導(dǎo)語：如何才能寫好一篇現(xiàn)行土地征收制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征收;完善立法;改革制度;保障權(quán)益；失地補償

加速城市化是我國“十二五”規(guī)劃的重大戰(zhàn)略抉擇。隨著我國城市化進程的推進，農(nóng)村集體土地被大量征用征收，大量的農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)業(yè)用地，大批農(nóng)民成為失地農(nóng)民。并且由于我國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀以及法律法規(guī)不完善等原因，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的同時，也失去了附著于土地之上的一系列權(quán)益。失地農(nóng)民的生存狀況每況愈下，不容樂觀，其生存和發(fā)展問題已經(jīng)演變?yōu)橐粋€令人關(guān)注的社會問題。作為宏觀調(diào)控和征用征收土地主體的政府，應(yīng)該履行怎樣的責(zé)任來解決城市化進程中產(chǎn)生的各種失地農(nóng)民問題，切實維護失地農(nóng)民的利益，是本文研究的重點。

一、農(nóng)民失地成因分析

第一，缺乏和法治觀念,公權(quán)擴張,私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護。

的基本要求是明確界定公權(quán)和私權(quán)的范圍,將公權(quán)的行使嚴(yán)格限定在法定范圍之內(nèi),防止其任意擴張侵犯私域。由于我國缺乏法治傳統(tǒng)和意識,權(quán)力行使較少受到限制,私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護,土地征收中任意侵犯集體和農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象十分普遍。

第二，法律規(guī)定不完備以及不同法律規(guī)定間的矛盾，導(dǎo)致征地權(quán)運用的不規(guī)范甚至征地權(quán)的濫用。

我國土地征用權(quán)的法律規(guī)定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。我國現(xiàn)行法律關(guān)于土地征用權(quán)的規(guī)定相互矛盾,從而導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用。征地權(quán)被濫用,征地范圍擴大,使得一些盈利性質(zhì)的用地也須征為國有,開發(fā)商的高回報率以及遠遠高于征地補償?shù)耐恋爻鲎寖r格讓農(nóng)民感到不公平,黑市交易事實上成為農(nóng)民的理性選擇。

第三，征收制度的缺失，現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。

現(xiàn)行土地征用制度,在承認農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時,在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地擁有的所有權(quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán),使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置,土地所有權(quán)益得不到充分保障。

第四，政府在政策執(zhí)行過程中濫用權(quán)力。

由于我國土地制度存在不健全的方面，政府官員在畸形政績觀的驅(qū)使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主動權(quán)，把土地當(dāng)作第二財政，以地生財，賺取快錢，從而出現(xiàn)了“低征高賣”現(xiàn)象。

第五，農(nóng)地征收補償原則不合理，現(xiàn)行土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)低。

我國《憲法》和《土地管理法》對土地征收的補償原則未作明確規(guī)定，國家有關(guān)部門的文件中一般規(guī)定為合理(適當(dāng))補償,實踐中也一般采取合理補償標(biāo)準(zhǔn)。在補償標(biāo)準(zhǔn)中,適當(dāng)或合理標(biāo)準(zhǔn)是最低的補償標(biāo)準(zhǔn)。

二，應(yīng)對失地農(nóng)民問題的對策

第一，加強對失地農(nóng)民問題的認識，更新立法理念，貫徹私權(quán)保護原則。

對于我們這個公權(quán)過于發(fā)達、私權(quán)屢遭漠視的國度而言,當(dāng)今之要義則是喚醒人民的權(quán)利意識,拓展人們的自由空間,激發(fā)人們的創(chuàng)造性。法治是我們總結(jié)歷史教訓(xùn)后作出的理性選擇,而法治的精髓便在于依法限制公權(quán)、保護私權(quán)。正是基于此,2004年3月14日通過的中華人民共和國憲法修正案莊嚴(yán)向世人宣告:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)和繼承權(quán)?！睉椃ǖ木駪?yīng)當(dāng)成為制定其他一切法律的指導(dǎo)思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度，嚴(yán)格限制征收權(quán)的濫用。

由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程,不應(yīng)是一個簡單的行政過程,而應(yīng)是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律,確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。政府只有為“公共目的”才運用強制性的征地權(quán)。為了防止濫用公共目的征地,對政府強制性取得土地要有嚴(yán)格限制,對征地目的和范圍都要有嚴(yán)格的界定。

第三,落實和保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。

由于有些法律法規(guī)之間出現(xiàn)相互矛盾現(xiàn)象，某些規(guī)定本身既違反了憲法,又進一步公然侵犯了集體所有的土地的完全權(quán)利,所以必須做到違憲必糾,還農(nóng)村集體(全體村民)對集體土地所有權(quán)的主體地位。

第四，健全土地征收法律程序,增強征收的公開性、公正性。

健全而正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴欠乐箛艺魇諜?quán)濫用的保障。健全我國土地征收的法律程序,應(yīng)建立批前協(xié)商、聽證制度,增強征收程序的民主性、公開性；設(shè)立事前補償程序,防止補償款的拖欠和截留；完善事后公告、復(fù)議、訴訟制度。土地征收方案批準(zhǔn)后,政府部門應(yīng)及時在征地地點公告,集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民如果對征收補償和安置方案不服,可以提起復(fù)議,復(fù)議后仍不能夠得到解決的,可以提訟,尋求司法救濟。

第五，完善征地補償制度，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，盡量彌補農(nóng)民損失。

對于征用農(nóng)村土地的補償,必須考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險和社會保障費用等多方面的因素。征用農(nóng)村土地的補償費用，應(yīng)該和土地的市場價格差不多。只有這樣,才能使失地農(nóng)民的生活水平不致下降,才能使失地農(nóng)民有資金用于新的創(chuàng)業(yè),才能使失地農(nóng)民沒有被剝奪感,心理不致失衡。確定了補償費用后,還必須保證補償費按時、足額發(fā)放到農(nóng)民手中,任何單位不得截留。

第六，為失地農(nóng)民可持續(xù)生計權(quán)利提供法律保障。

失地農(nóng)民作為弱勢群體,在其合法權(quán)益遭受侵犯時,由于缺乏足夠的能力支付尋求政府行政或司法救濟所需要的成本(如時間、金錢、知識等),客觀地要求為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助,從而在法律層面上保障失地農(nóng)民可持續(xù)生計。重點是要盡快建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律制度,包括農(nóng)村土地的所有權(quán)主體和處分權(quán)的法律確認。

三、結(jié)語

我國的城市化已進入高速發(fā)展的時期，在農(nóng)地征用方面面臨著許多的問題。由于我國現(xiàn)行的土地征用制度及某些有關(guān)法律在征地權(quán)行使和征用范圍方面和在征地補償方面都存在缺陷,造成了征地權(quán)的濫用、征用范圍的擴大以及征地補償?shù)牟蛔?，不可避免地?dǎo)致了土地黑市的形成以及土地利用效率的損失;與此同時,征地過程中，農(nóng)民的利益往往得不到維護，大量失地農(nóng)民的生活得不到保障引發(fā)了許多社會問題。有鑒于此,我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度亟待完善與進步。（作者單位：四川大學(xué)）

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參考文獻：

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關(guān)鍵詞：土地審批 制度改革 征轉(zhuǎn)分離

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）01（b）-0243-01

我國是一個典型的地少人多的國家，一方面，為確保國家的糧食供給必須對耕地進行嚴(yán)格的保護，另一方面，隨著經(jīng)濟的飛躍式發(fā)展，城市化進程不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村擴展，在全國各地大興土木的過程中，建設(shè)用地驟然緊張，人地矛盾也在不斷升級。在這一背景下，土地征收審批制度就成為了保證土地合理利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

我國現(xiàn)行的土地審批制度主要包括：建設(shè)項目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地供應(yīng)審批及征收審批等內(nèi)容。以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為例，審批通常包括擬定申報、審批批準(zhǔn)、及組織實施等三個步驟。作為土地制度的核心內(nèi)容，征地審批制度是滿足我國基本用地需求的重要保障，為使征地工作有法可依且運轉(zhuǎn)順暢，2010國土資源部出臺了《關(guān)于部署開展征地制度改革試點工作的通知》，通過試點城市的制度改革，為建立更加科學(xué)、完善、長效的土地制度進行了不懈的探索。

1 當(dāng)前土地征收審批制度中存在的問題

首先，現(xiàn)行的土地審批過程中，對建設(shè)單位使用農(nóng)民集體所有耕地的情況，往往同時辦理土地征收審批與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批這兩項手續(xù)，然而，這兩項審批的目的分別是為了保證農(nóng)民生產(chǎn)生活和保證農(nóng)業(yè)耕地不隨意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，因此在審批程序與審批數(shù)量上寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)不一。且從實踐上看，審批的步驟繁瑣、效率低下、難以達到預(yù)期的效果。由于建設(shè)單位需要征收耕地時缺乏自主性，工程所在地的縣級政府必須在當(dāng)年下達的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)范圍內(nèi)提出方案并向上層層申報審批，而有些程序必須在多個部門中反復(fù)辦理，在層層上報的時間里，相關(guān)規(guī)定可能已經(jīng)發(fā)生了變化，使征地方案不得不一改再改，不但費時、低效，更可能引起征地過程中合理性、合法性等問題的產(chǎn)生。其次，相關(guān)法律的操作性不足，可行性較低。很多法律規(guī)定與實際操作脫節(jié)，且沒有明確規(guī)定具體的審批程序與材料要求，對于審批中涉及數(shù)據(jù)的真實性、各種標(biāo)準(zhǔn)的填寫規(guī)范等具體操作的，往往缺乏明文規(guī)定且常出現(xiàn)變化，使審批人員缺乏操作依據(jù)。再次，項目審批中具體情況復(fù)雜，難以統(tǒng)籌兼顧。由于土地審批涉及的地域廣、人口多，常常出現(xiàn)難以兼顧各方利益的情況，加之目前土地的年度計劃指標(biāo)往往不能滿足建設(shè)用地的發(fā)展需要，農(nóng)田補劃與征地補償?shù)馁Y金壓力又常令征地方案規(guī)劃左右為難?；谏鲜龇N種現(xiàn)實問題，一些項目就發(fā)生了將不具備造田條件的土地報為補開發(fā)的基本農(nóng)田，或偽造數(shù)據(jù)、提前開工等等違法用地行為。

