導(dǎo)語：精準(zhǔn)扶貧機制創(chuàng)新研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在2013年11月于湖南湘西考察時，提出“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧理念，強調(diào)扶貧工作要“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”，力圖在2020年徹底解決我國農(nóng)村剩余七千萬貧困人口的貧困問題。在精準(zhǔn)扶貧思想的指導(dǎo)下，過去幾年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10．2％下降到4％以下。黨的報告進一步提出新時代我國扶貧事業(yè)的新目標(biāo)，要求堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。因此，在未來三年的扶貧攻堅中，創(chuàng)新和發(fā)展精準(zhǔn)扶貧機制將對新時期我國的扶貧事業(yè)起到積極的推動作用。精準(zhǔn)扶貧思想的一個重要理念就是要精準(zhǔn)識別貧困人口，提高扶貧瞄準(zhǔn)效率，減少漏出?，F(xiàn)有的貧困戶識別機制以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農(nóng)戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的方式，整戶識別。〔1〕然而，隨著對貧困認(rèn)識的不斷深入，理論界越來越意識到貧困不單單是一個靜態(tài)的生存狀態(tài)，而是這個生存狀態(tài)的動態(tài)變化過程，也由此產(chǎn)生了動態(tài)貧困理論。動態(tài)貧困理論對實踐精準(zhǔn)扶貧機制提出了新要求，從而發(fā)展和深化了精準(zhǔn)扶貧機制：一方面，在扶貧瞄準(zhǔn)中，要求動態(tài)化地精準(zhǔn)識別不同貧困動態(tài)類型的貧困人口；另一方面，針對不同貧困動態(tài)類型的貧困人口，實施針對性的幫扶政策和社會保障政策。本文基于中國當(dāng)前貧困的特征事實，介紹了動態(tài)貧困理論的產(chǎn)生和發(fā)展，以及對扶貧實踐的要求。進一步，基于我國當(dāng)前全面實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的背景，利用動態(tài)貧困理論分析了精確瞄準(zhǔn)貧困人口、精確幫扶貧困人口的精準(zhǔn)扶貧機制。從動態(tài)貧困理論視角，提出落實精準(zhǔn)扶貧思想的扶貧措施。這一研究對提高扶貧工作效率，防范脫貧人口返貧起著重要的意義，也為精準(zhǔn)扶貧理念下的扶貧制度創(chuàng)新提供理論基礎(chǔ)。

一、動態(tài)貧困研究的現(xiàn)實和理論背景

動態(tài)貧困理論伴隨著對貧困人口的逐漸減少和返貧人口不斷出現(xiàn)這一特征事實的深入分析而不斷發(fā)展。它追蹤貧困人口脫離貧困、陷入貧困或持續(xù)貧困的生存軌跡，分析不同種動態(tài)貧困類型的產(chǎn)生原因，指導(dǎo)扶貧實踐由靜態(tài)走向動態(tài)，制定具有動態(tài)性瞄準(zhǔn)功能的扶貧政策、提高扶貧效率。1．返貧率高居不下是新世紀(jì)以來我國農(nóng)村貧困的顯著特征隨著中國扶貧事業(yè)的不斷發(fā)展和貧困人口的不斷減少，返貧率高居不下是新世紀(jì)以來我國農(nóng)村貧困的一個顯著特征，已經(jīng)成為農(nóng)村扶貧工作亟待解決的緊要問題。據(jù)統(tǒng)計，在2007年中國的貧困人口中，有69．1％在2008年脫離貧困，而在2008年的貧困人口中有66．6％為當(dāng)年的返貧人口；〔2〕在2008年的貧困人口中有66．2％在2009年脫離貧困，而2009年3597萬貧困人口中，則有62．3％是返貧人口。