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摘要：京津冀生態(tài)環(huán)境問題日益突出，非公經(jīng)濟作為拉動京津冀發(fā)展的主要引擎，其生態(tài)環(huán)境治理狀況直接影響京津冀區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)進展，加強非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理是京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、生態(tài)文明共建的可靠保障。本文基于對京津冀非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀的分析，提出其中存在的主要法律問題，并就現(xiàn)存問題提出相應(yīng)解決對策，以期促進京津冀非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范化、法制化。

關(guān)鍵詞：協(xié)同發(fā)展；京津冀；非公經(jīng)濟；生態(tài)環(huán)境治理

非公經(jīng)濟即非公有制經(jīng)濟，相對于公有制經(jīng)濟而言，是我國現(xiàn)階段除了公有制經(jīng)濟形式以外的所有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形式，其主要包括個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟等。京津冀作為我國經(jīng)濟發(fā)展水平最高地區(qū)之一，同時也面臨著嚴重的大氣、水、土壤等污染，是我國環(huán)境污染的“重災(zāi)區(qū)”。從污染源類型看，該區(qū)域聚集了大量的電力、鋼材、建材、化工等高耗能產(chǎn)業(yè)以及其他排放污染的產(chǎn)業(yè)；從污染產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)看，主要是地方運營的電力、冶金、燃煤鍋爐、建材和柴油貨車等非公經(jīng)濟。非公經(jīng)濟是京津冀發(fā)展的主要經(jīng)濟增長點，但也是造成京津冀環(huán)境重污染的主要根源，加強非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理是促進京津冀生態(tài)文明建設(shè)最為有效和直接的途徑。

一、京津冀非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀

目前，京津冀仍有大量非公經(jīng)濟以粗放模式進行生產(chǎn)經(jīng)營，對當?shù)丨h(huán)境造成嚴重的負面影響。一些非公經(jīng)濟主體進口大量固體廢物，其中以進口廢物為原料的再生資源加工利用企業(yè)多為“散亂污”企業(yè)，污染治理水平較為低下，對水、大氣、土壤等造成嚴重污染，危及當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境安全。非公經(jīng)濟污染狀況主要表現(xiàn)為“散亂污”、未安裝污染治理設(shè)施、治污設(shè)施不正常運行、超標排污、未執(zhí)行超低排放標準以及未落實無組織整治要求等問題，更有部分非公經(jīng)濟主體涉嫌環(huán)境犯罪。其中，非公經(jīng)濟主體違規(guī)生產(chǎn)、違法排污以及污染治理設(shè)施不正常運行的問題較為突出，一些非公經(jīng)濟主體對現(xiàn)存問題整改落實得不到位、不徹底。此外，京津冀相關(guān)環(huán)保部門對“散亂污”企業(yè)排查不細致、整治力度不夠以及漏報瞞報等，致使應(yīng)該關(guān)停整頓的“散亂污”非公企業(yè)仍在生產(chǎn)運營。另外，京津冀一些地區(qū)以法律、政策等規(guī)范性文件對非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理進行規(guī)制，輔之推行負面清單和環(huán)保工程，禁止新建高污染、高耗能等落后產(chǎn)能，對造成環(huán)境污染的企業(yè)取締關(guān)?；蛘胃脑?，達到一定積極效果，對京津冀其他地區(qū)非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理起到很好的指引作用。