2 完善土地征收審批制度的思路及其具體措施

2.1 “征轉(zhuǎn)分離”的土地審批制度的實施

要改變目前土地審批制度中操作性不高、效率低下等問題，就必須以“征轉(zhuǎn)分離”為核心思路，不斷健全和完善征地審批制度。在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，結(jié)合農(nóng)村城市化統(tǒng)籌安置農(nóng)民的需要，將重點發(fā)展區(qū)域內(nèi)近期建設(shè)項目用地涉及的集體土地先行征收，再根據(jù)建設(shè)需要和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)情況適時實施。審批須嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、土地征收年度計劃、征后轉(zhuǎn)前的土地不撂荒、統(tǒng)一落實被征地農(nóng)民征地補償安置等原則進行。

2.2 審批程序的規(guī)范化

審批中，應(yīng)加強對征地規(guī)模、占補平衡、安置補償?shù)瘸绦虻囊?guī)范和細化，并對土地征收后的用途給予嚴(yán)格控制。以征地規(guī)模為例，要確定合理的征地范圍，及土地的面積、權(quán)屬、界址，并結(jié)合土地利用現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃情況，以符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃以及重大項目計劃為前提進行規(guī)劃，避免多征濫征。占補平衡的審批要保證補充耕地面積、質(zhì)量均符合標(biāo)準(zhǔn)，確保糧食生產(chǎn)不受影響。補償安置方案須將被征地農(nóng)民的權(quán)益保障放在第一位，充分聽取農(nóng)民意愿。征地補償安置方案批準(zhǔn)后，3個月必須完成各項補償安置費用的兌付工作。在安置方法的選擇上應(yīng)賦予農(nóng)民自，將農(nóng)民長遠生計一并納入安置考慮范圍。最后，土地征收后要適時依法轉(zhuǎn)用，通過用途控制避免土地撂荒、征而不用。

2.3 應(yīng)注意的幾點問題

完善土地征收審批制度還需要充分完備的法律支持、安置資金、以及監(jiān)察機制作為保障。在修訂《土地管理法》等重要法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，各級部門都應(yīng)對各審批環(huán)節(jié)中的資料要求及填寫方式等細節(jié)進行規(guī)范化、制度化的管理，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)提高審批的可行性。對于成區(qū)連片實施的征轉(zhuǎn)分離項目，由于沒有確定具體的用地單位，因此征地時大量的補償安置費用和稅費需要政府或授權(quán)機構(gòu)墊付，其中經(jīng)營性用地也可采取債券、股票、合作等面向社會融資的方式籌措資金，從而緩解被征地農(nóng)民安置房滯后，就業(yè)難度大，保障制度不健全的突出矛盾。此外，還必須加大對土地利用狀況的執(zhí)法監(jiān)察力度，不允許違法建設(shè)，并制定最長分離周期，對批準(zhǔn)征地后長期不辦理轉(zhuǎn)用和供地的項目要撤銷批復(fù)。

3 結(jié)語

綜上所述，與現(xiàn)行土地征收審批制度相比，“征轉(zhuǎn)分離”的審批制度更適用于目前市場活躍、用地需求量大的客觀環(huán)境。由于具有補償安置先行、避免土地閑置、科學(xué)分配用地指標(biāo)等種種優(yōu)點，目前“征轉(zhuǎn)分離”的審批制度已經(jīng)成為我國土地征收審批制度的一大趨勢，實踐中，還必須不斷完善相關(guān)法律法規(guī)、充分發(fā)揮監(jiān)管職能、并確保項目資金切實到位，使各種違法違規(guī)用地行為從根本上得到治理。

參考文獻

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>> 試論我國農(nóng)村集體土地征收法律制度的完善 論我國集體土地征收補償制度的完善 我國農(nóng)村集體土地征收制度研究 斷裂與彌合：我國集體土地征收補償邏輯的解構(gòu)與重構(gòu) 我國集體土地上房屋拆遷法律制度的完善 淺析我國農(nóng)村集體土地管理的創(chuàng)新與完善 我國農(nóng)村集體土地征收存在的法律問題及對策 我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機制完善和制度創(chuàng)新 完善我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的具體對策 我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考 我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的對策研究 我國集體土地制度管理改革的思考 我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題及對策 我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷和改革措施 農(nóng)村集體土地征收制度存在問題的探討 農(nóng)村集體土地征收制度研究 關(guān)于集體土地上的房屋征收與購買制度研究 集體土地征收之我見 我國農(nóng)村集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)存在的問題及其完善建議 完善我國農(nóng)村土地征收制度的幾點思考 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：.

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關(guān)鍵詞：土地征收補償范圍間接損失土地承包權(quán)社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項權(quán)利之損失給予補償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實際上一個虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應(yīng)是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進行補償，似乎認為土地承包權(quán)是一個無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調(diào)它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。所以，當(dāng)承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補償費用，由于補償標(biāo)準(zhǔn)過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償?shù)男Ч?。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶?，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟條件下的低補償標(biāo)準(zhǔn)和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟的要求進行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應(yīng)角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當(dāng)國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付對所有權(quán)的土地補償費的同時，亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營權(quán)的價值屬性，使得土地所有權(quán)的價值和土地經(jīng)營權(quán)的價值亦對應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補償，還應(yīng)包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償。

我國關(guān)于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時應(yīng)給與補償和明確相應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn)，由此形成土地承包權(quán)補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時進行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯洠瑢r(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間分配。2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對生存風(fēng)險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應(yīng)對生存風(fēng)險(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎(chǔ)，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風(fēng)險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當(dāng)是國家在征收補償中更應(yīng)該考慮的問題。

另外，從社會學(xué)角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應(yīng)的是市場經(jīng)濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應(yīng)過程。當(dāng)農(nóng)民在這個轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應(yīng)社會體制的轉(zhuǎn)換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場經(jīng)濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應(yīng)市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)當(dāng)中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農(nóng)民實行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應(yīng)新的社會體制、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設(shè)立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時期不能被社會體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有兩種學(xué)說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時間性關(guān)聯(lián)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認為“著眼于損害之標(biāo)的，謂損害事故直接所損及之標(biāo)的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標(biāo)準(zhǔn)，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)?；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應(yīng)包括直接損失補償，也應(yīng)包括間接損失的補償。

關(guān)于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?，國家?yīng)當(dāng)考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應(yīng)該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復(fù)到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)取＃?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應(yīng)考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊取Ｖ挥袊覍Ρ徽魇杖说闹苯訐p失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤健Ｎ覀儜?yīng)從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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篇5

    鑒于我國現(xiàn)行財產(chǎn)課稅制度的稅種設(shè)置不全、比重過低、稅制不完善、征管方面等問題,改革和完善我國財產(chǎn)課稅制度應(yīng)從以下方面入手。

    1、規(guī)范和增加財產(chǎn)稅稅種。隨著市場經(jīng)濟的不斷推進,我國財產(chǎn)的私有化程度已有所提高,財產(chǎn)稅的稅源增加,稅基擴大,應(yīng)適時增加財產(chǎn)課稅稅種,適當(dāng)調(diào)整某些稅種的征收范圍,調(diào)整稅目稅率。由于我國公民納稅意識淡薄,征管水平較低等原因,我國的財產(chǎn)稅制宜采用按不同財產(chǎn)分別課征的個別財產(chǎn)稅制,而不是綜合所有財產(chǎn)課征的一般財產(chǎn)稅。我國財產(chǎn)稅制應(yīng)包括的稅種有:房產(chǎn)稅、土地稅、不動產(chǎn)稅、車船稅、契稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅。

    2、提高對財產(chǎn)稅制的重視,提高財產(chǎn)課稅收入在財政收入中的比重。經(jīng)過改革開放后20年的經(jīng)濟高速發(fā)展,人們收入水平顯著提高,社會分配懸殊問題也日益顯凸出來,這一方面使財產(chǎn)稅的稅源增加,稅基擴大,增加財產(chǎn)課稅收入成為可能,另一方面也使征收財產(chǎn)稅更為必要。因此,要從思想上轉(zhuǎn)變觀念,重視財產(chǎn)稅制建設(shè),從增加稅種,完善稅制、加強征管入手,適當(dāng)增加財產(chǎn)課稅收入。

    3、健全稅收立法,堵塞稅收征管漏洞。財產(chǎn)課稅有關(guān)的稅收立法要盡早出臺,使稅收法規(guī)健全,規(guī)范和指導(dǎo)各稅的征收管理。強化稅收征收管理,完善稅務(wù)稽核、征管手段、提高稅收征管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),堵塞稅收漏洞。同時要建立嚴(yán)密的財產(chǎn)登記制度和有權(quán)威的財產(chǎn)評估制度,加強稅務(wù)機關(guān)與有關(guān)部門的配合協(xié)調(diào)機制。

    4、有關(guān)財產(chǎn)課稅制度的設(shè)計。(1)完善房產(chǎn)稅的設(shè)想。首先改革內(nèi)外有別的房產(chǎn)稅制度,對外資征收的房地產(chǎn)稅改為與內(nèi)資統(tǒng)一的房產(chǎn)稅,內(nèi)外資一視同仁。其次,擴大稅基。房產(chǎn)稅是我國財產(chǎn)稅制的主要稅種,我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅的征稅范圍雖從城市擴大到農(nóng)村,但對城鄉(xiāng)居民住宅免稅。隨著住宅商品化的發(fā)展和人們收入水平的提高,私人擁有的房產(chǎn)將會不斷增加,應(yīng)在一定條件下,對私人擁有一定數(shù)量的房產(chǎn)課稅,擴大房產(chǎn)稅稅基,稅率可適當(dāng)從低。再次,建立和完善房產(chǎn)估價制度。房產(chǎn)估價歷來是一個棘手的問題,我國的房產(chǎn)估價剛剛起步,估價制度很不完善。要注重建立一套適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的房產(chǎn)專門估價機構(gòu)和一支富有實踐經(jīng)驗專職估價人員,提高專門估價人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德。加強對房產(chǎn)評估方法的研究,逐步形成一套符合我國國情的房產(chǎn)評價方法體系,為房產(chǎn)稅的計征提供科學(xué)的依據(jù)。房產(chǎn)管理部門應(yīng)密切配合稅務(wù)部門,提供相關(guān)的稅務(wù)資料。最后,房產(chǎn)稅宜采用地區(qū)差別比例稅率。房產(chǎn)稅屬于地方稅種,但中央政府對房產(chǎn)投資規(guī)模應(yīng)有一定的調(diào)節(jié)作用,可在稅率的制定上有中央政府確定稅率幅度,各地依據(jù)本地區(qū)的情況和房屋等級最后確定稅率。這樣既保證中央有一定的宏觀調(diào)控權(quán),又能體現(xiàn)和照顧各地不同的實際情況。

