)場督導(dǎo)落實。對10個違法占地項目全部依法進(jìn)行了查處，其中依法拆除的4個，沒收的3個，移送公安機(jī)關(guān)立案處理的3個，恢復(fù)土地原狀的1個；對8個項目進(jìn)行了罰款；給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分的責(zé)任人10人，追究刑事責(zé)任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開工項目清理工作順利通過國務(wù)院督查組的檢查驗收。

（七）服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力不斷提高。一是強(qiáng)化窗口辦文工作，提高服務(wù)效率。各級國土資源部門都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項納入窗口管理，實行“受理”與“辦理”分開。依托城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，把城鎮(zhèn)居民土地登記發(fā)證時限由法定的2個月縮短到15分鐘以內(nèi)，極地方便了市民。2003年，市國土資源局辦文窗口被省國土資源廳和市直機(jī)關(guān)工委分別評為“優(yōu)秀辦文窗口”和“文明窗口”；2002年—2005年，連續(xù)4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱號。二是堅持開源節(jié)流，力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。在節(jié)約用地方面，全市通過舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤活土地1.6萬多畝，節(jié)約土地7000多畝。在集約用地方面，2005年，市政府下發(fā)31號和38號文件，對30個類別工業(yè)項目用地的投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細(xì)的規(guī)定。依據(jù)這兩個文件，國土資源部門在用地審批中嚴(yán)格把關(guān)，對達(dá)不到我市土地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，堅決不予批地或核減用地面積。我市土地節(jié)約集約利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨節(jié)約集約用地先進(jìn)企業(yè)表彰會議在我市召開，我市金猴集團(tuán)、萬得集團(tuán)、三角華盛輪胎、華力電機(jī)等8家企業(yè)受到表彰。三是千方百計保證項目落地。2003年以來，我市共爭取審批建設(shè)用地8.3萬畝，綜合全省各市城市面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標(biāo)時的參考依據(jù)），批地總量排在全省15個市（除濟(jì)南、青島外）前列。堅持有保有壓、區(qū)別對待的供地政策，實行“五個優(yōu)先”，即優(yōu)先保證國家、省、市重點工程，教育、衛(wèi)生等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，高科技項目，重點利用外資項目以及資金到位的項目用地。

2003年，市政府被省政府評為全省實施2001-2002年度國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制先進(jìn)單位。2002-2005年，市國土資源局連續(xù)4年被××市委市政府評為先進(jìn)單位；2003年，被省國土資源廳評為全省國土資源管理工作先進(jìn)單位；2004年，被人事部、國土資源部授予“全國國土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱號；2005年，榮成市國土資源局、文登市國土資源局被省人事廳、國土資源廳授予“全省國土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱號。

二、土地管理中存在的困難和問題

（一）社會各界特別是個別地方領(lǐng)導(dǎo)依法用地意識有待進(jìn)一步增強(qiáng)。個別地方把發(fā)展同多占地劃等號，認(rèn)為發(fā)展就要多占地，多占地就是發(fā)展。有的地方用地根本不把土地利用總體規(guī)劃放在眼里，想開發(fā)哪塊就開發(fā)哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規(guī)劃，不管有沒有用地指標(biāo)，也不管是不是基本農(nóng)田，對國土資源部門的依法制止和規(guī)范，他們認(rèn)為是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項目也沒有，把地推平了再說。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以租代征違法用地現(xiàn)象比較突出。

（二）土地節(jié)約集約利用水平有待進(jìn)一步提高。近年來，我市在優(yōu)化土地資源配置、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用上進(jìn)行了不懈地探索，積累了一些成功的經(jīng)驗。但從總體上看，社會各界節(jié)約集約用地的意識還不強(qiáng)，土地節(jié)約集約利用還停留在較低水平。開發(fā)區(qū)中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費的現(xiàn)象比較突出，不是有項目沒地，而是有地沒項目，不是土地制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機(jī)制有待于進(jìn)一步健全，有的企業(yè)不是根據(jù)投資強(qiáng)度確定用地面積，而是虛報投資強(qiáng)度到國土資源部門騙取多批地；批地后，一些用地單位沒有按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投資、建設(shè)。

（三）征地中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象仍然存在。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)工業(yè)化必須要占用農(nóng)民集體土地，但是農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于增加而不是損害農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)有利于縮小而不是擴(kuò)城鄉(xiāng)的差距。但有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補(bǔ)償費的現(xiàn)象依然存在，甚至違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行征地。造成征地糾紛不斷發(fā)生，農(nóng)民上訪不斷出現(xiàn)，影響社會穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，因為征地問題引起農(nóng)民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風(fēng)粗暴、性質(zhì)惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強(qiáng)行把地推平，這種做法必須糾正。

