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關鍵詞：公共消費，地方就業(yè)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，整體關聯(lián)性

摘要：本文討論了地方公共消費與就業(yè)的國際經(jīng)驗，由我國地方公共領域消費和就業(yè)偏低等認為我國進入公共服務擴張時期。最后提出了充分認識轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的整體關聯(lián)性等政策與建議。研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中的許多重大問題都和地方公共消費與就業(yè)有關。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式應把地方公共消費與就業(yè)作為著力點。

研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中的許多重大問題都和地方公共消費與就業(yè)有關。以大學生就業(yè)為例，基層對人才有強烈需求，但真正想下基層的大學生卻很少：在社會的一端，公共服務亟需大量人才；而另一端，大中城市有成千上萬大學生在找工作，甚至出現(xiàn)了“蟻族”?；鶎庸操Y源不足，導致就業(yè)崗位結構性短缺，居民公共需求難以滿足。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式應把地方公共消費與就業(yè)作為著力點。

一、地方公共消費與就業(yè)：國際經(jīng)驗

（一）城市化是地方公共消費和就業(yè)擴張過程。

一是在英國，地方政府城市化之前的職能主要是治安，后來又增加了濟貧。隨著城市化加速，出現(xiàn)了警務、治安、供水、照明和養(yǎng)路等。1835年英國設機構管理地方事務，產(chǎn)生了多職能地方政府。二是20世紀初，西歐國家公共財政的50%-85%用在國家職能上，20世紀后25年，60%-75%花銷在地方服務上。美國近60%的公務員，約900萬人，由地方政府雇傭。1970年以來，美國地方政府工作人員的數(shù)量增加了40%以上，主要原因是小學入學率提高、監(jiān)獄人口以及兒童和老人服務增加。三是與中央或聯(lián)邦政府相比，地方政府在掌握服務對象信息方面具有更大便利性。《歐洲地方自治政府章程》主張，公共職責最好由那些最接近居民的政府實施。

（二）公共服務具有吸納勞動力密集型的特征。

一是與公共產(chǎn)品比較，公共服務更具勞動密集型特征，它高度依賴于服務人員與服務對象之間的人際關系質(zhì)量。老年護理原則上不能采用技術密集型或資金密集型，必須是勞動力密集型。地方政府職能運轉(zhuǎn)需要工作人員承擔巨大的義務，包括時間、勞動、忠心、力量和才能。二是在丹麥，地方政府雇員的絕大多數(shù)實際上是在學校、托兒所、醫(yī)院、養(yǎng)老院和圖書館等領域工作。醫(yī)院體系雇員占郡政府雇員的57%以上。在英國，地方政府雇員包括行政管理者、特別咨詢專家、清潔工作人員、學校廚師和教師、社會服務人員。議會中雇員最多的項目是教育和社會服務，英國34個郡中，這兩個服務領域的雇員幾乎占地方政府全部雇員的三分之一。在加拿大，聯(lián)邦政府確保加拿大居民享有教育、衛(wèi)生醫(yī)療和社會服務的權利，并通過行政和人事制度確保其均等化。在德國，地方政府雇員的15%從事行政性工作，其他從事社會服務、教育、衛(wèi)生健康、公共秩序和經(jīng)濟促進工作。城市和縣政府雇傭了40%的雇員。

（三）公共部門的成長幾乎是地方（社區(qū)）行政管理的成長。

一是從歷史上看，社會救濟、社會保險、公共教育、公共衛(wèi)生等在城市化階段成為公共政策重點，以此確保人口遷移和新就業(yè)人口的公共服務供給。日本經(jīng)濟從起飛到高速增長發(fā)生在20世紀50-70年代，適應經(jīng)濟起飛階段的人力資源需求，政府的主要投入是教育等。20世紀70年代開始，日本政府財政支出由對教育的大規(guī)模投入轉(zhuǎn)向主要對社會保障費用投入，原因之一是人口老齡化；二是當政府支出主要投向基礎設施時，政府主要面對的是市場和企業(yè)。隨著政府轉(zhuǎn)向人力資本投資，政府主要面向公共服務機構和社會組織。前者是市場領域擴張，后者是公共領域擴張。