    (2)完善土地稅的設(shè)想。從加強對土地的取得、占用和轉(zhuǎn)讓等各環(huán)節(jié)進行有效的調(diào)節(jié)和控制的角度出發(fā),首先改革現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅,對全國范圍內(nèi)土地資源的占有使用征收一般土地稅,征稅范圍從城鎮(zhèn)擴展到農(nóng)村。農(nóng)村收益水平低、負擔(dān)重是客觀事實,但我們可以通過減少各種攤派、清理各項收費以及改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制,在保證農(nóng)民總體負擔(dān)水平不變或略有下降的前提下征收一般土地稅,且規(guī)定較低的稅率予以照顧。這既有利于統(tǒng)一我國的土地稅制,又有利于規(guī)范農(nóng)村收益分配關(guān)系。稅率的設(shè)計上可在現(xiàn)行按照土地位置標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,同時采用土地用途標(biāo)準(zhǔn),使前者起到調(diào)節(jié)級差收入的作用,后者達到調(diào)節(jié)土地使用結(jié)構(gòu)的目的。其次,擴大契稅的征收范圍,保護單位和個人依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利。除要對全民、集體所有制單位購買房屋,城鎮(zhèn)職工征收契稅外,對承受出讓、轉(zhuǎn)讓城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的包括外國人、華僑購買房屋、承受出讓土地使用權(quán)也征收契稅。這樣有利于保障使用者的合法權(quán)益,創(chuàng)造穩(wěn)定的出讓、轉(zhuǎn)讓秩序。同時我國土地資源匱乏,目前有的地方為吸引投資,競相降低出讓價格,征收契稅有利于保護國有土地資源。最后應(yīng)適時開征土地閑置稅和土地荒蕪稅。從合理使用土地資源,充分利用我國有限的耕地出發(fā),適時開征土地閑置稅和土地荒蕪稅極為必要。

    (3)開征遺產(chǎn)稅和贈與稅,調(diào)節(jié)高收入。首先盡早及時開征遺產(chǎn)稅和贈與稅。從完善稅制、財政收入、公平社會財富分配、鼓勵勤勞致富等方面考慮征收兩稅都極為必要。從國際慣例來看,不僅發(fā)達國家,許多發(fā)展中國家也陸續(xù)開征了兩稅。我國盡早開征,既符合國際慣例,又保障了我國的經(jīng)濟權(quán)益。其次在稅制模式上選擇總遺產(chǎn)稅制和總贈與稅制。我國的遺產(chǎn)繼承無需經(jīng)過法院的認定,繼承人可自行分割交接,同時我國公民的納稅意識短期內(nèi)無法提高。基于這些實際情況,我國宜選擇總遺產(chǎn)稅制和總贈與稅制,即對被繼承人的遺產(chǎn)總額征收遺產(chǎn)稅,對贈與人的財產(chǎn)征收贈與稅,既保證稅源可靠,稅收收入及時,又簡便易行,適用于我國的征管水平并為納稅人所接受。再次,課稅對象范圍應(yīng)包括動產(chǎn)和不動產(chǎn),以超額累進稅率并規(guī)定適當(dāng)?shù)钠鹫鼽c,合理確定扣除項目,如設(shè)喪葬費用扣除、遺產(chǎn)管理費用扣除、債務(wù)扣除、捐贈扣除等。最后,制定有關(guān)部門相互協(xié)調(diào)配合的征管措施。任何管理與個人財產(chǎn)相關(guān)的部門,未有稅務(wù)機關(guān)開列的遺產(chǎn)稅和贈與稅完稅證明或免稅憑證,不得辦理任何轉(zhuǎn)讓遺產(chǎn)的手續(xù)。各有關(guān)部門有義務(wù)為稅務(wù)機關(guān)提供查證遺產(chǎn)的資料和情況。

    主要參考資料:

    1、曲順蘭,《國外財產(chǎn)課稅的比較與我國財產(chǎn)課稅的完善》,《涉外稅務(wù)》 1999年第5期

    2、彭龍運,《外國財產(chǎn)課稅制度》,《中國財政》1999年第6期

篇6

一、我國現(xiàn)行拆遷制度存在的問題

（一）國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題不明確

拆遷人進行房屋拆遷的最直接目的是獲取被拆除房屋所占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，而不是要取得被拆遷人的房屋。被拆遷人擁有自己房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是不容置疑的。土地使用權(quán)是被拆遷人的合法私有財產(chǎn)，受法律保護?！锻恋胤ā返谑龡l明確規(guī)定：依法登記的土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。同時《城市房屋拆遷管理條例》中也規(guī)定，當(dāng)?shù)卣S可房屋拆遷的單位實施拆遷的前提條件就是在拆遷之前必須擁有該區(qū)域內(nèi)的國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件。當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)拆遷人使用該宗土地時，必須是當(dāng)?shù)卣磳⒃撟谕恋氐氖褂脵?quán)出讓給他人，或者當(dāng)?shù)卣呀?jīng)依據(jù)《土地法》第五十八條之規(guī)定，依法收回了該宗土地的使用權(quán)。但現(xiàn)實中是土地部門未收回被拆遷人的土地使用權(quán)證書，就又給拆遷人發(fā)放了同一塊土地的土地使用權(quán)證書，所以就會出現(xiàn)：在法庭上被拆遷人拿著土地使用權(quán)證書質(zhì)問拆遷人：“我有國家發(fā)放的土地使用權(quán)證書，你為什么也有土地使用權(quán)證書”的情形了。這是因為在現(xiàn)行拆遷制度下，政府不作為拆遷的實施主體，且避開了征用或征收程序，被拆遷人的土地使用權(quán)這一特殊的財產(chǎn)在沒有得到應(yīng)有的補償前提下被隱性的“收回”，這樣對被拆遷人來說顯失公平。

（二）補償安置協(xié)議的定性錯誤

拆遷補償安置協(xié)議究竟是民事合同還是行政合同，法學(xué)界有過爭論，現(xiàn)在比較一致的看法是它應(yīng)是行政合同，其基本理由是：1、按照《城市房屋拆遷管理條例》，被拆遷人沒有選擇不被拆遷的權(quán)利，只有選擇貨幣補償或產(chǎn)權(quán)置換的權(quán)利。2、補償?shù)膬r格、方式都必須在拆遷條例和政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，被拆遷人討價還價的余地很小。3、政府對達不成協(xié)議的拆遷裁決無論被拆遷人是否同意，對拆遷當(dāng)事人均有約束力?？梢?，拆遷補償安置協(xié)議離《民法》和《合同法》規(guī)定的平等、自愿、公平、等價有償?shù)然驹瓌t相去甚遠。

（三）缺乏對被拆遷人基本人權(quán)的保障條款

生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和平等權(quán)是社會公認的基本人權(quán)。由于房屋是城市居民安生立命之所，對房屋的拆遷，也關(guān)乎個人基本人權(quán)的保護問題，拆遷中存在一些被拆遷人只有一處小面積住宅，因拆遷補償所得款無法購買住房或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的面積不足最小成套的住房面積，被拆遷人又無力購買超出原面積部分，這樣無形中對這部分被拆遷人的基本人權(quán)保障構(gòu)成挑戰(zhàn)。其次，住宅中供水、供電、供氣、供暖現(xiàn)在已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ畹幕拘枨螅冻鞘蟹课莶疬w管理條例》中對強制拆遷的強制方式未作任何限制，致使現(xiàn)實中的野蠻拆遷時有發(fā)生，甚至在未提起強制拆遷程序的前提下，拆遷人也經(jīng)常采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段，強迫被拆遷居民搬遷，被拆遷人的基本生存條件在拆遷中經(jīng)常受到威脅。再次，《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第七條規(guī)定：“未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當(dāng)進行聽證。具體標(biāo)準(zhǔn)、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門規(guī)定。”這條規(guī)定的淺層次的含義是未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當(dāng)進行聽證；反之，若未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較少或比例較低的，就不需要聽證了。公民的陳述權(quán)和申辯權(quán)只有在人數(shù)較多時才需要尊重保護，人數(shù)較少時就可以不尊重、不保護了，這是一種不合邏輯的條款。

二、城市房屋拆遷的完善

（一）制定房屋拆遷法，完善拆遷管理法律制度

城市房屋拆遷的根本問題，實質(zhì)上是涉及到當(dāng)?shù)卣欠裼袡?quán)處置被拆遷人合法擁有的房屋，以及如何處置被拆遷人私有房屋的法律問題?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定。因此，國家應(yīng)當(dāng)盡快出臺房屋拆遷法，確保地方政府在征收公民、法人和其他組織的國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時，能夠依照法律進行，而不是依據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)。房屋拆遷法應(yīng)當(dāng)將國有土地、集體土地上的房屋拆遷都納入到該法調(diào)整的范圍，切實保護好公民最基本的私有財產(chǎn)——國有（集體）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。

（二）建立保障被拆遷人基本人權(quán)的約束機制

為保障被拆遷人的基本人權(quán)，應(yīng)堅決杜絕野蠻拆遷、暴力拆遷，除了對被拆遷人的必要生活做好安排外，不得采取停水、停電、停氣等方式，強迫被拆遷人搬出房屋。如違反上述規(guī)定者，對責(zé)任人應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)厲的制裁措施，對被拆遷人的損失應(yīng)照價賠償，并給予一定的精神慰撫金?！段餀?quán)法》第四十二條第三款規(guī)定：征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。因此，在拆遷補償?shù)木唧w制度中，對被拆遷人僅有一處住房且獲得的貨幣補償金額低于拆遷補償最低標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定拆遷補償最低標(biāo)準(zhǔn)對被拆遷人予以補償。拆遷補償最低標(biāo)準(zhǔn)可授權(quán)由設(shè)區(qū)市的人民政府參照《國家住宅設(shè)計規(guī)范》規(guī)定的最小戶型面積或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟適用住房面積、價值等因素確定。

（三）確立先補償后拆遷的原則

篇7

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益保障；制度選擇

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0047-03

土地征收引發(fā)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和失地農(nóng)民權(quán)益保障問題，較長時間成為了各界關(guān)注的熱點問題。盡管中國對土地征收制度進行了多方面的改革，但仍暴露出諸多不足。其中，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)殘缺、權(quán)力界定模糊、“公共利益”的界定不清和補償機制不完善是其核心問題。從制度安排視角考察農(nóng)民失地的根源，探索保障農(nóng)民權(quán)益之道，對于建設(shè)和諧社會主義新農(nóng)村有著重要的意義。