（四）土地歷史遺留問題較難處理，亟待妥善解決。近年來土地方面暴露出來的歷史遺留問題較多，其中最突出的有三個方面：一是原來出讓的土地，后來由于《森林法》的有關(guān)規(guī)定或者規(guī)劃調(diào)整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開發(fā)區(qū)于1992-1993年越權(quán)批準(zhǔn)出讓的一些土地，現(xiàn)在還有1萬畝左右由于當(dāng)時沒有確定具置而空掛，用地單位都來找，難以解決。三是以前有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞以地生財，把地擅自賣給開發(fā)商，由于沒經(jīng)過轉(zhuǎn)用征收，不能辦理正常的用地手續(xù)，前任領(lǐng)導(dǎo)把收開發(fā)商的錢挪作他用，換屆后下一任領(lǐng)導(dǎo)不承認(rèn)，現(xiàn)在開發(fā)商想辦理用地手續(xù)，符合規(guī)劃的沒有資金，不符合規(guī)劃的辦不了手續(xù)。

三、今后我市土地管理的思路和措施版權(quán)所有

今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會審議《土地管理法》貫徹情況為契機(jī)和動力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標(biāo)，認(rèn)真貫徹崔曰臣記、宋遠(yuǎn)方市長、劉命信副市長今年10月9日到市國土資源局調(diào)研時的重要指示精神，規(guī)范管理，高效服務(wù)，開拓進(jìn)取，扎實工作，為全市經(jīng)濟(jì)社會又快又好發(fā)展提供可持續(xù)的土地保障和優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，重點做好五個方面。

（一）嚴(yán)格保護(hù)耕地，保障糧食安全。一是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認(rèn)真開展土地利用總體規(guī)劃修編工作，使修編后的規(guī)劃既有利于保護(hù)耕地，又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出合理的用地空間。二是嚴(yán)格落實耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。定期對耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)情況進(jìn)行檢查考核，進(jìn)一步強(qiáng)化各級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)對土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任。按照“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會化、監(jiān)督管理信息化”的總體要求，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，堅決制止通過修改土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避占用基本農(nóng)田報批的違法行為，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低。三是力實施土地開發(fā)整理復(fù)墾。積極申報部級、省級土地開發(fā)整理復(fù)墾項目，爭取專項資金。認(rèn)真落實《××市土地開發(fā)整理復(fù)墾專項資金管理暫行辦法》，加強(qiáng)對專項資金使用情況和項目實施情況的監(jiān)督檢查，并全面推行項目招投標(biāo)管理，實現(xiàn)土地開發(fā)整理復(fù)墾的規(guī)范化運作。

（二）節(jié)約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉(zhuǎn)變粗放的用地觀念和習(xí)慣，提高社會各界的節(jié)約集約用地意識。加強(qiáng)建設(shè)用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評價辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴(yán)格審查。建設(shè)項目辦理立項手續(xù)前，由項目所在地的國土資源部門進(jìn)行用地預(yù)審，未經(jīng)用地預(yù)審的，一律不予轉(zhuǎn)報批次用地和批準(zhǔn)供地。二是批中嚴(yán)格把關(guān)。對超過規(guī)定用地定額標(biāo)準(zhǔn)或達(dá)不到我市集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，壓縮用地面積或不予批準(zhǔn)用地。三是批后嚴(yán)格監(jiān)管。建立新批土地信息庫和跟蹤檢查臺帳，建立新批用地項目現(xiàn)場公示制度，及時向建設(shè)單位下發(fā)提示和督促建設(shè)通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業(yè)現(xiàn)有土地利用情況作為新增供地的重要依據(jù)，對土地利用率高的企業(yè)，在新申請用地時優(yōu)先安排；對達(dá)不到節(jié)約集約用地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達(dá)到節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)后，再考慮新的用地審批，促進(jìn)企業(yè)節(jié)約集約用地。

(三)拓寬用地空間,保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是立足內(nèi)涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續(xù)爭取農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地掛鉤試點工作，通過農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內(nèi)可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環(huán)境影響論證和符合規(guī)劃的前提下，區(qū)別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協(xié)調(diào)力度，積極爭取國家、省上預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)，緩解土地供需矛盾。

（四）加強(qiáng)和改進(jìn)征地管理，維護(hù)農(nóng)民利益。一是把提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落到實處。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價批準(zhǔn)公布前，嚴(yán)格執(zhí)行威政辦發(fā)〔2005〕69號文件規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民的生活水平不因失地而下降。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價出臺后，嚴(yán)格按照新的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實解決征地標(biāo)準(zhǔn)偏低和同地不同價的問題。二是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)，確保征地補(bǔ)償費及時足額到位。征地補(bǔ)償安置費用不落實的，一律不予受理上報省政府批次征地報件；征地補(bǔ)償安置費用不到位的，一律不批準(zhǔn)供地。探索建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度和統(tǒng)一收繳、發(fā)放機(jī)制，減少發(fā)放環(huán)節(jié)，防止截留、挪用。

篇9

第二條凡本市農(nóng)村村民（以下簡稱村民）建設(shè)個人住宅用地，均按本規(guī)定管理。

第三條村民建房用地，必須貫徹十分珍惜和合理利用土地的方針，認(rèn)真執(zhí)行保護(hù)耕地的基本國策，禁止亂占耕地、濫用土地。

第四條村民新建住房，應(yīng)在原宅基地內(nèi)安排；原宅基地?zé)o法安排的，應(yīng)充分利用村內(nèi)空閑地（包括按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃調(diào)整出的宅基地）或其他非耕地。

