導(dǎo)語：以經(jīng)濟(jì)學(xué)角度淺議城市房屋拆遷缺陷一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

房屋往往是人們安身立命之處，對于大多數(shù)家庭而言房屋是他們最重要的財(cái)產(chǎn)之一。房屋拆遷對于個(gè)人利益的影響可以說是非常巨大的。自從2007年重慶的“史上最牛的釘子戶”見諸報(bào)端之后，房屋拆遷引發(fā)的糾紛再次引起了社會的廣泛關(guān)注，關(guān)于房屋拆遷的討論再度升溫。

根據(jù)建設(shè)部信訪辦的統(tǒng)計(jì)，2002年1月至8月28%受理的來信和70%的上訪批次涉及房屋拆遷問題。到2003年8月底，國家信訪局接受的關(guān)于房屋拆遷的投訴信件和上訪者人數(shù)均同比增長50%。根據(jù)山東省高級人民法院行政審判庭的統(tǒng)計(jì)，城市房屋拆遷引發(fā)的行政訴訟在2004年增幅達(dá)60%。[1]

一、城市房屋拆遷問題產(chǎn)生的原因

城市房屋拆遷原本是極為正常的，一個(gè)城市在其發(fā)展的過程中不可避免地需要進(jìn)行房屋拆遷。房屋拆遷的原因可能有以下幾個(gè)方面：第一，舊城區(qū)的發(fā)展日益飽和、已不堪重負(fù)，需要從城市的外緣進(jìn)行拓展或是對舊城區(qū)進(jìn)行改造；第二，一個(gè)城市行進(jìn)了新的規(guī)劃，城市主導(dǎo)功能發(fā)生變化，需要對現(xiàn)有城市格局進(jìn)行改變；第三，房屋本身使用年限過久，危、舊的房屋已不再適合居住，需要進(jìn)行就地重建或異地重建等。作為城市發(fā)展正常的新陳代謝過程，原本房屋拆遷無可厚非。那么為何近年來城市房屋拆遷卻引發(fā)了頻繁的社會糾紛？為何這一問題竟愈演愈烈？這些問題似乎應(yīng)當(dāng)值得認(rèn)真的思考。

筆者認(rèn)為糾紛產(chǎn)生的直接原因在于拆遷補(bǔ)償達(dá)不成一致。近年來房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)升溫，房價(jià)的上漲之勢令人咋舌。對于很多普通百姓而言，房價(jià)與收入的巨大差距使得買房已成為一件近乎遙不可及的事。此時(shí)如果他們的房屋被拆遷卻得不到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，那么很可能意味著在他們在失去老房子的同時(shí)很難再購買一套新住宅。

二、從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析城市房屋拆遷中各主體的作用

目前看來，城市房屋拆遷過程中涉及的主體包括：地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、被拆遷人、專業(yè)拆遷隊(duì)等。下面本文將試著從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析前三者在城市房屋拆遷過程中所起的作用。

（一）地方政府

地方政府在房地產(chǎn)開發(fā)和城市房屋拆遷過程中的主要職權(quán)包括：第一，出讓土地的建設(shè)用地使用權(quán)，收取相應(yīng)的出讓金；第二，進(jìn)行相關(guān)的行政審批。地方政府主要依靠已有的制度、出臺相應(yīng)的法規(guī)、公布有關(guān)政策以及其他具體行政行為來履行自身職能。

1、從產(chǎn)權(quán)制度的角度分析

從現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度的角度來看，我國已具備了相對完善的房屋產(chǎn)權(quán)制度。城市房屋已經(jīng)建立起產(chǎn)權(quán)登記制度，例如在房屋買賣過程中房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是以到登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記為標(biāo)準(zhǔn)的。房屋的產(chǎn)權(quán)證就是房屋所有者享有房屋所有權(quán)的權(quán)屬證明。由于產(chǎn)權(quán)界定清晰，因此對于房屋產(chǎn)權(quán)的拆遷補(bǔ)償也是明確的。

但是，對于土地使用權(quán)制度卻較為模糊。房屋與土地是不可分割的整體，因此房屋產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中就產(chǎn)生了問題。其中主要的問題包括：第一，房、地補(bǔ)償?shù)慕缍ú磺?；第二，公民是否享有土地使用?quán)并不明確。[2]根據(jù)2007年頒布的《物權(quán)法》的規(guī)定，如果流轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)，那么附著于其上的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施也應(yīng)一并處分。按照這一規(guī)定，在房屋拆遷之前的征收補(bǔ)償階段，對于被拆遷者的補(bǔ)償不僅應(yīng)包括對于房屋產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償，還應(yīng)包括對于土地使用權(quán)的補(bǔ)償。但是，目前對于土地使用權(quán)應(yīng)如何補(bǔ)償卻沒有明確的規(guī)定。立法、政策上的空白導(dǎo)致的情況是“以房屋補(bǔ)償掩蓋了土地”或是“在處置房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)將土地含入其中，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)本身又單獨(dú)重復(fù)處置”[3]。土地使用權(quán)權(quán)屬問題產(chǎn)生的原因之一在于該權(quán)屬的來源。我國土地使用權(quán)的取得主要分為兩種方式，一種是通過無償?shù)膭潛苋〉?，另一種是通過政府的有償出讓取得。因此在補(bǔ)償時(shí)也應(yīng)采取不同的措施。筆者認(rèn)為，如果是前者在拆遷補(bǔ)償過程中應(yīng)基于保證百姓的基本生活的考慮給予適當(dāng)補(bǔ)償，但對于后者就應(yīng)該予以充分足額的補(bǔ)償，而且補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還應(yīng)參考該地段在發(fā)展過程中升值的部分。筆者認(rèn)為政府應(yīng)盡快彌補(bǔ)這一立法、政策上的空白，為完善與城市房屋拆遷相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度而盡職盡責(zé)。

