導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇拆遷管理論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、房地產(chǎn)動(dòng)拆遷公司的成本組成及存在的問(wèn)題

相比于其他行業(yè)而言，房地產(chǎn)動(dòng)拆遷行業(yè)的成本管理更為復(fù)雜，一個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間可能比較長(zhǎng)，尤其是動(dòng)遷的工作既要求細(xì)致又要求效率。因此，房地產(chǎn)動(dòng)拆遷公司的成本具有其自身的特點(diǎn)，成本核算上也存在一些問(wèn)題。

1、由于動(dòng)拆遷工作歷時(shí)較長(zhǎng)，加上相關(guān)財(cái)務(wù)人員水平不高等，往往不重視建設(shè)過(guò)程的成本管理，致使財(cái)務(wù)指標(biāo)縮水，成本反映不真實(shí)，造成公司財(cái)務(wù)狀況及經(jīng)營(yíng)成本無(wú)從考核。

2、成本不進(jìn)行分?jǐn)偦螂S意分?jǐn)?。用于拆遷的商品房成本沒(méi)有根據(jù)實(shí)際用途轉(zhuǎn)出，在同一筆費(fèi)用用于支付不同成本對(duì)象時(shí)，相關(guān)科目有時(shí)根本不做任何分?jǐn)偂Ｓ捎诔杀举M(fèi)用分?jǐn)偟碾S意性，造成拆遷工程成本的核算脫離企業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際，無(wú)法及時(shí)提供真實(shí)完整的成本資料。

3、拆遷工程的實(shí)物工作量與財(cái)務(wù)的賬面成本結(jié)轉(zhuǎn)不一致。在購(gòu)買(mǎi)或自建拆遷用房等項(xiàng)目上，沒(méi)有一套規(guī)范的操作程序，造成賬面與實(shí)物的數(shù)量嚴(yán)重不符。

4、拆遷工程成本核算的依據(jù)無(wú)法及時(shí)取得。拆遷工程如果采用外包形式，其成本的核算必須先取得施工方開(kāi)具的發(fā)票。公司有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不能及時(shí)取得正式發(fā)票進(jìn)行成本核算的情況，導(dǎo)致成本核算缺乏真實(shí)性，給經(jīng)營(yíng)決策造成影響。

5、動(dòng)遷工作中人力成本難以計(jì)量。動(dòng)遷工作涉及大量的人力成本，需要時(shí)間和耐心與被動(dòng)遷對(duì)象進(jìn)行講解政策、說(shuō)服、簽約和安置工作。工作中不確定性較大，花費(fèi)的人力和其他成本難以具體計(jì)量，相關(guān)費(fèi)用難以審核，這部分成本既不透明也難以控制。

二、成本控制策略及程序

房地產(chǎn)動(dòng)拆遷公司是以資金和人才資本，整合土地資源、政策資源、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等資源，來(lái)實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。因其產(chǎn)品具有社會(huì)屬性、技術(shù)屬性及產(chǎn)品生產(chǎn)的復(fù)雜過(guò)程屬性，造成了其產(chǎn)品成本控制的復(fù)雜性。對(duì)于其成本管理工作的開(kāi)展，應(yīng)從戰(zhàn)略高度給予重視，首先轉(zhuǎn)變成本觀念，設(shè)計(jì)符合公司特點(diǎn)的成本管理程序和指標(biāo)，然后開(kāi)展具體的成本控制工作。

（一）成本控制觀念的轉(zhuǎn)變

1、全員成本管理觀念的創(chuàng)新

很多人認(rèn)為，成本管理是專(zhuān)設(shè)的成本管理機(jī)構(gòu)及成本管理人員的職責(zé)。但事實(shí)上，他們只是公司成本控制的組織者，比如房地產(chǎn)動(dòng)拆遷公司的拆遷工程管理部門(mén)，只靠他們單方面的努力，難以實(shí)施好成本控制。這就是說(shuō)，公司成本的發(fā)生與管理層、各部門(mén)、各人員的活動(dòng)密切相關(guān)，他們都應(yīng)對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的成本負(fù)有管理與控制的責(zé)任。因此，成本控制的主體應(yīng)該是個(gè)全員概念。

2、成本系統(tǒng)管理觀念的創(chuàng)新

長(zhǎng)期以來(lái)，公司進(jìn)行成本管理時(shí)往往比較重視某一領(lǐng)域或階段成本的控制，而忽視對(duì)其他領(lǐng)域或階段的成本的分析與研究。公司應(yīng)該樹(shù)立成本的系統(tǒng)管理觀念，將企業(yè)的成本管理工作視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，強(qiáng)調(diào)整體與全局，對(duì)企業(yè)成本管理的對(duì)象、內(nèi)容、方法進(jìn)行全方位的分析與研究。