一、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排缺陷分析

（一）集體所有的土地產(chǎn)權(quán)界定不清楚

現(xiàn)行的法律和政策規(guī)定土地歸集體所有，但究竟指哪一級集體，由什么樣的集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)主體的職責(zé)卻不明確。所謂農(nóng)地集體所有，實際上是鄉(xiāng)、村和村民小組三級所有的格局，且各自的權(quán)利和邊界很不清晰，由此導(dǎo)致了土地所有權(quán)主體含糊、權(quán)能不清。在這種制度安排中，委托―關(guān)系完全脫節(jié)，進而產(chǎn)生了“委托―悖論”，無法避免其機會主義行為和“道德風(fēng)險”的發(fā)生。由于所有權(quán)主體不明確，勢必導(dǎo)致補償收益主體不明確，各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟組織相互爭當(dāng)農(nóng)地所有權(quán)的主體，通過各種名義克扣征地款，使得農(nóng)民不能享受到應(yīng)有的利益。

（二）農(nóng)民集體所有權(quán)是一種受限制的產(chǎn)權(quán)

事實上，中國集體土地所有權(quán)受到國家的限制。在使用方面，集體土地所有人無權(quán)對使用權(quán)進行出讓、轉(zhuǎn)讓或出租。在收益方面，集體土地所有人無權(quán)對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益主張權(quán)利；在土地處分方面，集體土地不能進行交易，也不能轉(zhuǎn)讓，集體土地只有被征收后方可進入土地市場。按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，村組織和農(nóng)戶基本上只有土地所有權(quán)中的使用權(quán)，而沒有真正意義上的租讓權(quán)、交易權(quán)和抵押權(quán)。農(nóng)民不是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的直接主體，僅僅是土地使用權(quán)的直接主體，這在很大程度上限制了農(nóng)民的排他使用權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及從土地中獲得的收益權(quán)，因此在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、投資、收益分配方面缺乏足夠的激勵，喪失了市場競爭中獲得比較優(yōu)勢的權(quán)利和增長收益的機會。

（三）農(nóng)民處于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的弱勢地位

一方面，由于農(nóng)地所有權(quán)主體在法律上界定不明確，在現(xiàn)實生活中呈現(xiàn)虛位的狀況，導(dǎo)致廣大農(nóng)民在實際生活中缺少一個能夠代表自身利益的組織機構(gòu)，在自身利益受到各級政府和集體組織的侵害時，沒有自己的代表為自己的利益說話；另一方面，在現(xiàn)有的制度框架下，法律并沒有明確規(guī)定集體成員與集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這事實上導(dǎo)致農(nóng)民處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的最底層，農(nóng)民利益表達渠道不暢通甚至缺位。總之，在各個利益集團參與公共選擇的社會博弈中，農(nóng)民既無代表自己利益的組織與其他利益主體較量，也無暢通的利益表達渠道對侵權(quán)行為加以抗?fàn)?。正是這種弱勢決定了農(nóng)民無力成為自身權(quán)益的維護者。

（四）農(nóng)民土地處置權(quán)的缺乏，使農(nóng)民在征地過程中無法成為有力的參與者和決策者

在中國，國家是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的實際控制者，在現(xiàn)行農(nóng)地制度的形成與演變過程中，國家始終是這一制度的設(shè)計者，法律法規(guī)處處都體現(xiàn)著國家的意志與利益，農(nóng)民在該過程中沒有任何的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。中國法律法規(guī)雖然規(guī)定農(nóng)民集體是法律上的農(nóng)地所有權(quán)主體，但其卻沒有對土地的處分權(quán)，而國家作為農(nóng)村土地的終極所有者，掌握著農(nóng)村土地的最終處分權(quán)。這樣一來，土地開發(fā)商在土地的征收和買賣中不用與農(nóng)民集體和單個的農(nóng)民打交道，而是直接面對國家，作為國家代表的各級政府就理所當(dāng)然地成為介于開發(fā)商和農(nóng)民之間的賣方的真正主角。結(jié)果是土地征收與否、土地征收的價格、土地征收后對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍等與農(nóng)民利益密切相關(guān)的各項內(nèi)容，往往不是由征地單位和農(nóng)民集體、農(nóng)民進行協(xié)商，而是由各級政府與他們進行，最后，這一切問題就變成了政府的行政行為，農(nóng)民在土地征收中本該享有的參與權(quán)和決策權(quán)被剝奪殆盡。一旦農(nóng)民的權(quán)利被架空，其利益的維護也無從談起。

二、現(xiàn)行征地制度安排缺陷分析

國家所有權(quán)和政府行政權(quán)力對集體和農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯，主要表現(xiàn)在國家對集體所有土地的征收制度上。

（一）“公共利益”缺乏明確界定，征地范圍過寬

中國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收”，《土地管理法》也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收”。但什么是公共利益的需要，現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒有明確界定，這就為“權(quán)利尋租”提供了可能?，F(xiàn)實中表現(xiàn)為土地征收權(quán)以及政府相關(guān)行政權(quán)利的極度濫用，其直接后果是導(dǎo)致不少地方政府憑借征地權(quán)不斷擴大征地范圍，侵害了農(nóng)民切身利益。

（二）征地程序忽視農(nóng)民意愿，侵害了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)

中國《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！钡趯嵺`中，“公告”是在征地被批準(zhǔn)后才告知于眾，失地農(nóng)民的知情權(quán)沒有得到充分體現(xiàn)。雖然法律規(guī)定農(nóng)民如對征地有任何異議，都可向當(dāng)?shù)卣蛏霞壷鞴懿块T申述，但是，《土地管理法實施條例》中關(guān)于“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”、“農(nóng)民對土地征用有爭議的不影響征地進程”的規(guī)定，實際上變相剝奪了農(nóng)民的談判權(quán)。由于征地程序不透明，相關(guān)的信息不公開，農(nóng)民無法參與征地費用補償?shù)臎Q策過程，致使農(nóng)民喪失了應(yīng)有的參與權(quán)和決策權(quán)。由于農(nóng)民缺乏自己的組織代表，沒有形成有組織的利益集團，阻礙了他們的利益表達，再加之征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，當(dāng)自身利益受到各級政府和集體組織的侵害時，往往投訴無門。

（三）征地補償費用偏低，征地補償費的測算辦法偏離市場經(jīng)濟規(guī)律

現(xiàn)行征地制度規(guī)定的征地補償費，是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來進行測算。這種測算辦法，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，也沒有考慮失地農(nóng)民的間接損失，更沒有體現(xiàn)土地市場的供求狀況，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，也不符合國際慣例。失地農(nóng)民失掉的絕不僅僅是土地，而是與土地密切相關(guān)的一系列權(quán)益，土地能給農(nóng)民提供基本養(yǎng)老保障和就業(yè)保障。失去土地意味著農(nóng)民失去了原來由土地提供的生活保障、養(yǎng)老保障和土地提供的就業(yè)保障。農(nóng)民因失地而被迫成為市民，這種身份轉(zhuǎn)變包含著高昂的成本。失去土地后，農(nóng)民所需的生活資料必須依靠市場，而市場又存在許多不確定的風(fēng)險。失去土地意味著農(nóng)民原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能無用武之地，不得不從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)民又缺乏這方面的技能。這就意味著農(nóng)民在向市民的轉(zhuǎn)變過程將承擔(dān)更高的生存風(fēng)險和職業(yè)轉(zhuǎn)化成本。而現(xiàn)行的征地補償中根本沒有考慮到失地帶來的這些風(fēng)險成本。

（四）征地補償費用分配不合理，失地農(nóng)民權(quán)益受到侵犯

征地利益分配中對集體和農(nóng)民利益造成損害表現(xiàn)在兩個方面。一是政府在征地補償上對集體和農(nóng)民利益的侵蝕。在征地過程中，農(nóng)民能夠在多大程度上分享農(nóng)地轉(zhuǎn)非引起的增值，是由農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)安排，特別是產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度決定的。誰擁有轉(zhuǎn)讓權(quán)，誰就能有利地分享土地增值。政府借助公權(quán)設(shè)置土地征用制度，以極低的補償從集體和農(nóng)民手中取得土地，再以高于對農(nóng)民補償幾倍甚至幾十倍的價格出讓土地，地方政府以征地為名，行“經(jīng)營土地”之實，存在巨大的牟利空間。二是鄉(xiāng)村集體在利益分配上對農(nóng)民利益的損害。在征地補償費的分配和使用上，由于農(nóng)地所有權(quán)主體的虛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織都以所有者、集體財產(chǎn)管理者的身份參與利益分配。村集體還以投資興辦企業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟等名義，盡量降低對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)，使真正落實到農(nóng)民手中的補償費更不合理。

三、現(xiàn)行社會保障制度安排缺陷分析

對農(nóng)民來說，土地不僅是最重要的生產(chǎn)資料，同時還是最基本的生活保障。目前，中國大多數(shù)失地農(nóng)民還沒有獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障。在城鎮(zhèn)，基本上建立面向絕大多數(shù)勞動者和社會成員的社會保障制度。國家機關(guān)、企事業(yè)單位的勞動者根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，可以享受養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險待遇，部分城鎮(zhèn)困難群體還享受城鎮(zhèn)低保待遇。而在農(nóng)村，農(nóng)民基本被排除在社會保障體系之外，生活處于無保障或低保障狀態(tài)。失地農(nóng)民是一個介于農(nóng)民和城市居民的特殊的中間群體。其特殊性在于喪失了賴以生存的土地，不具備真正意義上的農(nóng)民身份，但同時又沒有完全融入城市并享受城市居民應(yīng)有的一切權(quán)利。農(nóng)民從失去土地開始，身份、職業(yè)、住房、養(yǎng)老等一切社會、經(jīng)濟關(guān)系都發(fā)生徹底改變，在承受社會風(fēng)險上已經(jīng)和城市居民沒有本質(zhì)的區(qū)別了。對于農(nóng)民而言，失去土地后重新?lián)駱I(yè)還面臨著文化水平偏低、勞動技能較差，生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等一系列難題。保障制度的缺位已嚴(yán)重影響到社會的穩(wěn)定。要保證失地農(nóng)民的生活水平不降低，關(guān)鍵就是要實現(xiàn)公平的社會保障制度，體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等權(quán)。

四、保障失地農(nóng)民權(quán)益的制度安排

（一）確認農(nóng)民集體土地的財產(chǎn)權(quán)