“稀缺性是人們建立產(chǎn)權(quán)或?qū)Y源設(shè)置權(quán)力安排的基本前提”[4]。對于國家而言土地是稀缺的資源，因此國家需要建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度以維系土地資源的良性使用和流轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)的形成機(jī)制主要有四個(gè)方面，包括武力、意識形態(tài)、習(xí)俗習(xí)慣和國家或者其他機(jī)構(gòu)實(shí)施的行為[5]。個(gè)人任何的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度依賴于三個(gè)方面，第一，個(gè)人為了保護(hù)該產(chǎn)權(quán)的努力；第二，他人企圖分享該產(chǎn)權(quán)的努力；第三，任何第三方為保護(hù)這項(xiàng)權(quán)利的努力。房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)制度的形成主要是依靠國家的制度設(shè)計(jì)和長期以來的習(xí)慣。良好的產(chǎn)權(quán)制度能夠?qū)τ诒Ｗo(hù)產(chǎn)權(quán)起到積極的作用，而目前我國在城市房屋拆遷過程中涉及的產(chǎn)權(quán)制度卻尚不能起到這樣的作用。接連發(fā)生的拆遷糾紛似乎在說明：產(chǎn)權(quán)所有者為了保護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)而在不懈抗?fàn)?。房地產(chǎn)開發(fā)商企圖分享這一產(chǎn)權(quán)，因此其也沒有絲毫的放松。但是，地方政府作為第三方，其在保護(hù)這項(xiàng)權(quán)利時(shí)所作出的努力似乎還有較大的欠缺。

2、從交易費(fèi)用的角度分析

地方政府的行為可能導(dǎo)致交易費(fèi)用的增加，這主要體現(xiàn)在地方政府的立法、決策及行政過程中。

地方政府擁有廣義上的立法權(quán)，即地方政府對于當(dāng)?shù)氐木唧w拆遷過程、補(bǔ)償情況等有權(quán)力出臺一些地方性法規(guī)。在這個(gè)過程中就很可能出現(xiàn)立法上的設(shè)租尋租行為，這一行為將導(dǎo)致房屋拆遷過程中交易費(fèi)用的上升，而被拆遷者很可能成為這一成本提升最終的承擔(dān)者。導(dǎo)致的結(jié)果將是被拆遷者所得的拆遷補(bǔ)償不合理，進(jìn)而觸發(fā)各種房屋拆遷糾紛。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，在憲法秩序的作用下可以通過生產(chǎn)性努力和分配性努力來獲得利潤。在行政權(quán)力無法受到有效監(jiān)管的情況下，擁有立法權(quán)、決策權(quán)的地方政府，很可能利用其分配性努力獲得高額利潤。

根據(jù)法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系的相關(guān)理論進(jìn)行分析，每一種規(guī)則都代表利益的重新分配，因此為了在新一輪的利益分配中得到更多的利益，相關(guān)利益集團(tuán)必然會在制定規(guī)則時(shí)進(jìn)行游說，發(fā)出自己的聲音。而此時(shí)作為被拆遷者的百姓由于處于較為弱勢的地位，其聲音很難得到傳達(dá)。如果立法者在立法時(shí)主要考慮的是某些利益集團(tuán)的利益和本部門的利益，而未考慮包括被拆遷者在內(nèi)的其他各利益攸關(guān)方的利益，那么制定出的法律就很可能不能保證公平。

（二）房地產(chǎn)開發(fā)商

房地產(chǎn)開發(fā)商作為市場經(jīng)濟(jì)的主體之一，其秉持著經(jīng)濟(jì)人理性在市場中必然是尋求交易成本的最小化和利潤的最大化。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的利益集團(tuán)理論，“假設(shè)一國基本的社會制度和政治制度為既定，從政治市場中利益集團(tuán)互相作用的角度解釋各產(chǎn)業(yè)部門的產(chǎn)權(quán)安排”，獲得利益的方法主要有兩種：第一，服從既定制度安排，追求最低投入；第二，對統(tǒng)治者、立法者、政府官僚進(jìn)行游說爭取有利于自己的法律和規(guī)則的變化。[6]目前，房地產(chǎn)開發(fā)商為了取得自身的利益，往往就會采取后一種措施。通過游說表達(dá)自身的利益需求，從而使政策發(fā)生傾斜。