村內(nèi)無空閑地或非耕地，確需占用耕地建房的，必須先在本村開發(fā)相當(dāng)新建住房用地面積兩倍的荒地后，方可占用耕地。

按照規(guī)劃進(jìn)行新農(nóng)村住宅建設(shè)的，一般應(yīng)在原址改建。確需易址新建的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請，并附舊址復(fù)墾計劃，經(jīng)區(qū)、縣人民政府審核同意，報市人民政府批準(zhǔn)。

第五條占用耕地建房的村民，必須依法繳納耕地占用稅。占用菜地的，還須參照《北京市新菜地開發(fā)建設(shè)基金管理暫行辦法》的規(guī)定，繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

第六條村民每戶建房用地的標(biāo)準(zhǔn)，由各區(qū)、縣人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的情況確定，但近郊區(qū)各區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)人多地少的鄉(xiāng)村，最高不得超過0．25畝；其他地區(qū)最高不得超過0．3畝。

1982年以前劃定的宅基地，多于本條前款規(guī)定的用地標(biāo)準(zhǔn)的，可按每戶最高不超過0．4畝的標(biāo)準(zhǔn)從寬認(rèn)定，超過部分按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃逐步調(diào)整。

市土地管理局要按照每年土地利用計劃，向郊區(qū)各區(qū)、縣人民政府下達(dá)村民建房用地控制指標(biāo)。

第七條村民申請建房用地，必須符合下列條件：

一、子女已達(dá)到法定結(jié)婚年齡，無房分居；

二、現(xiàn)有宅基地（包括年以前劃定的老宅基地）按所在區(qū)、縣規(guī)定的建房用地標(biāo)準(zhǔn)無法擴(kuò)建。

出賣或出租住房后再申請宅基地的，不予受理。

第八條村民建房，占用原有宅基地、村內(nèi)空閑地或其他非耕地的，報鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)，并報區(qū)、縣土地管理機(jī)關(guān)備案；占用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)人民政府同意，區(qū)、縣土地管理機(jī)關(guān)審核，報區(qū)、縣人民政府批準(zhǔn)。

第九條村民全家遷出本村或由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后另有住房的，其原宅基地由本村集體經(jīng)濟(jì)組織收回，宅基地上的房屋和其他附著物應(yīng)由原房屋所有人自行拆除；也可經(jīng)鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)，按照規(guī)定的價格出售給符合申請建房用地條件的村民。

第十條位于規(guī)劃市區(qū)范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)，可按城市規(guī)劃要求并經(jīng)城市規(guī)劃管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，建設(shè)村民住宅樓，但不得進(jìn)行土地和房屋開發(fā)經(jīng)營。

第十一條違反本規(guī)定，非法占地建房，或以不正當(dāng)手段騙取批準(zhǔn)的，責(zé)令建房者退還非法占用的土地，限期拆除或沒收在非法占地上新建的房屋；占用耕地的，并處相當(dāng)生產(chǎn)損失數(shù)額的罰款。

干部利用職權(quán)，未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占地建房的，除按前款規(guī)定處理外，并由其所在單位或上級機(jī)關(guān)給予行政處分。

篇10

立法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的滯后性規(guī)定造成了農(nóng)村土地的權(quán)屬糾紛難以調(diào)處。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規(guī)則。這種制度設(shè)計在城鎮(zhèn)化推進(jìn)以前確實具有其進(jìn)步意義，至少能夠調(diào)動務(wù)農(nóng)者的生產(chǎn)積極性。但是伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口流動加劇，國家惠農(nóng)政策在二輪承包期內(nèi)又經(jīng)歷了巨大的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)糾紛常態(tài)化趨勢愈加明顯，農(nóng)村土地確權(quán)的難度加大，流轉(zhuǎn)的權(quán)屬基礎(chǔ)不穩(wěn)定。農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)未實現(xiàn)分離導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營背離了城鎮(zhèn)化推進(jìn)的現(xiàn)實需要；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計的彈性不足導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生農(nóng)村承包地私有化的錯誤認(rèn)識；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)實際滯后于法律制度的初始設(shè)計導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中糾紛重重。擔(dān)保物權(quán)視角下，集體土地財產(chǎn)權(quán)面臨的立法限制也阻塞了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的融資渠道。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地除了“四荒地”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房用地可以用于抵押擔(dān)保以外，其他均不能進(jìn)行抵押擔(dān)保，這使得城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)巨大的融資需求滿足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的限制進(jìn)行了松綁，但現(xiàn)實中，由于農(nóng)村土地市場的未同步發(fā)育，金融機(jī)構(gòu)出于經(jīng)營風(fēng)險的考慮，基本上不愿意將資金投入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)項目上來?？梢灶A(yù)見的是，即使在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育充分情況下，農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的渠道被打通，但由于嚴(yán)格的用途管制制度存在，農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地實現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價，勢必又造成農(nóng)村兩種不同用途的土地價值之間的嚴(yán)重失衡，可能會進(jìn)一步加劇建設(shè)用地對農(nóng)用地的擠占。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，要解決農(nóng)村不同用途的土地之間的價值失衡問題，依賴的不僅僅是農(nóng)村土地市場的培育和完善，更要依賴于完善的農(nóng)產(chǎn)品流通體系的構(gòu)建，由此破除在農(nóng)村所有用途的土地之中農(nóng)用地的價值劣勢。