首先，明確界定集體土地所有權(quán)主體，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級土地所有權(quán)主體統(tǒng)一為村農(nóng)民集體一種，以村民委員會作為人格化代表，給予其獨立完整的法人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，由其產(chǎn)權(quán)代表在法律規(guī)定范圍內(nèi)對土地占有、使用、收益和處置。其次，健全農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。一是完善農(nóng)民的土地使用權(quán)。賦予農(nóng)民長久而有保障的土地承包權(quán)，允許農(nóng)民自主經(jīng)營土地。二是切實保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。當(dāng)承包地被依法征收、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償。賦予農(nóng)民對土地增值收益索取的權(quán)力，使農(nóng)民在征地過程中獲得土地的部分增值收益，分享城市化所帶來的好處。三是加強農(nóng)民的土地處分權(quán)。在土地承包的有效期內(nèi)，農(nóng)戶有權(quán)處置產(chǎn)品，有權(quán)決定對承包地進行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押、贈予、繼承等。

（二）規(guī)范政府行為，慎用征地權(quán)

首先對征地權(quán)的行使進行法律規(guī)制，對征地的“公共利益”做出進一步的界定。可采取國外對“公共利益”的做法，可以借鑒國外的做法，對“公共利益”進行列舉加概括條款的立法形式，提高其在法律實踐上的可操作性。其次對征地權(quán)運行的程序做出嚴(yán)格的規(guī)制，征地程序是政府行使征地權(quán)所必須經(jīng)過的步驟。在中國，土地征用程序應(yīng)在限制征用主體和給予被征用者更多的申訴、抗辯渠道等方面發(fā)揮其對征地權(quán)的規(guī)制。再次是法律應(yīng)該對征用土地的賠償標(biāo)準(zhǔn)做出合理的界定，合理的賠償是限制政府濫用征地權(quán)的有效途徑。

（三）按市場經(jīng)濟規(guī)律進行征地補償

首先，依據(jù)地租和地價規(guī)律的要求，完善合理的農(nóng)村土地購買價格的形成機制，使農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)讓渡價格的構(gòu)成逐步合理化、科學(xué)化，以使農(nóng)地所有權(quán)在經(jīng)濟上得以充分而合理的實現(xiàn)。其次，在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向，將城市土地劃分成若干個區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準(zhǔn)地價，在統(tǒng)一征地時，實行統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)。最后，是征地補償市場化。允許集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益；對開發(fā)性項目用地，引入談判機制，讓集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民作為市場主體一方，逐步直接地參與市場交易。

（四）賦予農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，建立公開、公正的征地程序

在農(nóng)地征收的過程中應(yīng)當(dāng)允許公民參與進來，保證失地農(nóng)民享有充分的知情權(quán)，實現(xiàn)征地過程公開、公平、公正。政府要保證相關(guān)信息及時公開、履行告知義務(wù)，廣泛聽取農(nóng)民的意見，并應(yīng)當(dāng)舉行聽證，以保障利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。完善征地聽證程序，一是征地目的聽證程序，二是征地補償標(biāo)準(zhǔn)聽證程序，三是征地司法救濟聽證程序。同時，還要建立健全征地監(jiān)督機制，加強對征地費使用情況的監(jiān)督，跟蹤檢查征地補償安置方案的實施情況，確保征地補償安置措施真實、合法。建立健全征地糾紛協(xié)調(diào)和裁決制度，保證征地工作公平、公正、公開和高效。

篇8

關(guān)鍵詞：人的城鎮(zhèn)化；立法現(xiàn)狀；補償制度不足；完善補償制度

征地補償制度是社會主義制度下的重要制度，對于加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展、完善基礎(chǔ)設(shè)施等都有重大影響，征地補償制度作為我國征地制度的最主要問題，是我國現(xiàn)行征地制度備受的焦點，同時也是我國現(xiàn)行征地制度改革的難點。“人的城鎮(zhèn)化”是一項系統(tǒng)工程，須統(tǒng)籌推進，須循序漸進，在此背景下，土地征收更需要彌補不足、完善制度。

一、集體土地征收補償制度的立法現(xiàn)狀

2004年憲法修正案頒布以前，我國土地征收補償?shù)母拍畋容^模糊。直到第四次對1982年憲法進行修正以后，才對土地征收和土地征用作了區(qū)分。

在憲法層面，在2004年以前的憲法中，并沒有區(qū)分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在現(xiàn)實實踐中，“征用”與“征收”的程序與補償方面也不同，所以這就意味著土地征收補償問題存在很大的不確定性。直到2004年《憲法修正案四》對憲法第10條第3款進行了突破性的修改，而該憲法修正案使土地征用與土地征收的區(qū)分第一次在我國的憲法層面上得到了明確，從而為我國在處理征收補償問題時提供了憲法基礎(chǔ)。

從行政法規(guī)、部門規(guī)章及他規(guī)范性法律文件層面來看，第一、《決定》第3節(jié)的第12條至第15條的規(guī)定體現(xiàn)了國家對土地征收補償制度中的重點和核心內(nèi)容的重視。第二、國土資源部2004年的《意見》中，關(guān)于征地補償標(biāo)準(zhǔn)的描述對統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制定、統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)確定、征地片區(qū)綜合地價的制定以及土地補償費的分配也做出了意見；同時對被征地農(nóng)民的安置途徑、征地工作程序、征地實施監(jiān)管方面也做出了明確的指導(dǎo)意見。

二、集體土地征收補償制度中的不足

1.征地的補償方式不科學(xué)

第一，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。目前來說，我國土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，土地的補償費用都是按照前三年的平均年產(chǎn)值倍數(shù)計算出來的。但是每畝地前三年的平均年產(chǎn)值統(tǒng)計起來很困難，第二，土地的使用性質(zhì)不相同，比如在土地上種蔬菜和種糧食產(chǎn)值肯定不同。因此在算補償數(shù)額的時候按照全鄉(xiāng)平均年產(chǎn)值計算是非常不科學(xué)的。第三，省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定的對地上附著物和青苗補償費補償標(biāo)準(zhǔn)，也使得補償費用低、補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

土地是農(nóng)民的根，那些失去土地的農(nóng)民，因為市場配置勞動力，文化程度低的農(nóng)民想要找到一份工作十分困難，對于他們來說，補償費用就是他們的唯一生活來源，而那些微薄的補償只會使他們的生活更加貧困。

2.征收補償過程中的監(jiān)督缺位

如今我國的征地補償監(jiān)督流于形式?；救啃姓?quán)力的自我約束，而沒有司法程序的監(jiān)督保障。相關(guān)的法律法規(guī)中，雖然做了一些規(guī)定，例如如果征地的單位不按征地的批準(zhǔn)用途使用土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)批準(zhǔn)可以行使他們對土地的回收權(quán)，但是這一規(guī)定僅說明了未按批準(zhǔn)用途使用的后果，對于怎么監(jiān)督和如何確定責(zé)任卻沒有做出明確的規(guī)定。即使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員行使了監(jiān)督權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不聞不問，而法律有沒有給他們相應(yīng)的權(quán)利。更何況，在實際生活中，農(nóng)民參與監(jiān)督少之又少，對征地補償?shù)谋O(jiān)督就只能是表面工作罷了。

3.補償標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)低、范圍小

根據(jù)《土地管理法》第47條的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容，如今國家對農(nóng)民用地進行嚴(yán)格的控制，但市場對土地的需求量卻很大。供求關(guān)系的失衡必定造成土地抬價，而以年產(chǎn)值作為計算征地補償標(biāo)準(zhǔn)的方法卻沒有考慮過土地的市場價格，補償標(biāo)準(zhǔn)低是其必然結(jié)果。

三、集體土地征收補償制度的完善

1.明確合理的征收補償制度

我國可以采用目前各國通行的做法，不但考慮土地原有用途，也要對土地的附著物進行補償。對被征收的土地進行市場評估，然后再提出補償辦法。此外，對于土地征收補償數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)該修改先前所規(guī)定的依照產(chǎn)值倍數(shù)的計算標(biāo)準(zhǔn)。過去國家的征地補償國家意志體現(xiàn)的太強，如今土地的，土地的價格市場價值的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確立，隨之市場的變化改變征地標(biāo)準(zhǔn)也會使得其更加的合理，公平。

2.建立多元化的土地征收補償方式

如今我國主要靠貨幣來補償，除了貨幣補償，其他的補償方式也許可以更好的保障農(nóng)民的利益，如替代補償、債券補償、留地補償或股權(quán)補償?shù)取Ｌ娲镅a償主要針對被征收人重要生活資料的安排。而留地補償就是給被征地農(nóng)民集體留下一定土地，讓他們自己進行第二三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)利用，這種方式可以很好的解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。稱股權(quán)補償或債券補償是指對于一些有穩(wěn)定收益的公共事業(yè)項目，可以取將被征收土地折價入股的方式進行補償，對于解決農(nóng)民的生活問題不失為一種很好的辦法。

3.加強對征地補償費用收支情況的監(jiān)督

《土地管理法》第49條比較原則規(guī)定被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受成員監(jiān)督。但是對于如何實行監(jiān)督等細節(jié)方面都未進行規(guī)定，《土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》等也沒有做出細節(jié)的規(guī)定，如果在立法中做出對入如何實施監(jiān)督以及監(jiān)督的時間地點等的規(guī)定，就能很好的避免監(jiān)督流于形式。同時規(guī)定如果農(nóng)民的補償款受到截留，可以通過法律救濟來保障自己的權(quán)利。除了以上兩點，由于土地行政主管部門是征收集體土地的主管部門，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民更多的對征收土地補償費用收支情況監(jiān)督的權(quán)利。

（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市河南師范大學(xué)）

參考文獻：

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[4] 周其仁著：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷――中國改革的經(jīng)驗研究》，北京大學(xué)出版社2004年版。

篇9

關(guān)鍵詞：綠色稅收；可持續(xù)發(fā)展；環(huán)境稅

當(dāng)今，伴隨世界經(jīng)濟的高速發(fā)展，全球自然環(huán)境不斷惡化，環(huán)境保護問題日顯突出，因此可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已成為國際社會的共識?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種從環(huán)境和自然資源的角度提出的關(guān)于人類發(fā)展的戰(zhàn)略和模式，它強調(diào)人類經(jīng)濟活動要與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，是指在不犧牲未來幾代人需要的情況下，滿足當(dāng)代人需要的發(fā)展，是一種長期穩(wěn)定的發(fā)展，由此達到現(xiàn)代和未來人類利益的和諧統(tǒng)一。可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志是資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟決定稅收，稅收又反作用于經(jīng)濟，稅收收人的可持續(xù)增長與國民經(jīng)濟的可持續(xù)增長是相輔相成的。我國是一個發(fā)展中大國，同樣存在著經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的矛盾，而要解決這一矛盾，建立和推行綠色稅收制度是其有效途徑。如何建立綠色稅收制度，以保護和改善我國的環(huán)境，促進國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，已成為我國稅收理論界面臨的一個重要課題。