（二）預(yù)算管理

實(shí)行預(yù)算管理是進(jìn)行成本控制的有效手段。公司的管理工作始于預(yù)算的編制，結(jié)束于預(yù)算的執(zhí)行分析。全面預(yù)算管理是普遍采用的現(xiàn)代管理模式，全面預(yù)算管理系統(tǒng)為公司預(yù)算的事前編制、事中控制和事后分析提供了一個(gè)平臺(tái)。

（三）成本控制程序設(shè)計(jì)

想要進(jìn)行有效率的成本控制，首先必須要有明確的思路，不僅要有符合實(shí)際的考核指標(biāo)，還要有有力的監(jiān)督，兼顧效率與公平。對(duì)于房地產(chǎn)動(dòng)拆遷公司而言，進(jìn)行成本控制可以采取上圖程序。

根據(jù)上圖，成本控制是一項(xiàng)涉及公司各個(gè)部門(mén)、每個(gè)員工的系統(tǒng)工程，在轉(zhuǎn)變公司成本觀念后，對(duì)員工進(jìn)行充分的思想動(dòng)員。由公司高級(jí)管理層發(fā)起，與財(cái)務(wù)部門(mén)一起設(shè)計(jì)預(yù)算和考核指標(biāo)，具體分析公司實(shí)際情況，找出控制成本的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。財(cái)務(wù)部門(mén)將控制成本的指標(biāo)層層分解至部門(mén)、項(xiàng)目、員工，形成科學(xué)有效的責(zé)任成本體制。每個(gè)員工在保障公司利益的前提下，都承擔(dān)一定的責(zé)任成本。至一個(gè)會(huì)計(jì)期限或項(xiàng)目結(jié)束，指標(biāo)結(jié)果反饋回財(cái)務(wù)部門(mén)，進(jìn)行考核與獎(jiǎng)勵(lì)，這樣有利于發(fā)現(xiàn)成本控制的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步改善、加強(qiáng)控制的措施和方法。公司高管層在整個(gè)成本控制的過(guò)程中，要盡力給予支持，并起到關(guān)鍵的監(jiān)督作用。

三、具體成本控制方法

（一）財(cái)務(wù)部門(mén)成本控制

1、嚴(yán)格執(zhí)行年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃及財(cái)務(wù)預(yù)算

嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，將總成本控制在預(yù)算內(nèi)。對(duì)于超出預(yù)算的費(fèi)用要按有關(guān)規(guī)定辦理。對(duì)于即將要開(kāi)始的拆遷工程項(xiàng)目，要求工程部門(mén)對(duì)該項(xiàng)目提前做出規(guī)劃設(shè)計(jì)，財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)工程圖紙做出預(yù)算，并在工程過(guò)程嚴(yán)格監(jiān)督。待項(xiàng)目完成后，財(cái)務(wù)人員要對(duì)支付款項(xiàng)等嚴(yán)格把關(guān)，審核成本和決算表，準(zhǔn)確真實(shí)地反應(yīng)工程成本。

2、加強(qiáng)資金管理

資金管理是財(cái)務(wù)管理的中心。房地產(chǎn)動(dòng)拆遷項(xiàng)目屬于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的前期項(xiàng)目，在整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中，往往項(xiàng)目的前幾個(gè)階段只產(chǎn)生費(fèi)用，在項(xiàng)目快結(jié)束時(shí)才產(chǎn)生收入。因此，為了防止資金鏈斷裂的情況發(fā)生，要求公司統(tǒng)籌安排，合理調(diào)度，把資金用活。

在公司資金管理中，對(duì)所有財(cái)務(wù)往來(lái)都要嚴(yán)格按規(guī)章制度辦事，要把一切發(fā)生的貨幣資金收支、物資發(fā)出和轉(zhuǎn)移，據(jù)實(shí)填制憑證，認(rèn)真審核，落實(shí)個(gè)人責(zé)任范圍避免出現(xiàn)問(wèn)題。

3、長(zhǎng)期堅(jiān)持成本控制

成本控制不是一蹴而就的工作，而是需要全公司上下齊心合力的系統(tǒng)工程。要求財(cái)務(wù)部門(mén)不僅做好記賬、編制報(bào)表的工作，而要主動(dòng)參與到公司各階段的成本控制工作中。如，動(dòng)遷工作中，財(cái)務(wù)人員可以到工作現(xiàn)場(chǎng)，了解工作進(jìn)展?fàn)顩r，評(píng)估工作難易程度，有利于評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，做好資金安排。又如，在拆遷工程中，隨時(shí)監(jiān)督工程進(jìn)度、物資采買(mǎi)等，有利于強(qiáng)化建筑物資的日常管理，減少成本。