二、我國進入公共服務擴張時期

（一）我國地方公共領域消費和就業(yè)偏低。

一是我國2007年，教育、醫(yī)療和社會保障三項公共服務支出占政府總支出的比重合計只有29.2%，與人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000-6000美元國家相比，分別低13.5和24.8個百分點。公共支出不足，居民不得不用自己的收入來滿足快速增長的公共服務需求，擠占了居民的私人消費。二是2002年我國公共部門就業(yè)人員占整個就業(yè)人口的5.59%，其中，黨政機關和社會團體的就業(yè)人員占整個就業(yè)人口的1.46%。2008年，我國就業(yè)人口7.74億人，其中在公共部門工作的4071萬人，占全部就業(yè)人口的5.26%，社會服務業(yè)就業(yè)人口占1.48%，遠遠低于發(fā)達國家公共部門的就業(yè)人口比例。

（二）當前我國經(jīng)濟總量上出現(xiàn)了前所未有的擴張，結構上進入調(diào)整時期；公共服務上出現(xiàn)了前所未有的需求，社會體制上進入創(chuàng)新階段。

一是按照福利經(jīng)濟學原理，國民收入總量愈大，社會經(jīng)濟福利就愈大。從1978年至今我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值幾乎翻了60倍，國家的財政收入幾乎翻了54倍。2009年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到33.5萬億元。二是發(fā)達國家公共服務擴張大約發(fā)生20世紀的中后期，其人均GDP大約在4000-10000美元之間。如果以2009年人民幣對美元6.8310的平均匯率計算，我國人均GDP接近4000美元。三是就消費而言，發(fā)展公共部門可以降低儲蓄率，拉動需求。根據(jù)國際經(jīng)驗，中國公共部門消費和就業(yè)隱含巨大空間，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的著力點。經(jīng)合組織認為，中國若要發(fā)展服務導向型經(jīng)濟，必須擴大社會保障、教育、衛(wèi)生等社會部門。只有提高社會支出，才能降低儲蓄率，拉動內(nèi)需。

（三）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的實質(zhì)是經(jīng)濟發(fā)展由物質(zhì)資本投入轉(zhuǎn)向人力資本投入。

一是提升服務業(yè)比重必須加大公共服務投入力度。據(jù)2009年世界統(tǒng)計年鑒，按產(chǎn)業(yè)類型劃分的就業(yè)構成，2005年我國第三產(chǎn)業(yè)為16.1%，在世界主要國家中處于最低水平，一些發(fā)展中國家也高于我國同期產(chǎn)業(yè)類型劃分的就業(yè)構成。加快發(fā)展服務業(yè)離不開對勞動力的投入。二是2006年我國勞動力參與率高于世界平均水平10個百分點以上，低收入國家8個百分點，中等收入國家10.6個百分點，高收入國家9個百分點。參與率高和收入水平低，反映了人力資本投入不足。三是推進城市化，讓有條件的農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，必須讓他們受教育、能就業(yè)、有住房、有社保。

（四）以基本公共服務均等化為目標的財政體制改革，必將推動公共領域發(fā)展。

根據(jù)經(jīng)濟學原理，國民收入分配愈是均等化，社會福利就愈大。從1994年實施分稅制至今，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值翻了5.6倍，國家財政收入翻了11.75倍?；竟卜站然瘧?zhàn)略的實施將大大加速我國公共服務的發(fā)展進程。

（五）政府自身的改革和創(chuàng)新在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中提上議程。

一是居民對公共服務的需求不斷增長要求政府在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中職能有增有減。有增有減的前提是滿足人民群眾日益擴張的公共服務需求。二是發(fā)揮政府調(diào)控在公共領域配置資源的基礎性作用，就像在私人領域發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用一樣。政府遵循公平公正原則來配置公共資源，社會按照志愿原則來動員社會資源。

（六）我國公共領域發(fā)展的新動向。

一是完善基層公共服務和社會管理體系出現(xiàn)新特點。2009年初北京市確定600個社區(qū)開展社區(qū)規(guī)范化建設試點工作，直接受益人群達40多萬人，包括近2600名選聘大學畢業(yè)生、38000名社區(qū)工作者、37萬社區(qū)志愿者。二是推進社會創(chuàng)新和擴大社會就業(yè)出現(xiàn)新趨勢。2008年，上海市建立了“浦東公益服務園區(qū)”，把具有代表性的社會組織聚集到一起，實現(xiàn)社會管理和社會創(chuàng)新。目前，聚集在“浦東公益服務園區(qū)”有幾十家社會組織，數(shù)百位年輕人。三是擴大文化需求和培植專業(yè)隊伍出現(xiàn)跡象。廈門為滿足農(nóng)民文化需求，在全市培育村級文化協(xié)管員296人，費用由財政負擔。