〔3〕基于這一特征事實，葉初升和趙銳的利用生存分析方法的研究也表明，雖然在宏觀層面，中國農(nóng)村貧困發(fā)生率逐年降低，但是在微觀層面，陷入貧困和脫離貧困的過程以非對稱的比例同時存在，不過大多數(shù)貧困家戶在經(jīng)歷了短期的貧困后即會脫貧。〔4〕基于上述特征事實，當(dāng)前的貧困人口中有相當(dāng)一部分經(jīng)歷過脫離貧困又重新陷入貧困的動態(tài)過程，甚至有些貧困人口經(jīng)歷了多次脫離貧困，又陷入貧困的往復(fù)循環(huán)。究其原因，一部分貧困人口在中國高速經(jīng)濟增長的大環(huán)境下，結(jié)合政府的開發(fā)式扶貧政策，實現(xiàn)了自身發(fā)展能力的提升，脫離貧困，只是偶爾因為身患疾病、遭受災(zāi)害，又缺乏風(fēng)險分擔(dān)能力，暫時陷入貧困，這一部分人會在外部沖擊結(jié)束后依賴自身的發(fā)展能力擺脫貧困；另一部分人，僅僅依靠政府的持貧幫扶政策暫時脫離貧困，但并沒有實現(xiàn)自身發(fā)展能力的提升，因此，在離開政府的幫扶措施或扶貧援助后，很快會重新陷入貧困；還有少部分貧困人口，由于缺乏發(fā)展能力，或無法接入政府的扶貧措施，或因為貧困程度太深，即使在政府幫扶的情況下，也無濟于事，長期處于貧困狀態(tài)。2．發(fā)展經(jīng)濟學(xué)對貧困問題的研究從靜態(tài)走向動態(tài)在貧困人口的貧困狀態(tài)呈現(xiàn)動態(tài)變化的特征事實基礎(chǔ)上，發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家也越來越意識到，貧困研究不能僅僅靜態(tài)的關(guān)注同一時期貧困人口的規(guī)模大小，而是應(yīng)當(dāng)動態(tài)的觀察貧困群體在不同時期之間貧困狀態(tài)的動態(tài)變化過程?！?〕這一認(rèn)知源自廣泛存在于眾多發(fā)展中國家的顯著特征事實，即福利水平低下和福利水平的持續(xù)波動并存。對貧困狀態(tài)變化過程的研究也構(gòu)成了貧困動態(tài)問題研究的基礎(chǔ)，并不斷得到深化和發(fā)展?；趧討B(tài)貧困的理念，Jalan和Ravallion根據(jù)多個連續(xù)時期觀測的家戶消費水平，把貧困分解為慢性貧困和暫時貧困?！?〕其中，慢性貧困為一定時期內(nèi)，農(nóng)戶期望消費低于貧困線的狀態(tài)，由農(nóng)戶在一定時期內(nèi)不變的低水平的資產(chǎn)稟賦以及較低的資產(chǎn)回報率所導(dǎo)致，這些資產(chǎn)包括農(nóng)戶的人力資本，物質(zhì)資本，社會資本，金融財產(chǎn)，自然資源等。慢性貧困之外的貧困為暫時貧困，即一定時期內(nèi)的農(nóng)戶期望消費高于貧困線，但其中某一期或某幾期的消費水平低于貧困線的情況。暫時貧困產(chǎn)生于某些不確定的事件，這些不確定的事件構(gòu)成了對家戶不可控的沖擊，它們通過改變農(nóng)戶初始資產(chǎn)稟賦規(guī)模，或改變這些資產(chǎn)稟賦的回報率來影響農(nóng)戶的福利水平。Ward認(rèn)為中國農(nóng)村大部分貧困已經(jīng)由慢性貧困轉(zhuǎn)向暫時貧困，〔7〕王曉兵等對浙江、湖北、云南三省調(diào)研數(shù)據(jù)的分析表明，這些省份的貧困是一個暫時現(xiàn)象，然而，貧困（非貧困）的年度越長，脫貧（陷貧）的可能越小?！?〕而章元等認(rèn)為慢性貧困在總貧困中的比重遠(yuǎn)高于暫時貧困，農(nóng)戶總貧困下降主要來自于暫時貧困而不是慢性貧困的下降?！?〕盡管是慢性貧困還是暫時貧困在總貧困中占得比重更大還存在爭議，但這些研究為中國的扶貧實踐提供了導(dǎo)向，即區(qū)別不同貧困動態(tài)類型的貧困，及其致貧原因，并提供相適應(yīng)的扶貧措施。慢性貧困和暫時貧困的概念依然是對過去已經(jīng)發(fā)生的貧困的一種描述，Dercon使用貧困脆弱性的概念來測度農(nóng)戶面對未來貧困威脅大小，并以此反映農(nóng)戶遭受各種風(fēng)險時表現(xiàn)出來的抵御沖擊的能力，預(yù)測農(nóng)戶面對未來各種不確定性時陷入貧困的概率?！?0〕葉初升等對中國農(nóng)村貧困脆弱性的測度和分解表明，盡管貧困導(dǎo)致的脆弱性一直是中國農(nóng)村家戶脆弱性的主要來源，但近幾年風(fēng)險導(dǎo)致的脆弱性開始呈現(xiàn)上升趨勢?！?1〕這也說明了那些當(dāng)前生活福利水平在貧困線之上，已經(jīng)不作為扶貧政策瞄準(zhǔn)對象的家戶，有可能隨時因為遭受風(fēng)險沖擊重新陷入貧困。