（二）行政部門(mén)成本控制

公司行政部門(mén)主要負(fù)責(zé)公司日常運(yùn)營(yíng)的工作，不屬于公司主營(yíng)業(yè)務(wù)部門(mén)，對(duì)公司業(yè)務(wù)給予支持。行政部門(mén)主要發(fā)生的費(fèi)用在于管理費(fèi)用，如通信費(fèi)、辦公費(fèi)、交通費(fèi)、職工報(bào)銷(xiāo)等等。對(duì)于房地產(chǎn)動(dòng)拆遷公司而言，對(duì)于管理費(fèi)用也納入預(yù)算管理范疇，針對(duì)每項(xiàng)費(fèi)用分析其因由，總量控制，個(gè)別實(shí)行定額制，將管理費(fèi)用控制在一個(gè)合理范圍。

（三）動(dòng)拆遷成本控制

1、動(dòng)遷要有明確的時(shí)間和人員安排計(jì)劃

明確的計(jì)劃是做好工作的前提條件，這樣有利于公司進(jìn)行資金安排和人員安排，不僅可以提高工作效率，也可以減少不必要的人力資源浪費(fèi)。每戶(hù)被動(dòng)遷對(duì)象都有固定的經(jīng)辦人負(fù)責(zé)，這些經(jīng)辦人不僅幫忙分析被動(dòng)遷對(duì)象的實(shí)際情況，宣傳動(dòng)遷政策，簽約后還幫動(dòng)遷戶(hù)找過(guò)渡房看二手房。由于動(dòng)遷牽扯的利益較大，因此“人盯人”戰(zhàn)術(shù)做到了責(zé)任到位，將動(dòng)遷戶(hù)利益放在首位，可以加快動(dòng)遷工作的進(jìn)程。

2、拆遷補(bǔ)償安置成本控制

這部分成本是構(gòu)成房地產(chǎn)動(dòng)拆遷公司成本的重要組成部分，也直接關(guān)系到動(dòng)遷工作的難易程度。該部分成本主要由被動(dòng)遷對(duì)象房地產(chǎn)評(píng)估值構(gòu)成，一般有政府相關(guān)政策規(guī)定，并且受當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)制約。而實(shí)際工作中，評(píng)估對(duì)象的補(bǔ)償金額最難進(jìn)行。因此，準(zhǔn)確評(píng)估直接影響公司成本控制，可以從以下幾個(gè)方面入手：

1）評(píng)估之前首先應(yīng)明析評(píng)估對(duì)象的產(chǎn)權(quán)文件

產(chǎn)權(quán)文件是每個(gè)評(píng)估師在進(jìn)行估價(jià)時(shí)，首先必須掌握的重要資料，是正確估價(jià)的基礎(chǔ)。各種房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)文件所記載的房地產(chǎn)權(quán)屬內(nèi)涵各不相同，但都與房地產(chǎn)估價(jià)息息相關(guān)。例如在動(dòng)遷評(píng)估中，經(jīng)常會(huì)遇到有些房屋下面的土地是劃撥性質(zhì)，有些是出讓?zhuān)行┓慨a(chǎn)證注明用途為住宅，而實(shí)際上有商業(yè)價(jià)值，對(duì)于這種情況在選用評(píng)估方法時(shí)應(yīng)堅(jiān)持“合理、合法、合情”的原則。

2）把握對(duì)等原則

在動(dòng)遷工作中，動(dòng)遷公司與被動(dòng)遷對(duì)象處在不對(duì)等的地位中，這主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)地位，參與拆遷的主動(dòng)性，補(bǔ)償安置協(xié)議中所處的地位。因此，為了消除被動(dòng)遷對(duì)象的抵觸情緒，進(jìn)行房屋拆遷補(bǔ)償時(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)略高于(至少不低于)所在地區(qū)同類(lèi)普通住房的正常市場(chǎng)價(jià)格水平，保障動(dòng)遷工作的順利進(jìn)行。

3）根據(jù)房屋種類(lèi)采用有針對(duì)性的評(píng)估方法

隨著加快城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，帶來(lái)了大量的農(nóng)村房屋拆遷。農(nóng)村房屋所占用土地大多為農(nóng)村集體土地，沒(méi)有房產(chǎn)證和土地證，如果以實(shí)物安置(拆一補(bǔ)一)，就應(yīng)采用成本法對(duì)房屋裝修以及附屬物進(jìn)行估價(jià)。采用貨幣補(bǔ)償時(shí)，往往由政府定區(qū)位地價(jià)，然后再考慮房屋重置價(jià)。