二、集體土地財產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性的立法偏差

集體土地財產(chǎn)權(quán)債權(quán)屬性主要是從土地使用權(quán)流通環(huán)節(jié)考量土地的財產(chǎn)價值。由于在農(nóng)村土地與國有土地之間的流通價值的法律定位懸殊，造成現(xiàn)實中地方政府土地財政的依賴性不斷加大，同時也加大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險系數(shù)。

1．立法中農(nóng)村集體土地的定價機(jī)制背離了土

地發(fā)展的規(guī)律，直接產(chǎn)生了地方政府對土地財政的依賴性?！锻恋毓芾矸ā穼r(nóng)村土地的價值衡量標(biāo)準(zhǔn)，至少存在三個方面的問題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價機(jī)制與國有土地市場化定價機(jī)制的截然分離，從根本上就拋棄了農(nóng)村土地外向型流轉(zhuǎn)的市場化運作的可能，為政府權(quán)力凌駕于農(nóng)村土地權(quán)利之上制造了合法依據(jù)，由此便使得在國家征地和城鎮(zhèn)化過程中，可能的侵權(quán)方恰恰是國家或者地方政府，決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的也是國家或者當(dāng)?shù)卣@樣合作剩余的分配就會發(fā)生嚴(yán)重偏離，②也勢必會造成農(nóng)村土地上的權(quán)利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的自；二是按照征收農(nóng)村土地按照原用途即農(nóng)業(yè)用途加以補(bǔ)償，為城鎮(zhèn)化建設(shè)中政府低價取得農(nóng)村土地制造了合法的依據(jù)，這也是造成舊型城鎮(zhèn)化會選擇土地城鎮(zhèn)化道路的根本原因，低成本的土地運作可以造就高附加值的政府績效調(diào)動了地方政府的征地?zé)岢?，一定程度上剝奪了農(nóng)戶和集體組織的土地發(fā)展權(quán)；三是土地征收補(bǔ)償費用計價依據(jù)的滯后性沒有考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率提高的因素，使得農(nóng)民和集體組織在土地征收中無法分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展成果，這在一定程度上也間接造成了農(nóng)民對政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產(chǎn)生了土地

利用事實上的不公，約束了農(nóng)村土地交易價值的有效實現(xiàn)。按照《土地管理法》對土地用途的分類，土地主要分建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。在這種分類指導(dǎo)下，城市的土地幾乎都是建設(shè)用地，而農(nóng)村的土地則主要是農(nóng)用地和少量的用做宅基和公共設(shè)施建設(shè)的建設(shè)用地以及“四荒地”。而所謂的土地用途管制主要管制在兩個方面：一是控制耕地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化規(guī)模和速度，二是控制未按規(guī)劃用途利用土地的行為。由于國有建設(shè)用地和農(nóng)用地之間天然懸殊的市場價值差事實存在，這就造成了這種用途管制體現(xiàn)在農(nóng)用地上的約束有兩個方面，一方面是土地用途變更的限制，另一方面則是土地利用總體規(guī)劃的約束。而對國有土地而言，土地用途管制的限制卻只有土地利用總體規(guī)劃。但毋庸置疑的是，當(dāng)下土地交易價值的最大擴(kuò)容空間最關(guān)鍵的還是體現(xiàn)在土地用途變更上。從這個意義上，立法事實上為國有土地和農(nóng)村集體土地增值設(shè)置了兩種完全不同的空間?？梢哉f，土地用途管制在一定程度上約束了農(nóng)村土地交易價值的實現(xiàn)，造成國有土地與農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的巨大不公。當(dāng)然，這并非說明當(dāng)前法律規(guī)定的土地用途管制制度設(shè)計本身具有不合理性，而恰恰是為了說明土地用途管制制度需要進(jìn)一步完善，最終是要實現(xiàn)用途管制在兩種不同性質(zhì)土地之間的約束均衡，尤其是要在消除農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的渠道壁壘上作出進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

3．立法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)制不足為農(nóng)