3．動態(tài)貧困視角下的扶貧理念對貧困動態(tài)問題的研究也指導(dǎo)了扶貧政策的方向。事實上，在某一時刻所確定的貧困人口中，有的是缺乏實現(xiàn)長期持續(xù)發(fā)展的能力，有的只是因為暫時遭遇不幸，但很快會依靠自己的能力恢復(fù)。因此，并不是所有的貧困人口都需要依靠政府或外界的幫助才能擺脫貧困。在扶貧政策的制定中，如果一項政策致力于瞄準(zhǔn)那些缺乏持續(xù)發(fā)展能力的長期貧困群體，那么根據(jù)某一時期靜態(tài)福利指標(biāo)來確定貧困人口時，就不可避免地將那些僅僅因為遭遇不幸而暫時陷入貧困的人群納入長期扶貧的對象；而那些長期貧困的群體也可能會由于某一期的福利水平偶然高于貧困線而被排除在扶貧對象之外，造成瞄準(zhǔn)偏誤和扶貧政策的失效。

二、動態(tài)貧困視角下的精確瞄準(zhǔn)與精確幫扶政策

當(dāng)前，我國貧困人口的分布及其貧困特征已經(jīng)發(fā)生了變化，原先的區(qū)域扶貧瞄準(zhǔn)機制難以覆蓋全部貧困人口?！熬珳?zhǔn)扶貧”對扶貧瞄準(zhǔn)機制提出了新的要求，基于動態(tài)貧困理論，動態(tài)化的瞄準(zhǔn)貧困人口是精確識別貧困人口的重要途徑。另一方面，“精準(zhǔn)扶貧”思想要求幫扶措施精細(xì)化，按照分批分類的理念實施扶貧政策和社會保障政策，而基于不同貧困動態(tài)類型對貧困人口進行分類，區(qū)分不同動態(tài)類型貧困的致貧因素，制定相應(yīng)的幫扶措施，有助于提高扶貧效率，真正實現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”。1．區(qū)域扶貧瞄準(zhǔn)向精準(zhǔn)扶貧的政策轉(zhuǎn)變我國長期以來實施面向貧困縣、貧困村和集中連片特困地區(qū)的區(qū)域扶貧瞄準(zhǔn)政策，其特點是通過經(jīng)濟增長的“涓流效應(yīng)”，在實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，帶動貧困人口脫貧。盡管這種“大水漫灌”式的開發(fā)式扶貧在貧困人口居高不下，國家財力有限的情況下，具有較高的扶貧效率，能使大多數(shù)貧困人口受益。但對剩余貧困群體來說，或是不適應(yīng)同質(zhì)性的扶貧政策，或是自身根本不具備脫貧的能力素質(zhì)，依然處于貧困狀態(tài)。更為關(guān)鍵的是，區(qū)域扶貧政策對于數(shù)目龐大的返貧的群體，缺乏專門的保障措施，導(dǎo)致重復(fù)幫扶，浪費了大量扶貧資源。隨著貧困人口的大幅降低，貧困人口的分布更加分散，以區(qū)域為瞄準(zhǔn)對象的扶貧政策難以全面覆蓋剩余貧困人口。中國貧困分布特征已經(jīng)由區(qū)域性的、整體性的貧困逐漸過渡到個體性貧困，扶貧戰(zhàn)略也因此調(diào)整為瞄準(zhǔn)個體、以社會保障網(wǎng)絡(luò)救助邊緣化人口為主的保障性扶貧?！?2〕在這一新形勢下，提出“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧理念，將扶貧措施精確瞄準(zhǔn)到貧困人口，力爭在2020年，使全國剩余七千萬貧困人口順利實現(xiàn)脫貧，實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)。2．動態(tài)貧困視角下對貧困人口的精確瞄準(zhǔn)（1）精確識別貧困人口是精準(zhǔn)扶貧的前提。隨著扶貧瞄準(zhǔn)對象由貧困地區(qū)轉(zhuǎn)向貧困戶，要求設(shè)計一套科學(xué)合理的扶貧瞄準(zhǔn)機制精確識別貧困人口。