工業(yè)廠房作抵押評(píng)估時(shí)，往往采用重置成本法，其中基本重置價(jià)、城市建設(shè)配套費(fèi)、投資管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)，建設(shè)工程后三通費(fèi)用，這樣做通常不夠精確。例如工業(yè)廠房建設(shè)規(guī)模不大，后三通費(fèi)細(xì)化為道路、場(chǎng)地、綠化、上下水道等，這樣做會(huì)更精確一點(diǎn)。

3、拆遷工程成本控制

篇2

[論文摘要]現(xiàn)有的行政關(guān)系有陷于失序的隱患，應(yīng)該引起關(guān)注。研究者針對(duì)行政關(guān)系調(diào)整所提出的不同思路，平衡論更切合中國(guó)的實(shí)際。但是，平衡論忽視了績(jī)效管理的功能。參與式績(jī)效管理對(duì)行政主體和相對(duì)方都是兼具控制和激勵(lì)作用，而且有助于形成行政共識(shí)。

行政過(guò)程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現(xiàn)為行政主體與相對(duì)方之間的互動(dòng)。這種互動(dòng)關(guān)系在形式上體現(xiàn)為管制、指導(dǎo)、協(xié)商、控制及監(jiān)督等，在過(guò)程中表現(xiàn)為相對(duì)平衡與絕對(duì)失衡的不斷轉(zhuǎn)化，在本質(zhì)上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過(guò)科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程的動(dòng)態(tài)平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實(shí)維護(hù)公眾權(quán)利，是調(diào)整行政關(guān)系所要面臨的主要問(wèn)題。

一、警惕行政關(guān)系的失序

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在這段歷史性的發(fā)展時(shí)期，新情況和新現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，新問(wèn)題層出不窮。為了抓住關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展機(jī)遇，在欣喜于取得的巨大成績(jī)的同時(shí)，也不能忽視一些值得引起關(guān)注的問(wèn)題，比如行政關(guān)系有陷于失序的隱憂(yōu)。

(一)失序與失衡

“失序”不同于行政關(guān)系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對(duì)方在行政過(guò)程中的不對(duì)等關(guān)系?！耙话闱闆r下，在實(shí)體行政法律關(guān)系中，行政主體和相對(duì)方形成行政機(jī)關(guān)為優(yōu)勢(shì)主體、相對(duì)方為弱勢(shì)主體的不對(duì)等關(guān)系；在程序法律關(guān)系和司法審查關(guān)系中，則形成另一種反向的不對(duì)等關(guān)系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過(guò)程中的主體都認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，或者如果不認(rèn)可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過(guò)程會(huì)呈現(xiàn)出有序性。但如果行政過(guò)程的主體不認(rèn)可行政關(guān)系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調(diào)整失衡狀態(tài)，那么行政過(guò)程會(huì)表現(xiàn)出“失序”。

在目前的行政過(guò)程中，行政主體在大部分情境中仍處于強(qiáng)勢(shì)地位，但這種相對(duì)優(yōu)勢(shì)面臨越來(lái)越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對(duì)抗，而且社會(huì)對(duì)行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了政府的公信力危機(jī)。另一方面．相對(duì)方的權(quán)利意識(shí)在不斷增強(qiáng)，維權(quán)技能在不斷提高，但現(xiàn)有制度框架內(nèi)的參與機(jī)制和維權(quán)渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達(dá)容易訴諸于極端之舉。面對(duì)越來(lái)越頻繁發(fā)生的對(duì)抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護(hù)公共秩序．往往選擇以危機(jī)管理的名義去強(qiáng)力控制。

在強(qiáng)制與對(duì)抗的互動(dòng)中，如果上級(jí)部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為下屬部門(mén)的行為有悖于公共管理的政治要求，會(huì)以指示、批示、批評(píng)、懲罰等方式介入行政過(guò)程，從而使行政關(guān)系的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向相對(duì)方。在整個(gè)過(guò)程中，行政關(guān)系的調(diào)整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問(wèn)題、特定領(lǐng)導(dǎo)以及特定情形。

(二)行政關(guān)系失序的表現(xiàn)