一、綠色稅收制度的定義及西方國家的綠色稅收制度實踐

(一)什么是綠色稅收制度

二十世紀(jì)五、六十年代，西方發(fā)達國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染危機，引起了人們對環(huán)境保護工作的極大重視。隨著環(huán)境問題的日益惡化，一些具有環(huán)保特點的經(jīng)濟概念，諸如綠色國民生產(chǎn)總值、綠色會計、綠色營銷、綠色稅收等相繼出現(xiàn)。這些“綠色”概念，不僅反映了人們對環(huán)保的重視程度，而且更重要的是將環(huán)境資源的消耗與補償納入經(jīng)濟范疇，從而有利于環(huán)境問題的解決。“綠色稅收”一詞的廣泛使用大約在1988年以后，《國際稅收辭匯》第二版中對“綠色稅收”是這樣定義的：綠色稅收又稱環(huán)境稅收，指對投資于防治污染或環(huán)境保護的納稅人給予的稅收減免，或?qū)ξ廴拘袠I(yè)和污染物的使用所征收的稅。從綠色稅收的內(nèi)容看，不僅包括為環(huán)保而特定征收的各種稅，還包括為環(huán)境保護而采取的各種稅收措施。

1975年3月3日歐共體理事會又提出，建議公共權(quán)利對環(huán)境領(lǐng)域進行干預(yù)，將環(huán)境稅列人成本，實行“污染者負擔(dān)”的原則。九十年代初期以來，經(jīng)合組織成員國在環(huán)境政策中運用經(jīng)濟手段得到了很大的發(fā)展。在這些經(jīng)濟手段中，環(huán)境稅的運用得到越來越廣泛的支持。在歐美一些國家通過改革調(diào)整現(xiàn)行稅制，開征對環(huán)境有污染的環(huán)境稅(包括廢氣稅、水污染稅、固45／液體廢物稅、噪音稅)，實行對環(huán)境改善的稅收優(yōu)惠政策等，使稅收對改善環(huán)境做出了較大的貢獻。據(jù)經(jīng)合組織的一份報告顯示，美國對損害臭氧層的化學(xué)品征收的消費稅大大減少了在泡沫制品中對氟里昂的使用，汽油稅則鼓勵了廣大消費者使用節(jié)能型汽車，減少了汽車廢棄物的排放。二十世紀(jì)九十年代，雖然美國汽車使用量增加，但其二氧化碳的排放量卻比70年代減少了99％，而且空氣中的一氧化碳減少了97％，二氧化硫減少了42％，懸浮顆粒物減少了70％。通過實施環(huán)境稅收和其他努力，美國確實已經(jīng)實現(xiàn)了環(huán)境狀況的根本好轉(zhuǎn)，環(huán)境質(zhì)量明顯提高。因此，人們把以環(huán)境保護為目的而采取的各種稅收措施形象地稱為“綠色稅收”。

(二)西方國家“綠色稅收”制度的實踐

西方國家的“綠色稅收”主要有三類：一是對企業(yè)排放污染物征收的稅，包括對排放廢水、廢氣、廢渣等的課稅。如英國、荷蘭、挪威等征收二氧化碳稅，美國、德國、日本征收二氧化硫稅，德國征收水污染稅；二是對高耗能高耗材行為征收的稅，如德國、荷蘭征收的油稅，美國、法國征收的舊輪胎稅，挪威征收的飲料容器稅等；三是對城市環(huán)境和居住環(huán)境造成污染的行為稅，如美國、日本征收的噪音稅和工業(yè)擁擠稅、車輛擁擠稅。

目前世界上綠色稅收制度的建立處于前列的主要國家有美國、荷蘭和瑞典。美國的“綠色稅收”制度包括對產(chǎn)生臭氧的化學(xué)品征收的肖費稅、對汽油的征稅，對與汽車相關(guān)的其它征稅、開采稅、對固體廢物處理的征稅等。美國無論在聯(lián)邦層次上，還是在州層次上對環(huán)境稅收越來越重視，從現(xiàn)有的環(huán)境稅收的實施效果來看，它們的作用是顯著的。荷蘭特別為環(huán)境保護目的而設(shè)計的稅收主要包括燃料稅、噪音稅、垃圾稅、水污染稅、土壤保護稅、地下水稅、超額糞便稅、汽車特別稅、石油產(chǎn)品的消費稅等。瑞典的“綠色稅收”包括對燃料征收的一般能源稅；對能源征收的增值稅、二氧化碳稅、二氧化硫稅、電力稅；以及對化肥、電池等的征稅等，已經(jīng)占到稅收體系的重要部分。其環(huán)境稅的核心是對能源的征稅，而對能源的征稅是從多方面來進行的，目的主要在于通過征稅使能源的消費水平下降，并促進技術(shù)革新。

二、我國綠色稅收的現(xiàn)狀分析

(一)我國現(xiàn)行稅收制度的缺陷分析

我國現(xiàn)行的一些有關(guān)環(huán)境保護的稅收政策與措施，主要是為鼓勵企業(yè)有效利用資源和綜合回收“廢棄物”而制定的。雖然也有助于環(huán)境保護，但更主要的還是出于經(jīng)濟目的。這些措施包括：對“三廢”企業(yè)的稅收減免；對節(jié)能、治污等環(huán)保技術(shù)和環(huán)保投資的稅收優(yōu)惠；限制污染產(chǎn)品和污染項目的稅收措施；促進自然資源有效利用的稅收優(yōu)惠等。但是，與經(jīng)濟發(fā)展的速度相比，我國的稅制嚴(yán)重滯后環(huán)境保護的需要，存在明顯的不足。主要表現(xiàn)在：

1、未形成規(guī)范綠色稅收制度

現(xiàn)行稅制沒有就環(huán)境污染行為和導(dǎo)致環(huán)境污染的產(chǎn)品征收特定的污染稅。目前國家治理環(huán)境污染，主要是采取對水污染征費，對超過國家標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的生產(chǎn)單位征收標(biāo)準(zhǔn)排污費和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費，這種方式缺乏稅收的強制性和穩(wěn)定性，環(huán)保成果難以鞏固和擴大。我國現(xiàn)行稅制中缺少以保護環(huán)境為目的的專門稅種，稅收對環(huán)境保護的作用主要靠分散在某些稅種中的稅收優(yōu)惠措施來得以實現(xiàn)，這樣既限制了稅收對環(huán)境污染的調(diào)控力度，也很難形成專門用于環(huán)保的稅收收人。

2、各稅種自成體系，相對獨立

現(xiàn)行稅制中對土地課征的稅種有城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等，各稅種自成體系，相對獨立。一方面稅種多，計算復(fù)雜，給征納雙方帶來許多麻煩；另一方面稅制內(nèi)外有別，不利于經(jīng)濟主體在市場經(jīng)濟條件下公平競爭。在保護自然資源方面，現(xiàn)行的資源稅也很不完善。

3、稅收優(yōu)惠形式單一

我國稅制中對綠色產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠項目較少，且不成體系。主要是涉及增值稅、消費稅和所得稅中減免項目。為了環(huán)保而采取的稅收優(yōu)惠措施的形式過于單一，僅限于減稅和免稅，缺乏針對性和靈活性，影響了稅收優(yōu)惠的實施效果。

(二)我國現(xiàn)行的環(huán)境保護措施

我國現(xiàn)行稅制中的環(huán)境保護措施主要包括：

1、增值稅：對原材料中摻有不少于30％的煤研石等廢渣的建材產(chǎn)品和利用廢液、廢渣生產(chǎn)的黃金、白銀在一定時期內(nèi)給予免稅優(yōu)惠。

2、消費稅：對環(huán)境造成污染的鞭炮、煙火、汽油、柴油以及摩托車、小汽車等消費品列人征收范圍，并對小汽車按排氣量大小確定高低不同的稅率。

3、內(nèi)資企業(yè)所得稅：規(guī)定利用廢液、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產(chǎn)的企業(yè)，可以在5年內(nèi)減征和免征企業(yè)所得稅。

4、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅：規(guī)定外國企業(yè)提供節(jié)約能源和防治環(huán)境污染方面的專有技術(shù)所取得的轉(zhuǎn)讓費收人，可減按10％的稅率征收預(yù)提所得稅，其中技術(shù)先進、條件優(yōu)惠的，可給予免稅。此外，我國現(xiàn)行的資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等稅種也對保護環(huán)境不受污染、提高資源的使用效率、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有積極的作用。應(yīng)當(dāng)肯定，這些稅收政策在減輕和改善我國環(huán)境污染，保護自然資源方面確實起到了一定的作用。

三、構(gòu)建我國綠色稅收制度的定位原則

建立綠色稅收制度，既符合我國環(huán)境政策目標(biāo)和以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，又能通過征稅為治理污染提供所需資金，并減少污染造成的損失，因此，建立我國綠色稅收制度是十分必要的。其定位原則是：

1．以國情為本

建立并完善我國的環(huán)保稅制，當(dāng)然要借鑒國外的成功經(jīng)驗，但應(yīng)以我國的基本國情為本，建立適合自身發(fā)展的環(huán)保稅制，而不能盲目照抄照搬他國做法。

2．公平與效率相協(xié)調(diào)

環(huán)境保護稅應(yīng)該體現(xiàn)出“誰污染誰治理”的原則，對造成環(huán)境污染，破壞生態(tài)平衡的企業(yè)和個人征稅。同時，環(huán)保稅應(yīng)在生產(chǎn)者與消費者之間進行合理、有效的分配，以提高效率，更好地治理環(huán)境。

3．依法征收

在以前與環(huán)保相關(guān)的稅收征收上，經(jīng)常出現(xiàn)“人情稅”和地方保護主義的干擾。在新環(huán)保稅制中，應(yīng)體現(xiàn)對破壞環(huán)境的企業(yè)和個人必須依法征收的原則。

4．?？顚Ｓ?/p>

稅款專用是環(huán)保稅充分發(fā)揮作用的一個重要條件。應(yīng)當(dāng)把稅收用于政府承辦的環(huán)保設(shè)施和重點環(huán)保工程上。同時，又要為環(huán)?？蒲胁块T提供科研經(jīng)費，用科技手段來加大環(huán)保的力度。