精準(zhǔn)扶貧對扶貧瞄準(zhǔn)工作提出了兩方面的要求：一是需要收集更詳細(xì)準(zhǔn)確的微觀農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)。在更小的范圍內(nèi)精確確定瞄準(zhǔn)對象，需要依靠更為詳盡的微觀數(shù)據(jù)來識別?！?3〕這要求落實農(nóng)村基層組織的貧困人口調(diào)研活動，杜絕走馬觀花、敷衍了事，要通過詳細(xì)的調(diào)查數(shù)據(jù)準(zhǔn)確反映貧困戶的貧困面貌，以此作為識別貧困戶的主要依據(jù)。二是需要更加公開透明的工作機制。真實、準(zhǔn)確的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)是識別貧困戶的基礎(chǔ)資料，但是由于利益驅(qū)動，家戶數(shù)據(jù)資料難以避免的會出現(xiàn)偏誤，群眾對調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也會持保留意見，這就需要在貧困戶的識別上有一套公開、公正、透明的工作機制。同時，讓村民參與到貧困戶的識別工作中來，力求公正。（2）動態(tài)視角下精確識別貧困人口的思路。當(dāng)對貧困問題的研究視角由靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)時，傳統(tǒng)的貧困人口識別機制已經(jīng)不能滿足精確識別的要求。在動態(tài)貧困視角下精確識別貧困人口，必須強調(diào)以下幾個方面的內(nèi)容：一是以歷史的視角來看待貧困。識別貧困戶，不能簡單依據(jù)目前家戶的生活狀況，還要考慮過去若干年的福利水平，根據(jù)多期的歷史調(diào)查數(shù)據(jù)綜合評判貧困人口的貧困狀態(tài)。進而，根據(jù)農(nóng)戶在歷史上生活水準(zhǔn)的變化情況，區(qū)分慢性貧困和暫時貧困這兩種不同動態(tài)貧困類型的貧困戶。二是以發(fā)展的眼光看待貧困。在識別貧困人口的過程中，要綜合依據(jù)其物質(zhì)資本、人力資本、社會資本等稟賦，評估其貧困脆弱性水平，以便預(yù)測其未來的發(fā)展能力及陷入貧困的概率。在此基礎(chǔ)上，扶貧對象不僅要瞄準(zhǔn)那些當(dāng)前福利水平低于貧困線的貧困戶，也要關(guān)注當(dāng)前雖然沒有處于貧困狀態(tài)，但是在未來有較大可能陷入貧困的農(nóng)戶，未雨綢繆，避免已經(jīng)脫離貧困的農(nóng)戶再次陷入貧困，鞏固扶貧成果。三是建立動態(tài)追蹤和退出機制。對于確定的扶貧對象，在建檔立卡的基礎(chǔ)上，連續(xù)對其進行追蹤。要建立科學(xué)的貧困人口退出機制，一方面，不能因為其收入水平達(dá)到國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)就放棄關(guān)注，只有其在未來的若干年，保持了持續(xù)穩(wěn)定的收入能力，才可以認(rèn)定為成功脫貧；另一方面，不能僅從收入、支出等福利指標(biāo)來評估扶貧成果，而是要從義務(wù)教育、醫(yī)療保障、住房安全等多個維度綜合評估扶貧的成果，貧困農(nóng)戶只有在這些維度上都實現(xiàn)了福利水平的提升，達(dá)到正常狀態(tài)，才真正退出貧困。（3）動態(tài)貧困視角下對貧困人口的精確幫扶。在動態(tài)貧困的視角下，對于不同貧困動態(tài)類型的貧困戶，要進一步了解其致貧原因，針對不同的貧困特征和致貧原因，以分批分類的理念來制定扶貧政策。一是要根據(jù)不同的貧困動態(tài)類型，確定合適幫扶措施。對于慢性貧困人口，主要的扶貧舉措是改善其生產(chǎn)和生活環(huán)境，提供職業(yè)技能培訓(xùn)，通過個體能力稟賦的提升實現(xiàn)收入的增長；對于暫時貧困人口，主要的幫扶措施是向其提供風(fēng)險分擔(dān)的機制，通過提供各種形式的保險，提升其在面對各種風(fēng)險沖擊時的風(fēng)險應(yīng)對能力，如向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供農(nóng)業(yè)保險，減少其因為遭受自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失。