村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展留下隱患，損傷了土地流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。當(dāng)前的土地立法對土地流轉(zhuǎn)行為的調(diào)整至少存在兩個方面的缺陷：一是缺少一部完整的調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)秩序混亂。我國至今尚未出臺一部系統(tǒng)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為的法律，而調(diào)整土地管理行為的基本法律《土地管理法》中更是對土地流轉(zhuǎn)問題只字未提，只在《農(nóng)村土地承包法》中用12個條款作出了規(guī)定。但2002年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》盡管規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須簽訂書面合同，但同時又規(guī)定對交由他人代耕時間不超過一年的可以不簽訂書面合同。由此造成的最大問題是沒有考慮到城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的實際。相當(dāng)一部分農(nóng)民以嘗試心態(tài)外出務(wù)工而將承包地私下交由他人代耕，因此形成的口頭協(xié)議并不在法律強(qiáng)制要求采用書面形式之列，正因為立法的明示許可，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尤其是農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生埋下了隱患。二是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的法律限制事實上降低了農(nóng)村土地的利用效率。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地按照“一戶一宅”的原則進(jìn)行無償分配，同時農(nóng)戶出租、出賣宅基地后不得在申請宅基地。而且各地出臺的宅基地使用管理辦法基本上也都規(guī)定不允許本集體組織以外的成員在本集體取得宅基地的權(quán)利。就是說，立法對宅基地使用權(quán)取得采用是權(quán)利一次用盡、限制流轉(zhuǎn)的原則。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來農(nóng)村人口流動性加大的條件下，農(nóng)村住房的空置率提高，但按照法律的規(guī)定，農(nóng)村空宅即使閑置，任何單位和個人也無權(quán)對該房屋進(jìn)行物權(quán)變動，這在農(nóng)村就形成一種耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，盡管只是在試點地區(qū)審慎推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，但是這或許是為將來農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)開了一個政策的口子，這一政策的具體實行或許仍需要法律制度的同步改革，否則農(nóng)村宅基地買賣的亂象會進(jìn)一步加劇，甚至在某種程度上會加劇“小產(chǎn)權(quán)房”買房的現(xiàn)象。

三、因集體土地財產(chǎn)權(quán)立法偏差導(dǎo)致權(quán)利保護(hù)失衡

（一）集體土地的物權(quán)屬性弱化導(dǎo)致物權(quán)人權(quán)利救濟(jì)手段缺失

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的弱化主要反映在兩個方面：一是獨立性不夠；二是支配性不強(qiáng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的獨立性不足集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第27條的規(guī)定上———“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的獨立性不足的根本還在于立法為之設(shè)置了行政依附性的門檻。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)支配性不強(qiáng)則集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第31條的規(guī)定上，依此規(guī)定，除林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包外，其他土地的承包人則只有應(yīng)得收益的繼承權(quán)，而并無土地承包繼承權(quán)。法律對尚在承包期內(nèi)的繼承人農(nóng)村土地承包經(jīng)營繼承權(quán)的剝奪，說明被繼承人生前無法支配剩余承包期的土地承包經(jīng)營權(quán)，也凸顯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)支配性不強(qiáng)的問題。宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的弱化則集中表現(xiàn)為私權(quán)性特征不明顯和財產(chǎn)權(quán)屬性被淡化兩個方面。《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)以準(zhǔn)用性的立法規(guī)則將宅基地使用權(quán)的調(diào)整轉(zhuǎn)歸由《土地管理法》和各地的宅基地使用管理辦法規(guī)定?！段餀?quán)法》是私法，而《土地管理法》和宅基地管理的地方性法規(guī)、規(guī)章屬于公法范疇，作為私法領(lǐng)域的宅基地使用權(quán)問題卻需要遵從公法的安排，顯然是立法上公權(quán)對私權(quán)的又一次資源侵占，本質(zhì)上說，宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性從立法的根子上就被淡化處理了。各地方立法中對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都采用了統(tǒng)一的不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度。當(dāng)流通性缺失時，宅基地使用權(quán)自然不能算是一種完全意義上的財產(chǎn)權(quán)了。當(dāng)宅基地使用權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的屬性被淡化后，其基本的物權(quán)屬性也就被弱化處理了。農(nóng)村土地弱化的物權(quán)屬性導(dǎo)致了土地權(quán)利人尋求物權(quán)保護(hù)的手段缺失。從物權(quán)保護(hù)的角度，物權(quán)的保護(hù)方法主要有物權(quán)請求權(quán)和債權(quán)請求權(quán)兩種形式。就物權(quán)請求權(quán)而言，由于農(nóng)村土地確權(quán)工作并未普遍推開，請求確認(rèn)土地權(quán)利無物權(quán)登記的基礎(chǔ)，所以農(nóng)民對自己的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)保護(hù)請求往往受到諸多的現(xiàn)實制約。而集體組織在面對政府征地發(fā)生的所有權(quán)糾紛處理過程中更是處于無話語權(quán)、無決定權(quán)甚至無知情權(quán)的尷尬處境。不僅如此，無論是農(nóng)戶還是集體組織行使物權(quán)保護(hù)權(quán)利時，都沒有一個代表性的有力維權(quán)組織主體。在無組織化維權(quán)的法律掣肘下，集體土地權(quán)利物權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)注定是薄弱的。在確權(quán)不到位的情況下，農(nóng)村土地權(quán)利人的權(quán)利受到侵害時，多數(shù)時候只能通過行使債權(quán)請求權(quán)來實現(xiàn)。