以上海某些區(qū)出現(xiàn)的“釣魚(yú)式執(zhí)法”為例。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，面對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的不正當(dāng)執(zhí)法方式，處于弱勢(shì)地位的相對(duì)方大多選擇忍氣吞聲，因?yàn)楸磉_(dá)訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關(guān)系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無(wú)顧忌地選擇執(zhí)法手段，這也為互動(dòng)關(guān)系的逆轉(zhuǎn)埋下了伏筆。當(dāng)個(gè)別相對(duì)方選擇極端的方式表達(dá)抗議時(shí)，其他感同身受的相對(duì)方即刻予以響應(yīng)，社會(huì)公眾由于驚詫于行政主體的肆無(wú)忌憚而為指責(zé)行政主體的公共輿論奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢(shì)地位。在該事例中，行政關(guān)系調(diào)整的直接起因是個(gè)別相對(duì)方的極端行為，而非有序的參與和表達(dá)；實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系調(diào)整的直接動(dòng)力來(lái)自于上級(jí)部門(mén)的關(guān)注，而非相關(guān)主體的協(xié)商與討論。

又比如，近年來(lái)各地的城市管理執(zhí)法工作(“城管”)普遍面臨一個(gè)三元困境：城管如何執(zhí)法，才能既維護(hù)城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，其供給要依靠行政主體的強(qiáng)制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿(mǎn)足了一些社會(huì)需求；而對(duì)于小商販提供的商品和服務(wù)，社會(huì)公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務(wù)時(shí)會(huì)贊成小商販存在的合理性，而在其它時(shí)間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實(shí)踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對(duì)方的行政關(guān)系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現(xiàn)“一管就有沖突、一放就有投訴”的現(xiàn)象。如此周而復(fù)始，不僅未能解決城市管理的根本問(wèn)題，反而影響行政執(zhí)法的公信力。

如果不正視行政過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題，仍然以危機(jī)管理的思維沿用個(gè)案處理的方式，行政關(guān)系將會(huì)陷入失序的境地，其表現(xiàn)就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強(qiáng)力控制，而相對(duì)方要么不參與，一旦參與就會(huì)釀成。

二、調(diào)整行政關(guān)系的不同思路

如何防范行政關(guān)系陷于失序，既使行政主體依法行政維護(hù)公共秩序，又能切實(shí)保障相對(duì)方的權(quán)利?在相關(guān)研究中，先后出現(xiàn)過(guò)管理論、控權(quán)論和平衡論等理論。

(一)管理論

管理論主張維護(hù)行政主體的優(yōu)勢(shì)地位，認(rèn)為行政過(guò)程的有序來(lái)自于行政主體的指導(dǎo)和相對(duì)方的服從。應(yīng)該指出的是，管理論并非完全排斥對(duì)相對(duì)方權(quán)利的保障，而是將保障從屬于對(duì)行政秩序的追求。另外，也不能簡(jiǎn)單地將管理論視為行政特權(quán)的等價(jià)物。因?yàn)槿绻ㄖ蜗鄬?duì)健全，并且在行政過(guò)程之外設(shè)計(jì)了有效的利益表達(dá)機(jī)制，相對(duì)方的權(quán)益可以通過(guò)其他的渠道得到保護(hù)，那么行政主體的優(yōu)勢(shì)地位依然是面臨實(shí)質(zhì)約束的。

在實(shí)踐中，歐洲大陸一些法團(tuán)主義文化的國(guó)家的行政管理過(guò)程更接近于管理論。在這些國(guó)家，行政主體在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)享有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，管理過(guò)程中的自由裁量權(quán)受到較為廣泛的認(rèn)可。在政治運(yùn)行中，致力于維護(hù)公眾利益的組織和集團(tuán)是由國(guó)家和政府所創(chuàng)造并規(guī)范的。一方面，這些利益表達(dá)組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動(dòng)過(guò)程中享有較大的話(huà)語(yǔ)權(quán)。因而，行政主體在行政過(guò)程的優(yōu)勢(shì)地位受到政治過(guò)程的約束，這也意味著行政關(guān)系的失衡由政治關(guān)系來(lái)調(diào)整。

(二)控權(quán)論

控權(quán)論主張限制或取消行政主體的主導(dǎo)地位，從而彰顯相對(duì)方的權(quán)利優(yōu)勢(shì)。這種理論認(rèn)為在大多數(shù)行政實(shí)踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問(wèn)題，反而會(huì)滋生一系列問(wèn)題，比如權(quán)力濫用、腐敗、限制相對(duì)方的自由等。所以，控權(quán)論主張政府最小化，認(rèn)為大多數(shù)公共事務(wù)都可通過(guò)市場(chǎng)和私人組織得到解決。另外，控權(quán)論的基本假設(shè)是，行政過(guò)程是由各種利益集團(tuán)相互博弈的活動(dòng)所組成的，國(guó)家不具有主體性，只是一個(gè)各種勢(shì)力互爭(zhēng)雌雄的競(jìng)技場(chǎng)。