2003年湖南省嘉禾拆遷事件轟動(dòng)一時(shí)，當(dāng)?shù)卣疄榱瞬疬w打出的標(biāo)語令人感到可氣可笑——“誰不顧嘉禾的面子，誰就被摘帽子”、“誰工作通不開路子，誰就要換位子”、“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”。在這樣轟轟烈烈的拆遷政策下，房地產(chǎn)開發(fā)商僅以210萬元人民幣就取得了超過12萬平方米的國有土地使用權(quán)，該開發(fā)商相當(dāng)于每平米僅支付了人民幣30元！[7]開發(fā)商降低了購置土地使用權(quán)的費(fèi)用，但這對于被拆遷者卻并無利益可言。若長此以往，城市房屋拆遷的沖突必然是不可避免的。

（三）被拆遷者

在城市房屋拆遷的過程中，被拆遷者處于最為弱勢的地位。當(dāng)然不能排除有被拆遷者利用房屋拆遷之機(jī)漫天要價(jià)，但大多數(shù)被拆遷者只是希望能夠有足夠的補(bǔ)償以使其能夠另辟新居。

房屋是對于大多數(shù)家庭而言是其最重要的不動(dòng)產(chǎn)，如果房屋拆遷之前的征收補(bǔ)償不合理，被拆遷者將面臨無居所的危境，他們很可能通過各種途徑阻攔拆遷。這不僅將提高房屋拆遷的成本，同時(shí)也將提高維護(hù)社會穩(wěn)定的成本。

三、城市房屋拆遷制度的變遷

2009年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院五位教授就《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》向全國人大常委會提出了審查建議，其中特別提到了房屋征收補(bǔ)償問題。在2010年1月29日，國務(wù)院法制辦在其官方網(wǎng)站上公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》，公開向社會征求意見。法律規(guī)定的變化在一定意義上也是制度的變遷。在征求意見稿中對于被拆遷戶的權(quán)利有了更全面的保護(hù)，例如在征求意見稿第32條第2、3款中規(guī)定：“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實(shí)施搬遷。任何單位和個(gè)人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實(shí)施搬遷?！边@些條文都是針對過去在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)過的房屋拆遷問題所作出的法律規(guī)定，體現(xiàn)了立法上的進(jìn)步。

從之前某些地方政府為了謀私利而侵害被拆遷者的利益，到全國性的拆遷法規(guī)的修改，這一過程使人不由想起諾斯悖論，即國家的存在既是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，又是經(jīng)濟(jì)衰敗的根源。將這一悖論放之于房屋拆遷過程亦是如此。政府公正合理的立法行為是房屋拆遷有序進(jìn)行的保障，但是一些政府的設(shè)租尋租行為又是產(chǎn)生房屋拆遷糾紛的原因。諾斯悖論似乎又并非是真正的悖論，國家的正、負(fù)面利益可能是兼容的，這取決于統(tǒng)治者對短期利益與長期利益的選擇。只要這種選擇是得當(dāng)?shù)?，那么雙贏的局面是有可能出現(xiàn)的。筆者認(rèn)為，這一雙贏局面取得的前提是地方政府在制定決策時(shí)應(yīng)更傾向于使用其道德人理性而非經(jīng)濟(jì)人理性。

“只有當(dāng)制度創(chuàng)新與變遷有利可圖，人們才會發(fā)動(dòng)制度創(chuàng)新與變遷?！盵8]由于十幾年來社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了的巨大變化，城市房屋拆遷制度也走向了變革的十字路口。解決目前城市房屋拆遷的矛盾的確需要新制度的供給。然而推動(dòng)變革的動(dòng)力并不統(tǒng)一，不同主體有著不同的利益訴求。對于某些主體而言，制度變遷的可圖之利尚不明顯，因此其難有動(dòng)力推動(dòng)制度的變化。筆者認(rèn)為房屋拆遷的制度變遷將沿著一條漸進(jìn)式的道路前進(jìn)。這對于被拆遷者而言意味著其財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害或者補(bǔ)償不合理、不足額的情況還要更長的一段時(shí)間才能夠解決。這對于政府而言，意味著還需付出更多的行政成本來解決變革完成之前的拆遷糾紛。城市房屋拆遷制度的變遷是需要各方利益主體付出相應(yīng)成本的。為了維護(hù)社會秩序，保障至少是最基本的公平與人權(quán)，政府應(yīng)為此做出更多的努力。也許新晉的《國有地上房屋征收與補(bǔ)償條例》就是這一變革的曙光。

四、結(jié)論

城市房屋拆遷涉及被拆遷人關(guān)切的重要利益，涉及政府維護(hù)社會安定的目標(biāo)，涉及房地產(chǎn)開發(fā)商對利潤最大化的需求。隨著矛盾的凸顯，這一制度的變化也許已經(jīng)開始。就筆者的觀察，在這一制度變遷的過程中亟需解決問題包括：房屋產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)的補(bǔ)償問題；完善立法以降低拆遷過程中的交易成本；設(shè)立有效的監(jiān)督以防止地方政府在拆遷過程中的設(shè)租尋租行為。如果有良法的保障、良策的護(hù)航，良性循環(huán)的城市房屋拆遷制度也許就不遠(yuǎn)了。