（二）集體土地權(quán)屬的模糊化導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛的處理失范

按照《物權(quán)法》的基本精神，不動產(chǎn)物權(quán)的取得采用登記的方式。但農(nóng)村土地物權(quán)的取得都是依靠合同、直接行政劃分甚至是自然形成的方式，這帶來的直接問題就是土地權(quán)屬的模糊。立法上對農(nóng)村土地權(quán)利的規(guī)定也是邊界模糊的，最突出的問題當(dāng)然還是集體土地所有者主體虛化、集體土地權(quán)利內(nèi)容邊界模糊以及對公共利益界定不清等。當(dāng)農(nóng)村土地物權(quán)的邊界處于模糊化的狀態(tài)時，土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛處理往往就缺失了統(tǒng)一準(zhǔn)則，處理的結(jié)果也難以令人信服。土地確權(quán)工作之所以推進(jìn)難度大，就在于過去的用地和農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)行為過于隨意，而由于歷史原因，農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行的土地登記造冊行為又不規(guī)范，由此造成了土地確權(quán)時沒有可供查詢的依據(jù)，土地確權(quán)進(jìn)程一延再延。在集體土地確權(quán)工作沒有完成之前，農(nóng)村集體土地的權(quán)屬狀態(tài)至少在法律上是模糊的。但是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的頻率加快，因為流轉(zhuǎn)而起的糾紛也逐漸增多，如果在無標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)則可供遵循的情況下，單純依靠村干部個人權(quán)威或者人情倫理等手段來完成糾紛調(diào)處，其結(jié)果的權(quán)威性就會喪失，可能會為更深一層的農(nóng)民土地糾紛埋下隱患。事實上，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生糾紛的原因主要在兩個方面：因土地流轉(zhuǎn)價格的剛性而起或是因土地整理中的地上物補(bǔ)償不公而起。其中后者就是因土地產(chǎn)權(quán)模糊而起的問題。在農(nóng)村土地連片流轉(zhuǎn)的情況下，往往由村集體組織代表農(nóng)戶整體與土地流入方商定土地流轉(zhuǎn)的具體問題，而連片流轉(zhuǎn)過程中涉及的部分地間的公共設(shè)施、墳頭等地上物如何計量計價，因為過去沒有翔實的登記憑證，最終由此在流轉(zhuǎn)雙方之間引發(fā)爭議的不在少數(shù)。

（三）集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性導(dǎo)致公權(quán)與私權(quán)配置失衡

集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的局限性主要有三個方面：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利自由打折。這一方面是來自法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的底限設(shè)置，另一方面來自于土地流轉(zhuǎn)市場平臺不健全的現(xiàn)實制約。二是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；三是因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限而派生的土地融資擔(dān)保功能不足。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶角度是受法律禁止性規(guī)定約束的，但是反過來在土地整理和爭取建設(shè)用地指標(biāo)的過程中又被間接地國有化征收了。當(dāng)然，無論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)還是宅基地使用權(quán)都未被允許設(shè)置為抵押物，即使在法律放開的條件下，由于真正意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場并不成熟，農(nóng)村土地價值實現(xiàn)渠道不暢，現(xiàn)實操作中的農(nóng)村土地的融資擔(dān)保功能也不可能得到充分發(fā)揮。正因為在農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)存在著諸多的制約，在農(nóng)村內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)行為無從體現(xiàn)土地的交易價值，而這部分土地一旦轉(zhuǎn)化為國有用地，僅僅因為一個國有化確權(quán)行為的完成就能使土地價值瞬間增值百倍，所以，農(nóng)村土地上的私權(quán)才會屢屢受到政府公權(quán)的侵犯，當(dāng)公權(quán)凌駕于私權(quán)之上時，公權(quán)和私權(quán)之間的平衡狀態(tài)也隨之被打破。只有將公共利益和私人權(quán)益平等對待，找到合理的平衡點，才是化解土地矛盾的根本途徑。

四、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)村集體土地立法改革的建議

（一）農(nóng)村土地立法中站位糾偏

解決好當(dāng)前立法中對農(nóng)村集體土地立法的站位偏差問題，要從根本上去除公權(quán)至上的錯誤思想，關(guān)鍵還是要消除土地權(quán)利的城鄉(xiāng)二元化差異，實現(xiàn)國有土地權(quán)利與集體土地權(quán)利的對等，最終是要將集體土地與國有土地一樣作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的要素，糾正當(dāng)前將國有土地作為要素而將集體土地作為要件來對待的法律態(tài)度。從土地權(quán)利取得上，堅持土地所有權(quán)取得方式同一化，嚴(yán)格限定公共利益的范圍，利用列舉式或排他式的方法明確公共利益的法律邊界。從土地用途管制的角度，必須實現(xiàn)立法平等化，將規(guī)劃和土地用途轉(zhuǎn)用的雙重規(guī)則同等適用在國有土地和建設(shè)用地上，縮小征地的法律適用范圍。從土地價值實現(xiàn)的方式上看，要減少行政行為對集體土地價值實現(xiàn)過程的過度干預(yù)，引入市場機(jī)制，在集體土地定價過程中，主要依靠市場手段完成定價行為，而非通過剛性的法律價值準(zhǔn)則來確定土地交易價值。從土地權(quán)利保護(hù)的角度，對不同性質(zhì)土地的權(quán)利人應(yīng)給予同等的法律保護(hù)，而不應(yīng)對國有土地權(quán)利人使用的是物權(quán)保護(hù)方法，對集體土地權(quán)利人則采用債權(quán)保護(hù)方法。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度立法改革

1．實化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體

從所有權(quán)層面來說，盡管集體組織作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體，要厘清其邊界的難度較大，但是至少目前不同法律之間對集體組織邊界確定的表述不一的問題則是完全可以通過法律修訂加以完善的。在立法修訂過程中，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)村的實際，把村民小組這一已名存實亡的主體從立法中予以刪除，將農(nóng)村土地所有權(quán)主體劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級，對能夠代表每一級集體組織的機(jī)構(gòu)作出法律的標(biāo)準(zhǔn)性界定，而并不是明確指向到某一個機(jī)構(gòu)。從使用權(quán)層面，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需要，應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，即承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行二次分離，對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分別確權(quán)，以保護(hù)承包人和土地實際經(jīng)營人的各自利益，降低在土地流轉(zhuǎn)中糾紛發(fā)生的幾率。在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的情況下，承包人原始取得土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，但若承包人將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去以后，所流轉(zhuǎn)的也只是一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)而非土地承包權(quán)，土地流入方在流轉(zhuǎn)所得的經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)取得可以對抗包括土地承包人和所有人在內(nèi)的一切人的抗辯權(quán)。

2．充實農(nóng)村集體土地權(quán)利的具體內(nèi)容

從立法上充實農(nóng)村集體土地權(quán)利的內(nèi)容最重要的還是解決好三個問題：一是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)實現(xiàn)問題。首先應(yīng)修改《物權(quán)法》對農(nóng)村土地采用準(zhǔn)用性規(guī)范的立法方式，對農(nóng)村土地權(quán)利的內(nèi)容、行使和保護(hù)等相關(guān)問題的規(guī)定應(yīng)在《物權(quán)法》中直接予以體現(xiàn)。其次要修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中部分對農(nóng)村土地私權(quán)設(shè)置公權(quán)制約的條款。對承包地調(diào)整、土地轉(zhuǎn)包等行為的審批權(quán)應(yīng)下放給集體組織，政府只需備案即可。二是如何解決好農(nóng)村土地的流通性限制問題。農(nóng)村土地的流通限制問題源起于農(nóng)村土地的財產(chǎn)權(quán)確認(rèn)不充分，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價值無法得以完全實現(xiàn)，就更進(jìn)一步為行政權(quán)干預(yù)土地私權(quán)提供了便利。法律為農(nóng)村土地流通限制松綁的措施應(yīng)該包括：放松對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；在用途管制的前提下，土地市場化交易機(jī)制在農(nóng)村土地領(lǐng)域全面建立；構(gòu)建集體土地與國有土地之間的雙向流通機(jī)制；完善政府行為干預(yù)農(nóng)村土地權(quán)利的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。三是如何解決好農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡問題。農(nóng)村土地權(quán)利的配置失衡主要表現(xiàn)在國家行政權(quán)過度滲透入農(nóng)村土地的私權(quán)領(lǐng)域。由于私權(quán)處分性不能得到保障，連帶引發(fā)的國土與農(nóng)地在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、流轉(zhuǎn)自由、用途管制、價值評估等各個環(huán)節(jié)的權(quán)利分配不均。

3．完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度體系

我國當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度是不成體系的，立法的思路是較為混亂的。在土地征收領(lǐng)域，因為涉及土地所有權(quán)的變更，在政府與集體組織之間進(jìn)行的所有權(quán)讓渡談判中，由于集體組織的虛置，農(nóng)村村民委員會就在實質(zhì)上扮演了雙重角色，一方面是依附于基層政府半行政化組織，基于此，必須扮演好接受政府委托完成征地行為的受托人角色，另一方面還要扮演集體土地所有人的人角色，④這就產(chǎn)生了“制”模式下的雙方問題，極易發(fā)生權(quán)濫用的情形。同時，由于征地雙方的信息不對稱地位既成，乃至又造成了村干部與基層政府官員共同腐敗的案件屢屢曝光，權(quán)力尋租從一個行政領(lǐng)域的問題演繹為行政領(lǐng)域與村民自治領(lǐng)域共同存在的問題。在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，盡管法律作出了保護(hù)農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，但是弱化了物權(quán)屬性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)導(dǎo)致承包人并不完全享有對這一財產(chǎn)權(quán)利的獨立支配權(quán)，一方面要受到來自村集體的民間約束，另一方面還要受到來自法律的制度限制。而一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛，又會村集體和國家行政機(jī)關(guān)的調(diào)處機(jī)構(gòu)和機(jī)制都不健全，導(dǎo)致農(nóng)民這種非市場主體與組織化的市場主體進(jìn)行權(quán)利博弈時處于明顯失利的位置。同樣，由于宅基地流轉(zhuǎn)的法律管制，農(nóng)村宅基地在民事個體之間的流轉(zhuǎn)在法律上幾無可能，但不同的是，倘若出于政府征收的需要，則農(nóng)民的宅基地使用權(quán)就會被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)。當(dāng)法律對宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為采取禁止態(tài)度的同時，又允許了政府肆意地從農(nóng)民手中拿走這一權(quán)利，宅基地使用權(quán)的物權(quán)支配性就成為難以解釋清楚的悖論。綜述之，對農(nóng)村土地權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)有立法基本呈現(xiàn)出一種矛盾的局面：農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域的制行為模式與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的自主行為模式共存，農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)與流通性限制并存。為此，構(gòu)建農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度體系，立法上還需要做幾個方面的改革：一是強(qiáng)化農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的物權(quán)保護(hù)；二是改變對農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)中政府、集體組織和農(nóng)戶采用差異性保護(hù)措施的立法態(tài)度；三是放松對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法管控。