自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，一場(chǎng)被命名為“新公共管理”的運(yùn)動(dòng)席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實(shí)踐的所有話(huà)語(yǔ)資源。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的基本思路就是控權(quán)論，主張公共管理的市場(chǎng)化、私有化和自由化。經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐，如今人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，這股潮流并不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對(duì)于眾多發(fā)展中國(guó)家而言，國(guó)家的空心化、公共管理的市場(chǎng)化和公共服務(wù)的私有化，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)公共福利的改善，反而引發(fā)了一系列嚴(yán)重問(wèn)題，比如公共服務(wù)的有效供給不足、公共服務(wù)分配結(jié)構(gòu)失衡等。

控權(quán)論在多元主義文化的英美國(guó)家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語(yǔ)國(guó)家)較為盛行。在這些國(guó)家，政治活動(dòng)的主體是各種利益集團(tuán)，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監(jiān)督。主流的社會(huì)文化和法律體系都主張對(duì)公共權(quán)力保持質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的態(tài)度，因而行政主體的自由裁量權(quán)是一種被普通公眾所廣泛擔(dān)憂(yōu)的存在物。如何限制行政主體的權(quán)力，確保相對(duì)方的權(quán)益免受行政主體的肆意侵害，是這些國(guó)家在行政管理方面的主要議題。

(三)平衡論

平衡論是中國(guó)行政法學(xué)界的創(chuàng)新，認(rèn)為無(wú)論對(duì)行政主體還是對(duì)相對(duì)方，都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)治下加以制約和激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)作等方面的平衡。從理論上說(shuō)，平衡論主張既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權(quán)論過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過(guò)分強(qiáng)調(diào)命令、強(qiáng)制手段的作用，……主張綜合運(yùn)用行政法的各種手段：既在必要的場(chǎng)合運(yùn)用命令、強(qiáng)制手段，同時(shí)在大多數(shù)場(chǎng)合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩”。

作為一項(xiàng)本土化的創(chuàng)新，平衡論在中國(guó)行政關(guān)系的研究中得到了廣泛關(guān)注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國(guó)的中庸文化，主張通過(guò)調(diào)和來(lái)解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對(duì)立。從社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，平衡論試圖在政府與市場(chǎng)、行政主體與相對(duì)方之間取得平衡，符合中國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的政治社會(huì)生態(tài)。

盡管平衡論的響應(yīng)者眾，但質(zhì)疑聲也不少。其中與管理實(shí)踐關(guān)聯(lián)度最高的質(zhì)疑來(lái)自于具體的平衡機(jī)制：如何既制約行政主體濫用權(quán)力(相對(duì)方濫用權(quán)利)，又激勵(lì)行政主體積極作為(相對(duì)方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細(xì)探討過(guò)公務(wù)員制度、行政指導(dǎo)等具體的平衡機(jī)制。在此，筆者著重分析參與式績(jī)效管理作為一種平衡機(jī)制。

三、參與式績(jī)效管理

要實(shí)現(xiàn)行政關(guān)系的有序調(diào)整，既不能只突出行政主體的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，也不能只強(qiáng)調(diào)相對(duì)方的權(quán)利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的觀點(diǎn)。不過(guò)，行政法領(lǐng)域的研究者忽視了績(jī)效管理的平衡功能。

(一)績(jī)效管理的發(fā)展與不足

績(jī)效管理是管理實(shí)踐的重要工具，也是現(xiàn)代管理學(xué)的重要議題。比如，早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，紐約市就嘗試用現(xiàn)代方法測(cè)量和評(píng)估行政部門(mén)的績(jī)效。但是，由于行政行為具有目標(biāo)多樣性，行政過(guò)程的委托關(guān)系具有多層次性，不同行政主體的產(chǎn)出難以橫向比較，以及公共產(chǎn)品缺乏類(lèi)似市場(chǎng)這樣的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，因而相比企業(yè)績(jī)效管理，政府績(jī)效管理實(shí)踐進(jìn)展更為緩慢。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，政府績(jī)效管理廣泛地采用企業(yè)績(jī)效管理的理念、方式和工具，比如顧客導(dǎo)向、平衡計(jì)分卡、績(jī)效合同、績(jī)效規(guī)劃等。不過(guò)，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績(jī)效管理的實(shí)踐。