三、對策與建議

（一）充分認識轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的整體關聯(lián)性。

一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是結構性調(diào)整，牽一發(fā)而動全身，必須考慮轉(zhuǎn)變過程的整體關聯(lián)性。國際上普遍認為，中國的各種事物，由于悠久的歷史而調(diào)和和適合，使中國的社會變動，必須在整體變動下進行，單一因素的變動會引起一系列的不協(xié)調(diào)。二是把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式與公共部門發(fā)展和社會體制創(chuàng)新有機結合起來。當前中國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是其經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性使然。三是公共領域的制度、體制都有與之相適應的理念、觀念和價值體系。發(fā)展公共領域消費和就業(yè)必須考慮公共價值。

（二）妥善處理物質(zhì)資本投入與人力資本投入的關系。

一是使物質(zhì)資本與人力資本在效率與公平以及可持續(xù)原則基礎上完美結合。既要考慮物質(zhì)資本和人力資本的收益最大化，又要考慮人力資本公平使用和可持續(xù)利用。二是就業(yè)問題既要考慮部門布局，又要考慮空間布局。物質(zhì)資本與人力資本的有機結合既要堅持市場配置資源的原則，又要堅持政府調(diào)控的原則，在效益與公平基礎上把二者結合起來。三是加速人事體制改革。把人才建設，尤其是基層的人才建設放在首位。其一，結合就業(yè)，尤其是大學生就業(yè)，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，給在基層從事公共服務工作的人員更加具有吸引力的待遇、培訓和職業(yè)前景。其二，逐步打破財政全額撥款與自收自支事業(yè)單位的界限，逐步建立同等類型、同等崗位、同等績效的身份人員，享受同等水平的績效工資。其三，允許社會組織，尤其是從事社會服務的社會組織把獲得的政府資助或企業(yè)自助以及慈善捐贈的一部分用于員工工資福利及培訓，以養(yǎng)人實現(xiàn)養(yǎng)事。其四，把社區(qū)工作人員身份定位提到議事議程上來，確保在社區(qū)工作的各類人員體面的生活待遇、光明的職業(yè)發(fā)展前景。

（三）加大公共領域的資源配置力度。

一是大力發(fā)展社會服務業(yè)。開發(fā)不同類型的社會服務項目，完善支持勞動力，尤其是大學生參與社會服務就業(yè)的政策和法規(guī)，使這個領域的社會需求得到滿足。二是鼓勵社會企業(yè)家進行社會創(chuàng)新，開發(fā)居民需求的社會服務項目。三是把公益崗位由服務于弱勢群體的就業(yè)和救助逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣穆殬I(yè)化崗位。

（四）建立與服務型政府相適應的地方公共服務體系。

一是從滿足居民需求出發(fā)加強基層的公共服務機構建設，不搞上下一般粗的管理體制。提高基層公共服務能力，必須解決地方財力不足問題。二是把社會創(chuàng)新孵化器從目前對社會組織的能力建設和項目開發(fā)拓展到依托科研人員、社會企業(yè)家和社會工作者共同研究和解決當前經(jīng)濟社會發(fā)展領域面臨的新問題。要從土地使用、稅收減免、財政補貼等方面支持社會創(chuàng)新。三是培育社會企業(yè)家，創(chuàng)造社會企業(yè)家成長和創(chuàng)新的社會環(huán)境。

（五）從基本公共服務均等化入手配置人力資源。

一是從基本公共服務均等化原則出發(fā)考慮各地基本公共服務供給過程中的人力資源配置，通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)基本公共服務領域中各類人員的福利待遇、教育培訓和職業(yè)前景均等化。二是改革現(xiàn)行公務員和事業(yè)單位編制管理體制，把涉及基本公共服務的全國各類人員納入中央預算，尤其要是把欠發(fā)達地區(qū)的公共服務領域人員納入中央財政預算管理。

（六）改革現(xiàn)有的統(tǒng)計系統(tǒng)。

逐步建立適應公共部門，特別是地方公共部門發(fā)展要求的統(tǒng)計體系。把公共部門，包括政府行政、社會組織、政府外包、企業(yè)社會責任等領域的活動納入到公共部門統(tǒng)計范疇。