二、京津冀非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)存法律問題

1.地方立法權(quán)受限，央地立法不協(xié)同。我國對京津冀生態(tài)環(huán)境保護立法進行了積極探索，如2014年的《京津冀及周邊地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》、2015年通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》等，具有一定積極意義。但由于京津冀自然地域的差異以及經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境仍面臨嚴峻復(fù)雜的形勢，地方立法呈現(xiàn)出多元差異化格局，導(dǎo)致出現(xiàn)央地立法不一致、不協(xié)調(diào)甚至相沖突等現(xiàn)象。如我國2016年修訂的《大氣污染防治法》正式實施后，京津冀相繼修訂通過各自的大氣污染防治條例，然而三地條例的部分內(nèi)容存在相互矛盾之處，如在大氣污染物總量控制方面的制度、標準、程序以及具體執(zhí)行等方面存在諸多差異，與上位法《大氣污染防治法》的規(guī)定不相協(xié)調(diào)。此外，京津冀部分縣市至今仍無地方立法權(quán)，只能制定具有抽象行政行為性質(zhì)的規(guī)范性文件，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理舉步維艱。2.環(huán)境犯罪頻頻發(fā)生，行政處罰屢屢代替刑罰。京津冀部分非公經(jīng)濟主體法律意識淡薄，環(huán)保理念不足，陷入發(fā)展誤區(qū)，引發(fā)各類環(huán)境犯罪。一些非公企業(yè)違法排放有毒物質(zhì)以及工業(yè)廢水廢料，擅自進口、處置固體廢物，非法傾倒污染物；為牟取巨額經(jīng)濟利潤，以犧牲環(huán)境資源為代價，盜伐、濫伐林木等，造成當?shù)刈匀毁Y源過度消耗，生態(tài)平衡遭受嚴重破壞。京津冀某些地區(qū)無統(tǒng)一執(zhí)法尺度，地方法規(guī)或規(guī)章與上位法相沖突；環(huán)境犯罪案件行刑銜接混亂，應(yīng)移送司法機關(guān)而不移送或移送不及時等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。一些環(huán)境行政機關(guān)甚至將本應(yīng)移送司法機關(guān)審查的環(huán)境犯罪案件以行政處罰代替，“助長”了非公經(jīng)濟環(huán)境犯罪的發(fā)生。此外，部分地方政府過分注重、強調(diào)非公經(jīng)濟為當?shù)貛淼慕?jīng)濟價值、稅收增收等眼前利益，片面追求政績提升，而忽略甚至不顧環(huán)境污染問題，使非公經(jīng)濟主體對環(huán)境污染后果普遍存在僥幸心理。3.環(huán)境行政監(jiān)管不力，有效責任機制缺失。京津冀通過環(huán)境監(jiān)管對涉事環(huán)保部門等主體進行強有力問責，使京津冀環(huán)保行政部門環(huán)保法律意識逐步增強，當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。但現(xiàn)實中仍存在一些部門及相關(guān)人員監(jiān)管不力、工作失職、屬地管理責任不落實、思想重視程度不夠等嚴重問題，對京津冀環(huán)境保護工作造成嚴重不良影響。此外，環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的責任機制不健全。有效責任機制要求明確每個部門和崗位及相關(guān)負責人的任務(wù)和要求，具備完備、切實可行的責任制度，除了包括應(yīng)共同遵守的責任制度外，還應(yīng)包括各個專門崗位的專責制，但環(huán)境行政的監(jiān)管不力導(dǎo)致責任人員需要承擔相應(yīng)責任時并無直接規(guī)范依據(jù)。4.正向激勵不足，違法成本過低。我國現(xiàn)今環(huán)保設(shè)備條件和技術(shù)水平有限，極大增加了非公經(jīng)濟的環(huán)保經(jīng)濟負擔，降低了非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理的動力。非公經(jīng)濟造成的生態(tài)環(huán)境污染往往超過了環(huán)境自身凈化能力，環(huán)境治理主要依靠政府強制推動，通過部門監(jiān)督、經(jīng)濟激勵和強制處罰等手段督促污染企業(yè)減少污染。政府對非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理的正向激勵不足，非公經(jīng)濟環(huán)保投資較高，以致一些非公經(jīng)濟主體受一時利益驅(qū)使而一味降低或忽略環(huán)保投入。我國較早實行排污費制度，然而排污費在抑制企業(yè)環(huán)境污染方面效果并不明顯，部分企業(yè)寧愿交納排污費，也不愿加裝或運行高額的環(huán)保設(shè)備防治環(huán)境污染。此外，《刑法》對環(huán)境犯罪并無從業(yè)禁止、恢復(fù)原狀、較嚴罰金制度等規(guī)定，且規(guī)定的法定刑偏輕，法定刑多為7年以下有期徒刑，對非公經(jīng)濟主體環(huán)境犯罪并不能起到有效的震懾作用。