二是幫扶措施要精細(xì)化。即使是對于具有相同貧困動態(tài)類型的貧困戶，也要根據(jù)其自身不同的貧困特征和致貧因素來制定針對性的幫扶政策，真正做到精準(zhǔn)施策，因地制宜、因戶而異、因人而異。特別是生產(chǎn)環(huán)境惡劣的偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村貧困居民，其抵御生產(chǎn)風(fēng)險的能力較弱，更需要因地制宜的發(fā)展合適的生產(chǎn)項目，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險機制，通過改變貧困戶的生產(chǎn)投入決策實現(xiàn)貧困狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。〔14〕三是幫扶措施要動態(tài)化。當(dāng)前處于慢性貧困的人，在經(jīng)歷了有效的扶持后會擺脫貧困，但也會因為相對較弱的風(fēng)險應(yīng)對能力，在未來暫時陷入貧困，因此針對這類人實施的扶貧政策也要在早期以提升能力稟賦為主逐漸轉(zhuǎn)向以培養(yǎng)應(yīng)對和分擔(dān)分險的能力為主，做到動態(tài)管理，對扶貧工作進行實時跟蹤和把控，根據(jù)貧困人口的不同發(fā)展階段及時調(diào)整幫扶措施。（4）動態(tài)貧困視角下對貧困人口的社會保障政策。針對慢性貧困人口的幫扶措施主要瞄準(zhǔn)那些具有一定發(fā)展能力和脫貧潛力的貧困人口，他們因為身處惡劣的生活環(huán)境，或缺乏從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的必要財富積累和勞動技能等原因陷入貧困。而還有一部分慢性貧困人口，他們勞動能力低下、甚至有的完全喪失了勞動能力，那么針對這些人的扶貧措施就不能是以提供就業(yè)培訓(xùn)、培養(yǎng)自我發(fā)展能力為主，而是應(yīng)當(dāng)果斷通過最低生活保障等民政救助的方式持續(xù)保障其基本生活。此外，最低生活保障水平也要根據(jù)貧困人口的貧困程度、當(dāng)?shù)匚飪r水平進行動態(tài)調(diào)整。對于貧困脆弱性水平較高的人群，在現(xiàn)階段，因病致貧、因病返貧是其陷入貧困的主要原因。除了推廣和普及居民醫(yī)療保險制度，對于這部分相對脆弱的人群，在遭受疾病時，政府應(yīng)當(dāng)有針對性的提供醫(yī)療救助扶持，緩解其醫(yī)療費用壓力，杜絕因病致貧、返貧，避免前期的扶貧工作倒退，鞏固扶貧成果。

三、結(jié)語

當(dāng)前中國扶貧脫貧已進入攻堅克難的重要階段，精細(xì)化的扶貧思想是促進貧困地區(qū)全面脫貧，確保剩余貧困人口如期脫貧、杜絕返貧的重要指導(dǎo)思想。而基于動態(tài)貧困理論確定扶貧瞄準(zhǔn)對象，制定幫扶政策，則是落實精準(zhǔn)扶貧思想，落實扶貧工作分批分類理念的重要方式，也是精準(zhǔn)扶貧工作機制創(chuàng)新的理論源泉。同時，動態(tài)貧困視角下的精準(zhǔn)扶貧也對扶貧工作提出了新的挑戰(zhàn)，一方面，需要考慮到精確瞄準(zhǔn)本身所產(chǎn)生的組織、技術(shù)、人力資金和政治成本等，并且還要兼顧不同群體對扶貧政策的態(tài)度和反應(yīng)；另一方面，也對扶貧工作效率及目標(biāo)提出了更高的要求。然而，在扶貧任務(wù)艱巨，時間緊迫的形勢下，在實踐精準(zhǔn)扶貧思想的過程中需要遵循動態(tài)貧困理論，發(fā)展和創(chuàng)新扶貧機制，從而保證精準(zhǔn)扶貧的成效。

作者:趙銳 眭睦 吳比 單位:1.北京大學(xué)國家發(fā)展研究院 2.寧夏醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院 3.農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心