（三）農(nóng)村土地交易方式立法改革

1．設(shè)立統(tǒng)一的土地交易市場機(jī)制

農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)的最直接原因在于農(nóng)村土地交易的渠道不暢，并由此引發(fā)了國有土地與集體土地之間的同地不同價的價值懸殊。立法改革的任務(wù)應(yīng)該重點圍繞三個方面的問題進(jìn)行：一是農(nóng)村土地交易平臺的搭建，改變對國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用“招拍掛”方式而對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用的是流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商的交易方式，實現(xiàn)土地交易機(jī)制的城鄉(xiāng)一體化。基于農(nóng)地用途管制的限制，同步還要完善農(nóng)產(chǎn)品流通平臺，通過農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的整體運作，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值增值，為農(nóng)地價值增值提供配套基礎(chǔ)。二是逐步消除農(nóng)村土地入市交易的法律障礙，在充分確權(quán)的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，破除只有國有建設(shè)用地方可入市流轉(zhuǎn)的陳舊規(guī)定，真正建立起按照土地用途和天然稟賦衡量土地價值的土地價格形成機(jī)制。三是各項法律的具體規(guī)定上要真正體現(xiàn)私權(quán)優(yōu)先的基本思想，切實保護(hù)集體組織和農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)，預(yù)防政府對農(nóng)村土地資源的過度擠占，對占補(bǔ)平衡的土地利用制度要作出細(xì)化規(guī)定，確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量都不下降。

2．建立一元化土地價值衡量機(jī)制

造成城鄉(xiāng)土地價值差異過大的原因是法律的衡量準(zhǔn)則二元化，為體現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的公平性，必須盡快修改《土地管理法》第47條，在定價基準(zhǔn)上，把土地價值衡量入向基準(zhǔn)改為出向基準(zhǔn)，征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償價格主要應(yīng)按征地用途計算。在定價方式上，必須破除政府為農(nóng)村土地定價的行為模式，因為政府既不是農(nóng)村土地的所有人，也不是農(nóng)村土地使用權(quán)人，更算不上是市場主體，由其為農(nóng)村土地定價的行為方式無論從邏輯上還是法理上都是異?；奶频摹Ｈ绻⒎ㄉ喜荒芟耐恋囟▋r方式，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的公平性就不可能得到保證，將來為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下的隱患也就越來越多。

3．建立健全行政權(quán)力對農(nóng)村土地私權(quán)干預(yù)的預(yù)警和監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的立法不公本身就給政府行為侵犯集體和農(nóng)戶土地財產(chǎn)私權(quán)制造了條件，這絕不是單一的法律效果公正問題，更顯現(xiàn)出立法自身的品位不高。如果立法不能堵住行政權(quán)力對農(nóng)村土地私權(quán)滲透的缺口，最終的結(jié)果必然使公權(quán)失去制約，土地糾紛頻發(fā)，官員的職務(wù)風(fēng)險也會加大。當(dāng)前立法中的站位不準(zhǔn)，造成土地行政管理權(quán)力的高度集中，進(jìn)而使土地行政執(zhí)法權(quán)缺乏自律性，必須在立法上盡快解決限制國家公權(quán)對土地私權(quán)過度干預(yù)的預(yù)警機(jī)制和他律性監(jiān)管機(jī)制，方能避免土地行政執(zhí)法中的權(quán)力尋租和腐敗。為此，需要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等可以通過村民自治解決的問題交由農(nóng)村集體組織自行管理，而政府權(quán)力應(yīng)該僅僅局限在土地確權(quán)頒證和用地行為合法性監(jiān)管等需要公權(quán)介入的領(lǐng)域內(nèi)。為削減行政權(quán)力對農(nóng)村土地的過度影響，除了要完善目前征地管理中必須遵循的規(guī)模限縮、占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等基本原則外，還應(yīng)將協(xié)商民主的要求列入立法之中，這是實現(xiàn)兩類不同性質(zhì)土地權(quán)利在法律上平等對待的關(guān)鍵之舉。

五、結(jié)語