四、構(gòu)建我國綠色稅收制度的幾點建議

我國建立綠色稅收制度的基本思路是：在進一步完善現(xiàn)行保護環(huán)境和資源的稅收措施的基礎(chǔ)上，盡快開征環(huán)境保護稅，使其成為“綠色稅收”制度的主體稅種，從而構(gòu)建起一套科學(xué)完整的“綠色稅收”制度。

1、變排污費為環(huán)境保護稅

首先，應(yīng)將已經(jīng)實行的。稅收具有強制性、固定性、無償性的特征，比收費更具有約束力。而且稅收由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收，征收成本也比收費低。同時環(huán)境保護稅收人將作為財政的專項支出，有嚴(yán)格的預(yù)算約束，可以保障寶貴的環(huán)保資金的使用效率。因此，在排污等領(lǐng)域?qū)嵭匈M改稅已勢在必行。這有利于稅收政策措施在促進可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體的措施包括：將二氧化硫排放費、水污染費、噪音費分別改為二氧化硫稅、水污染稅和噪音稅。其次，對一切開發(fā)利用環(huán)境資源的單位和個人，按其對環(huán)境資源開發(fā)、利用程度和對環(huán)境污染破壞程度征收環(huán)境保護稅。具體設(shè)計是：以排放“三廢”和生產(chǎn)應(yīng)稅塑料包裝物的企業(yè)、單位、和個人為納稅人；以工業(yè)廢氣、廢水和固體廢物及塑料包裝物為課稅對象；對不同的應(yīng)稅項目采用不同的計稅依據(jù)。對“三廢”排放行為，以排放量為計稅依據(jù)從量課征，對應(yīng)稅塑料包裝物，則根據(jù)納稅人的應(yīng)稅銷售收人按比例稅率課征；在稅率的設(shè)定上不宜按全部成本定價，以防把稅率定得過高，使得社會為環(huán)境保護付出太大的代價。此外，應(yīng)將環(huán)境保護稅確定為地方稅，由地方稅務(wù)局負責(zé)征收，并且環(huán)保稅收人作為地方政府的專用基金全部用于環(huán)境保護開支。

2、改革消費稅，開征燃油稅

我國消費稅對汽油、柴油各規(guī)定了一檔稅率，以定額的方式征收稅款，在當(dāng)前國際油價大幅度上升的情況下，大大減少了國家的相關(guān)稅收收人。因此，可考慮取消消費稅中對汽油、柴油的課征，對汽油、柴油、重油等在其銷售環(huán)節(jié)從價開征燃油稅，一方面控制燃油的使用，保護大氣環(huán)境；另一方面增加國家稅收收人。可適當(dāng)提高含鉛汽油的稅收負擔(dān)，以抑制含鉛汽油的消費。

3、以多種稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)注重環(huán)境保護

我國現(xiàn)行的有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)在減稅、免稅的基礎(chǔ)上綜合運用加速折舊、投資抵免等手段對原有政策做出完善。首先，制訂環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對高新環(huán)保技術(shù)的研究、開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、引進和使用予以稅收鼓勵?？晒┻x擇的措施包括：技術(shù)轉(zhuǎn)讓收人的稅收減免、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費的稅收扣除、對引進環(huán)保技術(shù)的稅收優(yōu)惠等。其次，制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。如環(huán)保企業(yè)可享受一定的所得稅的減免；在增值稅優(yōu)惠政策中，對企業(yè)購置的環(huán)保設(shè)備應(yīng)允許進行進項抵扣，從而鼓勵企業(yè)對先進環(huán)保沒備的購置與使用；對環(huán)保沒備實行加速折舊；鼓勵環(huán)保投資包括吸引外資，實行環(huán)保投資退稅；在內(nèi)、外資企業(yè)所得稅的有關(guān)政策中，對于企業(yè)采用先進環(huán)保技術(shù)改進環(huán)保設(shè)備、改革工藝、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)所發(fā)生的投資應(yīng)給予稅收抵免；對于環(huán)保產(chǎn)品在出口政策上給予稅收支持等等。

4、稅收政策的制定要致力于促進再生資源業(yè)的發(fā)展

再生資源業(yè)不僅有利于環(huán)境保護，而且電有利于資源使用效率的提高。我國現(xiàn)行的增值稅對再生資源業(yè)利用廢舊物資允許按10％作進項抵扣，在一定程度上促進了再生資源業(yè)的發(fā)展。今后，在綠色稅收政策的制定上，還應(yīng)進一步促進廢舊物資的回收和利用。

5、適當(dāng)拓寬資源稅的征收范圍

我國現(xiàn)行資源稅征收范圍過窄，僅對礦產(chǎn)品和鹽類資源課稅，起不到全面保護資源的作用。因此，我國資源稅的征收范圍應(yīng)盡可能包括所有應(yīng)該給予保護的資源。把礦藏和非礦藏資源列人其中。并且對非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅，以擴大資源的保護范圍?？蓪⑼恋厥褂枚?、土地增值稅并人資源稅中，使資源稅制更加規(guī)范、完善，以進一步促進我資源的合睬護和開發(fā)。

6、稅率的確定要有助于扶持企業(yè)的成長

篇10

內(nèi)容提要: 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于私權(quán),但我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不具有充分的自主性,在未來立法中應(yīng)當(dāng)賦予其完整的權(quán)能并為其建構(gòu)具備可操作性的行使程序,在此基礎(chǔ)上設(shè)計符合市場 經(jīng)濟 要求的農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會環(huán)境與農(nóng)民的法觀念等因素的制約決定了農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸式的變革模式。

      農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種極其特殊的所有權(quán)類型。民法學(xué)界對其性質(zhì)、主體、運作機制等缺乏深刻的認識，未能給立法提供堅實的理論支撐，導(dǎo)致迄今為止我國的農(nóng)村集體土地所有權(quán) 法律 制度依然十分粗糙，集體土地所有權(quán)的運轉(zhuǎn)在實踐中產(chǎn)生了諸多問題，而且在一定程度上也制約了農(nóng)村土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的 發(fā)展 ，因為農(nóng)村土地用益物權(quán)是以權(quán)能分離的方式從集體土地所有權(quán)衍生出來的。本文擬從我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)與現(xiàn)狀考察入手，對其程序建構(gòu)以及農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的變革模式問題進行探究。

      一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)與現(xiàn)狀剖析

      (一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)

      關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)，我國民法學(xué)界存在較大爭議。有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，既不同于個人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。[1]有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于一種合作社所有權(quán)。[2]127有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上是一種法人所有權(quán)。[3]有學(xué)者認為，集體土地所有權(quán)是個人化與法人化的契合，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體土地享有股權(quán)或社員權(quán)。[4]有學(xué)者借鑒日耳曼法上的總有概念，認為我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，即“總同共有”。[5]483-485

      以上諸學(xué)說都是從權(quán)利主體構(gòu)成形態(tài)的角度詮釋農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。由于我國法律迄今為止對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體構(gòu)造的規(guī)定還很不完備，所以很難從這個角度在理論上對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)予以清晰地界定。每種觀點看起來都有幾分道理，但與實際情況又并不完全契合，多少都有些牽強之處。筆者無意從這個角度探究農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，在構(gòu)建比較完備的集體土地所有權(quán)主體制度之前，這樣的探究是不會取得實質(zhì)性成果的。對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，當(dāng)下更有意義的是從權(quán)利功能的角度對其予以界定，然后以此為基礎(chǔ)探討如何完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。

      農(nóng)村集體土地所有權(quán)的功能是讓集體成員能夠以共同支配的方式共享土地的利益。與個人所有權(quán)相比，區(qū)別僅僅在于支配的方式，而在目的上則是相同的，都是為了實現(xiàn)私法上的利益?！凹w”是一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民基于特定的關(guān)系組合而成的共同體，其對土地享有的利益是特定數(shù)量的人的共同利益，而不是與社會整體秩序相關(guān)的社會公共利益或與國家安全、統(tǒng)一、穩(wěn)定相關(guān)的國家利益。既然如此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上就是一種私權(quán)，而不是公權(quán)?！肮珯?quán)為國家之法律關(guān)系，而私權(quán)則為無關(guān)國家之法律關(guān)系……私權(quán)云者，即于私法關(guān)系，有享受利益之地位之謂也?！盵6]80明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的私權(quán)本質(zhì)對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度乃至整個集體土地物權(quán)制度體系的立法構(gòu)造具有根本性的意義。作為私權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度構(gòu)造應(yīng)當(dāng)符合私法固有的邏輯與價值理念，盡量淡化公法性的考量。其權(quán)利人應(yīng)當(dāng)被視為獨立、自主的民事主體，即私法上的人。其權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)私法自治原則，權(quán)利人在不損害社會公共利益并且不違背憲法所確立的基本經(jīng)濟制度的前提下可以自由地決定如何利用或處分其財產(chǎn)。當(dāng)然，這是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的理想形態(tài)，我國現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)與此相比尚有一定的差距。

      (二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的現(xiàn)狀剖析

      我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)不具備自主性、完整性與自治性，它是一種殘缺而且異化的所有權(quán)。之所以說它是殘缺的，是因為它受國家公權(quán)力的過度控制，主要包括政府對農(nóng)村集體土地的管制權(quán)與征收征用權(quán)。之所以說它是異化的，是因為它的運作過程往往不能真正體現(xiàn)集體成員的意志，而是被村民委員會、村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)次級集體經(jīng)濟組織等機構(gòu)的干部操縱。

      農(nóng)村集體土地的管制權(quán)主要表現(xiàn)為政府對集體土地利用或處分行為的審批權(quán)。按照我國《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的人，但需要報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。按照我國《土地管理法》的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織將其土地提供給其成員或其所設(shè)立的企事業(yè)單位用于非農(nóng)建設(shè)，需要縣級以上人民政府批準(zhǔn)，在實踐中還需要先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的審批。集體經(jīng)濟組織不得直接將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟組織以外的人，只能將集體土地征收為國有土地再出讓，而農(nóng)民集體不能從中獲得真正意義上的土地收益。