近些年來(lái)，研究者逐漸認(rèn)識(shí)到，績(jī)效測(cè)評(píng)工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問(wèn)題以及環(huán)境相匹配。如果政府績(jī)效問(wèn)題主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足，大規(guī)模地采用績(jī)效合同，并推行公共服務(wù)的市場(chǎng)化，那么不僅不能改善公共服務(wù)的供給，反而可能導(dǎo)致公共服務(wù)“嫌貧愛(ài)富”，使公共服務(wù)喪失應(yīng)有的公益性。如果整個(gè)國(guó)家所處的階段是快速發(fā)展時(shí)期，一味地模仿其他國(guó)家的限制政府活動(dòng)范圍的績(jī)效管理方式，不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，反而會(huì)使整個(gè)社會(huì)陷于斷裂，因?yàn)檫@些國(guó)家的社會(huì)組織尚無(wú)法承接起政府轉(zhuǎn)移出的功能。

(二)參與式績(jī)效管理

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)的政府績(jī)效管理先后采取過(guò)崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理、效能監(jiān)察、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、服務(wù)承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監(jiān)督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進(jìn)之處。比如，大多數(shù)績(jī)效管理形式都是封閉性的，沒(méi)有設(shè)計(jì)公眾參與的渠道。近年來(lái)，一些地方政府在公眾參與政府績(jī)效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評(píng)議政府、社會(huì)滿(mǎn)意度調(diào)查等。在目前中國(guó)的政府績(jī)效管理中，公眾參與最多的環(huán)節(jié)是對(duì)具體行政部門(mén)的評(píng)估。以南京市為例，該市自1999年以來(lái)，一直堅(jiān)持“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的做法。每年年底，南京市政府向市民發(fā)放評(píng)議問(wèn)卷，要求對(duì)所有的政府機(jī)關(guān)進(jìn)行打分排名。北京、珠海、杭州、?？凇y川、昆明等城市都先后開(kāi)展過(guò)“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的活動(dòng)。

作為政府績(jī)效管理的一種理念，參與式績(jī)效管理主張社會(huì)公眾應(yīng)有效地參與到對(duì)政府績(jī)效的測(cè)評(píng)和管理過(guò)程。公眾參與績(jī)效管理的方式有很多種，比如對(duì)施政目標(biāo)的討論，對(duì)評(píng)估體系的建議，對(duì)具體行政主體的評(píng)估，對(duì)績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的監(jiān)督。所以，參與式績(jī)效管理并不僅僅局限于“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”的形式。從行政關(guān)系的有效調(diào)整角度看，公眾對(duì)具體行政主體的評(píng)測(cè)僅僅是一個(gè)起點(diǎn)，并沒(méi)有窮盡參與式績(jī)效管理的內(nèi)涵。

如果缺乏政府信息公開(kāi)作為配套工作，公眾的評(píng)測(cè)失去了基本的信息基礎(chǔ)，只能依據(jù)感性認(rèn)識(shí)．不僅不利于行政主體改進(jìn)工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)中，將所有行政部門(mén)不分類(lèi)別地排列在一起，導(dǎo)致直接提供公共服務(wù)的部門(mén)普遍得分較低，而主要服務(wù)于政府內(nèi)部的部門(mén)得分較高。南京市2001年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分第一的部門(mén)是市委辦公廳，得分最低的部門(mén)分別是市政公用局、市房地產(chǎn)局、市容局、市規(guī)劃局等；北京市2003年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分最高的部門(mén)是市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，得分最低的部門(mén)分別是市交通委、市建設(shè)委、市城管執(zhí)法局、市政管理委、市規(guī)劃局等；昆明市2008年群眾評(píng)議政府的活動(dòng)中，得分第一的部門(mén)是市政協(xié)辦公廳，得分最低的部門(mén)分別是市規(guī)劃局、市城管局、市建設(shè)局等。

由于各個(gè)行政主體的工作難以進(jìn)行簡(jiǎn)單的橫向比較，因而群眾的評(píng)議大多數(shù)只能作為評(píng)估各個(gè)部門(mén)實(shí)際工作的參考材料，這就引發(fā)了一個(gè)如何對(duì)群眾評(píng)議做出反饋的問(wèn)題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據(jù)群眾評(píng)議結(jié)果調(diào)整了幾個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)班子，就會(huì)面臨“群眾感知是否為充分統(tǒng)計(jì)量”的問(wèn)題，畢竟各個(gè)部門(mén)的法定職責(zé)對(duì)群眾感知有直接影響。但如果不對(duì)群眾評(píng)議結(jié)果做出積極反饋，那么群眾對(duì)評(píng)議活動(dòng)的參議熱情就會(huì)快速消退，從而使評(píng)議活動(dòng)陷入名存實(shí)亡的尷尬處境。

所以，參與式績(jī)效管理不是簡(jiǎn)單地將公眾動(dòng)員起來(lái)定期為行政主體給出評(píng)測(cè)分?jǐn)?shù)，而是包括目標(biāo)設(shè)定、體系設(shè)計(jì)、信息生產(chǎn)、結(jié)果使用等環(huán)節(jié)的全過(guò)程參與。那么，為什么說(shuō)參與式績(jī)效管理有助于行政關(guān)系的有序調(diào)整?

(三)參與式績(jī)效管理促進(jìn)行政關(guān)系的調(diào)整

1．參與式績(jī)效管理對(duì)行政主體而言，既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制?？?jī)效目標(biāo)為行政主體的管理行為設(shè)定了目標(biāo)，指標(biāo)體系則引導(dǎo)行政主體按照預(yù)定方向?qū)嵤┕芾?。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績(jī)效管理體系中，行政主體的管理行為對(duì)公眾需求的回應(yīng)度就大大提高。不過(guò)，應(yīng)該指出的是，行政主體的管理目標(biāo)應(yīng)該融合公眾需求和部門(mén)法定職責(zé)，即行政主體在開(kāi)放性條件下保持相對(duì)的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達(dá)有其內(nèi)在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應(yīng)該有一種提煉和合成過(guò)程，才能形成真正的社會(huì)公共利益。

在具體操作上，可以根據(jù)脆弱性和敏感度的強(qiáng)弱程度，將行政主體的行為分為四種類(lèi)別，每一種類(lèi)別所對(duì)應(yīng)的公眾參與形式分別是：廣泛協(xié)商、自主決策、自由裁量和聽(tīng)證會(huì)。如果某一公共問(wèn)題的敏感度強(qiáng)但脆弱性較低，則可以考慮召集相關(guān)公眾的代表參與討論，比如舉行聽(tīng)證會(huì)。這樣既可以節(jié)約管理成本，也能滿(mǎn)足公眾參與的需求，而且將行政關(guān)系的矛盾控制在一定范圍之內(nèi)。這一類(lèi)管理行為包括價(jià)格管制、區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題、城市市容管理等。如果某一公共問(wèn)題的敏感度和脆弱性都很強(qiáng)，就必須預(yù)先準(zhǔn)備好公眾廣泛和深度參與的方案，因?yàn)檫@一類(lèi)問(wèn)題往往是引發(fā)行政關(guān)系失序的主要領(lǐng)域。這一類(lèi)管理問(wèn)題主要涉及社會(huì)治安、動(dòng)拆遷、民生問(wèn)題等。所以，對(duì)于公眾參與，行政主體應(yīng)該在開(kāi)放性條件下保持相對(duì)的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動(dòng)建立有效的利益合成機(jī)制，避免行政過(guò)程的不連貫性。從這種意義上說(shuō)，參與式績(jī)效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。

2．對(duì)相對(duì)方而言，參與式績(jī)效管理既是控制機(jī)制，又是激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)設(shè)定相應(yīng)的渠道，將公眾訴求的表達(dá)引導(dǎo)到討論績(jī)效目標(biāo)和監(jiān)督績(jī)效結(jié)果等方面，使公眾參與呈現(xiàn)出有序性。

在城市管理中有一個(gè)著名的“垃圾桶問(wèn)題”。在扔生活垃圾時(shí)，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因?yàn)榉奖憧旖?；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠(yuǎn)越好，這是出于衛(wèi)生和環(huán)境等方面的考慮。如果只注重部門(mén)的法定職責(zé)，即便科學(xué)合理的垃圾桶設(shè)置有時(shí)也無(wú)法獲得相關(guān)居民的理解；而如果只注重居民的訴求表達(dá)，垃圾桶可能無(wú)立足之地。實(shí)際上，不僅僅垃圾桶的設(shè)置，包括公交車(chē)站、通信基站、電力設(shè)施等許多公共產(chǎn)品的規(guī)劃選址都面臨類(lèi)似的問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，如果沒(méi)有合理的參與途徑，行政相對(duì)方的訴求表達(dá)很容易演變?yōu)?，使行政關(guān)系面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。換一個(gè)角度看，如果設(shè)計(jì)了有效的參與途徑，公眾有序地表達(dá)利益訴求，不僅能激勵(lì)公眾參與公共管理過(guò)程，而且也能避免行政過(guò)程的沖突。