三、促進京津冀非公經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境治理的法律對策

1.擴大地方立法權(quán)，建立環(huán)境協(xié)同立法機制。京津冀生態(tài)環(huán)境治理是自上而下推行，在這一過程中不可避免地存在政策法規(guī)等規(guī)范性文件“一刀切”等問題。京津冀環(huán)保行政部門及相關(guān)機構(gòu)應(yīng)將現(xiàn)有法律、行政法規(guī)等作為執(zhí)行依據(jù)，將不與上位法規(guī)定相沖突的地方性法規(guī)作為補充，實行中央與京津冀生態(tài)環(huán)境“一盤棋”治理。同時，應(yīng)擇取適宜的具體制度依據(jù)納入?yún)^(qū)域環(huán)境立法的框架，為環(huán)境協(xié)同治理的順利實施提供有效的制度供給。河北相較于京津兩地在整體發(fā)展要素、經(jīng)濟發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面較為欠缺，環(huán)境污染大多來自工業(yè)污染，應(yīng)重點加強治理。此外，立足當?shù)貙嶋H謀劃立法，擴大一些地區(qū)的立法權(quán)，盤活當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理，既適應(yīng)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，又關(guān)注地方特色。對特別市縣應(yīng)擴大地方立法權(quán)，如雄安新區(qū)，允許其對本地特殊污染產(chǎn)業(yè)加強治理，并接受中央及上級部門的統(tǒng)一監(jiān)督。2.行刑有效銜接，建立環(huán)境案件“行刑聯(lián)合防控”機制。京津冀生態(tài)環(huán)境治理存在縱向央地以及橫向區(qū)際管理體制的利益博弈，諸多環(huán)境犯罪案件沒有得到真實有效的解決，且對非公經(jīng)濟主體環(huán)境犯罪的處罰力度往往較輕。司法機關(guān)在非公經(jīng)濟環(huán)境案件的審理中，應(yīng)嚴格界定罪與非罪的標準，明確劃定行政處罰與刑事處罰之間的界限，做到“不遺漏，不枉判”。同時，應(yīng)保持環(huán)境刑法一定的獨立性，一方面，使環(huán)境刑法與環(huán)境行政法在各自規(guī)制領(lǐng)域充分發(fā)揮作用；另一方面，避免環(huán)境行政執(zhí)法中由于依據(jù)滯后而出現(xiàn)處罰漏洞。另外，應(yīng)建立責任追究懲罰機制，對玩忽職守、濫用職權(quán)、“以罰代刑”的行政機關(guān)及相關(guān)人員嚴格依法懲處，實行環(huán)境案件“行刑聯(lián)合防控”。3.健全責任體系，落實懲處措施。京津冀部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理往往浮于表面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了使其任期內(nèi)當?shù)亟?jīng)濟較快增長，不顧資源環(huán)境狀況，盲目開發(fā)，以嚴重的生態(tài)環(huán)境損害甚至不可逆的系統(tǒng)性破壞為代價來實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟增長。地方以經(jīng)濟建設(shè)為主雖使當?shù)亟?jīng)濟效益得以迅速提升，但盲目、錯誤決策后造成的環(huán)境破壞和污染往往無人問津和擔責。京津冀應(yīng)將環(huán)境損害、資源消耗以及生態(tài)效益等指標納入地方政績考核體系，對相關(guān)人員實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計，揭示相關(guān)人員在履行資源管理和環(huán)境保護職責過程中不守法、不守規(guī)、不守紀以及不盡責的重大問題，并向有關(guān)部門提出責任追究的建議，促使相關(guān)人員樹立正確的政績觀和發(fā)展觀，正確履行資源管理和環(huán)境保護責任。同時，對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境遭受嚴重破壞的記錄在案，實行終身追責。4.樹立生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理理念，提升非公經(jīng)濟主體環(huán)保法律意識。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理理念，即立足地方實際踐行法律法規(guī)以及相關(guān)政策等規(guī)范性文件的核心精神，實行環(huán)境協(xié)同立法和環(huán)境協(xié)同執(zhí)法，達到區(qū)域互利共贏。京津冀非公經(jīng)濟應(yīng)樹立生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理理念，降低污染排放，將生態(tài)環(huán)境治理真正付諸實踐。同時，非公經(jīng)濟主體內(nèi)部應(yīng)加強自身建設(shè)，包括確立環(huán)保監(jiān)管制度，避免因相關(guān)人員私人原因而導(dǎo)致的環(huán)境污染；加強基層工作人員責任教育，普及宣傳相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)，使全員知法守法；關(guān)注歷年環(huán)保指標的變化情況，定期對可能存在的環(huán)境問題進行調(diào)查和評估等。此外，京津冀非公經(jīng)濟應(yīng)積極發(fā)展高效節(jié)能產(chǎn)業(yè)，努力調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)，以清潔能源代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源，走低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展新路。

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作者:扎西巴姆 魏 欣 單位:西北農(nóng)林科技大學(xué)