      依照我國《物權(quán)法》第42、44條的規(guī)定，國家出于公共利益的需要可以對集體土地實行征收或征用（在以往我國的法律文本中,二者統(tǒng)稱為“征用”,但2004年3月新修訂的《憲法》對征收與征用作了區(qū)分, 2007年制定的《物權(quán)法》沿用了這種區(qū)分。）。從表面上看，這樣的規(guī)定似乎沒什么問題，幾乎在任何一個國家，政府出于公共利益的需要都有權(quán)征收或征用土地。然而，近年來我國的實踐表明，地方政府經(jīng)常濫用對集體土地的征收征用權(quán)。由于征收、征用的程序缺乏周全的設(shè)計，地方政府總是任意地擴張征收征用權(quán)，就連房地產(chǎn)開發(fā)、建造休閑娛樂場所等都能被視為出于公共利益需要從而征收農(nóng)村集體土地，導(dǎo)致農(nóng)村土地大量流失。這種欠缺制度的有效約束從而普遍被濫用的征地權(quán)顯然是國家公權(quán)力對農(nóng)村集體土地的過度控制。在《物權(quán)法》的起草過程中，民法學(xué)界曾強烈呼吁構(gòu)建完備的征收制度對政府的征地權(quán)進行規(guī)制，但《物權(quán)法》對此所作的努力卻相當(dāng)有限，只有兩個條款作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定。

      在私法上，所有權(quán)包含占有、使用、收益、處分以及物權(quán)請求權(quán)等權(quán)能。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不完全具備這些權(quán)能。行政機關(guān)對集體土地的管制損害了集體土地所有權(quán)的處分與收益權(quán)能，對集體土地的過度征收與征用直接危及集體土地所有權(quán)的存續(xù)。顯然，在當(dāng)前農(nóng)村，被國家公權(quán)力過度控制的集體土地所有權(quán)的權(quán)能是殘缺不全的。從上個世紀(jì)初開始，我國的國家公權(quán)力逐漸向鄉(xiāng)村社會灌輸。上個世紀(jì)50年代之后，經(jīng)過數(shù)次 政治 運動，這種權(quán)力灌輸達到空前的程度。[7]110最近十幾年來國家提倡村民自治，國家公權(quán)力逐步退出鄉(xiāng)村經(jīng)濟領(lǐng)域，然而，在退卻的過程

      三、程序建構(gòu)的限度與 農(nóng)村 土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的漸進性

      農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)的意義在于，集體成員可以依法定或約定程序以自治的方式對于集體土地的利用與處分進行決策，土地所有權(quán)的行使能夠體現(xiàn)集體成員的意愿而不僅僅是村社干部權(quán)力作用的結(jié)果。按照這種邏輯，只要不與土地公有制相違背，農(nóng)民集體可以自由地進行土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國現(xiàn)行法上關(guān)于農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)(土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓除外)的限制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)取消。按照現(xiàn)行法的規(guī)定，集體土地不能直接出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)，只能提供給鄉(xiāng)村企事業(yè)單位與農(nóng)村居民使用，或者先征為國有土地再由政府出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人使用；將“四荒”土地發(fā)包給本集體 經(jīng)濟 組織以外的人，需要報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。這些限制性規(guī)定體現(xiàn)了國家公權(quán)力對集體土地所有權(quán)的干涉，違背了市場經(jīng)濟的基本要求，導(dǎo)致農(nóng)村地產(chǎn)市場成為一個封閉的系統(tǒng)，與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場相互隔絕，唯一合法的通道是國家征收。按照《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要才能征收集體土地，如果嚴(yán)格掌握“公共利益”這一標(biāo)準(zhǔn)，興辦 企業(yè) 一般不能認定為出于“公共利益的需要”，從而不能征收集體土地，只能通過二級地產(chǎn)市場購買已經(jīng)開發(fā)利用的土地之使用權(quán)，選擇余地很小，必然妨礙社會經(jīng)濟 發(fā)展 。對此，筆者認為，一方面應(yīng)該嚴(yán)格控制國家的征收權(quán)，以防止公權(quán)力吞噬私權(quán)利；另一方面應(yīng)該允許農(nóng)民集體在符合土地利用規(guī)劃與耕地保護國策的前提下，按照一定的程序?qū)⒔ㄔO(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)，以滿足經(jīng)濟建設(shè)的用地需求。實際上，如果不允許農(nóng)民集體直接出讓建設(shè)用地，各類企業(yè)也會以其他方式規(guī)避 法律 ，占用集體土地，因為企業(yè)用地需求是客觀存在的。與其如此，還不如允許集體建設(shè)用地直接出讓。近年來，我國有些地方已經(jīng)對集體建設(shè)用地直接出讓進行了嘗試，[12]對于其中的成功經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)進行 總結(jié) 推廣。

      至于現(xiàn)行集體土地物權(quán)背負的保護耕地、增加國家財政收入等政策目標(biāo)可以通過其他途徑來實現(xiàn)。對于耕地保護，實際上我國目前已經(jīng)有相應(yīng)的法律措施?，F(xiàn)行《土地管理法》及其實施條例中有關(guān)土地規(guī)劃、基本農(nóng)田保護、農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地審批等事項的規(guī)定絕大部分都可以保留。只要嚴(yán)格貫徹，這些規(guī)定足以達到保護耕地的目的，沒必要對城鄉(xiāng)之間土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)施加額外的限制。取消此類限制意味著國家喪失城鄉(xiāng)地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的壟斷地位，從而失去一個重要的財政來源，這筆損失在一定程度上可以通過稅收得到彌補：農(nóng)民集體將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)，一般都有較大的增值，應(yīng)當(dāng)由出讓人向國家繳納一定的稅款。國家可以將所征收的土地增值稅款用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此外還可以借助稅收手段調(diào)節(jié)土地的利用。

      毫無疑問，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)方面的限制應(yīng)當(dāng)解除，但應(yīng)當(dāng)循序漸進，因為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的運作程序在相當(dāng)長的時期內(nèi)只能發(fā)揮有限的實效。假如立即完全放開土地物權(quán)流轉(zhuǎn)限制，容易導(dǎo)致村社干部操縱“集體”，濫用權(quán)力，損害集體成員的利益。從理論上看，集體是一個凌駕于其成員之上的超然團體，集體土地是各成員公有的財產(chǎn)，集體有其公共機關(guān)———成員大會與執(zhí)行機構(gòu)。然而，集體需要在鄉(xiāng)土社會中運行，作為集體成員的村民以及村社干部在很大程度上是依循鄉(xiāng)土的差序倫理來參與集體生活的。村民眼中看到的往往只是其他集體成員與自己的親緣、地緣以及交情上的差等關(guān)系。選舉村社干部時，村民們傾向于將選票投給與自己關(guān)系近的人，以便于進行互惠的利益交換。在集體土地所有權(quán)的運作過程中，村民也傾向于利用他們與掌握權(quán)力資源的村社干部之間親疏不等的關(guān)系，依據(jù)互惠的原則獲取份額不等的隱性利益。即使集體土地所有權(quán)的運作程序設(shè)計得很完備，讓集體成員有充分的機會參與集體決策的形成，那些意圖從財產(chǎn)處分中獲取利益的村社干部或利害關(guān)系人也會設(shè)法利用其與某些集體成員之間差序的互惠關(guān)系贏得他們的支持。這種以互惠方式換來的支持如果具備一定的穩(wěn)定性就會形成一種社會性的權(quán)力資源。集體土地所有權(quán)將會由于此種權(quán)力的侵蝕而在一定程度上被無形地消解。

      按照經(jīng)濟學(xué)家諾斯的看法，制度變遷與社會行動者的觀念形態(tài)有莫大的關(guān)系，如果社會行動者的觀念形態(tài)與制度變革的理想相契合，變革的成本將大幅下降。[13]57在當(dāng)下我國土地制度創(chuàng)新上，包括土地執(zhí)法部門、立法部門以及土地權(quán)利人在內(nèi)的所有社會行動者的觀念形態(tài)都需要經(jīng)歷一個長期的轉(zhuǎn)型過程。鄧正來先生認為，處于轉(zhuǎn)型期的 中國 社會有三種知識系統(tǒng)，即以中國差等結(jié)構(gòu)為依歸的文化傳統(tǒng)，以全權(quán)國家為核心的新傳統(tǒng)和百年來因變革而傳入的西方文化傳統(tǒng)。[14]3當(dāng)前，我國的土地執(zhí)法部門、立法部門與土地權(quán)利人的觀念形態(tài)基本上屬于其中的第一種與第二種文化傳統(tǒng)，而法學(xué)界的主流觀念形態(tài)則屬于第三種文化傳統(tǒng)。法律 現(xiàn)代 化目標(biāo)的實現(xiàn)要求社會行動者更多地肯認、接受第三種文化傳統(tǒng)，但現(xiàn)實地說，不可能全盤接受第三種，并且完全拋棄前兩種。美國學(xué)者埃爾曼認為，所有文化類型都必然是 歷史 的和漸進的，一經(jīng)確立，它們便能長久地存在，直到其起源時的特殊社會條件消失之后。[15]10事實的確如此。文化傳統(tǒng)是一種群體記憶，要使該群體忘卻在其頭腦中積淀了幾十年、幾百年甚至幾千年的思想信念，就必須對其進行長時間的啟蒙與教化，同時還要通過科技與經(jīng)濟的發(fā)展改變其生活場景。這意味著文化傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型或者在本文的研究題域中土地制度創(chuàng)新的社會行動者之觀念轉(zhuǎn)型需要相當(dāng)長的時間。土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的進度應(yīng)當(dāng)與此種觀念轉(zhuǎn)型的進度保持協(xié)調(diào)，因為“當(dāng)法律規(guī)定和根深蒂固的態(tài)度及信念之間展現(xiàn)鴻溝時，法律就不能改變?nèi)藗兊男袨椤?。[15]241

      總之，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)與農(nóng)民的法觀念等因素的制約決定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)只能產(chǎn)生有限的實效，僅憑制度文本上的程序設(shè)計不可能完全治愈農(nóng)村集體土地所有權(quán)的痼疾，因為程序性規(guī)范的欠缺只不過是諸多病因中的一種而已。與此相應(yīng)，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸進式的變革模式。只有當(dāng)廣大農(nóng)民具備必要的私權(quán)意識、法治觀念與足夠的公共參與能力，能夠在公共場合依照既定的程序恰當(dāng)?shù)乇磉_其利益訴求并且平等地進行商談、論辯時，集體土地所有權(quán)的運作程序才能產(chǎn)生預(yù)期的效果，才能真正體現(xiàn)集體成員的共同意志。此時方可賦予農(nóng)民集體完全的自治權(quán)，而在此之前關(guān)于集體土地處分上的限制還需要部分地予以保留。制度變革的壓力需要時間來承載，任何操之過急的激進式變革行動必然導(dǎo)致變革預(yù)期的落空，甚至還會產(chǎn)生諸多負面效應(yīng)。對于涉及億萬農(nóng)民切身利益的農(nóng)村土地物權(quán)制度的變革而言，尤其如此，漸進式的變革模式是必然選擇。

注釋: