導(dǎo)語：重構(gòu)公共行政的公共性途徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

德懷特•沃爾多在1955年發(fā)表的《公共行政學(xué)研究》一文中提出了三個(gè)問題：“什么是‘公共’行政？‘公共’這一修飾詞表示什么特征？公共行政怎樣區(qū)別于一般行政？”[1]半個(gè)多世紀(jì)的歲月過去了，沃爾多的問題依然引人深思。這是因?yàn)?，沃爾多的問題一直沒有得到令人信服的回答，在行政管理的實(shí)踐中，技術(shù)主義路線一直處于一種“霸權(quán)”地位，它總是置公共性的價(jià)值追問于一種比較尷尬的地位。然而，當(dāng)一個(gè)社會的發(fā)展陷入巨大的差異化狀態(tài)的時(shí)候，特別是社會分化和貧富懸殊的擴(kuò)大化把社會引入風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的時(shí)候，關(guān)于公共行政公共性的討論也就顯得更為迫切了。公共性的問題關(guān)系到對“行政”的性質(zhì)的認(rèn)識和界定等一些實(shí)質(zhì)性的問題，應(yīng)當(dāng)成為整個(gè)行政體系和行政行為模式建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和基本原則。但是，從現(xiàn)實(shí)來看，公共行政的公共性問題并沒有引起人們的高度重視，公共行政的實(shí)踐往往在技術(shù)主義的思維支配下去謀求一切具有可操作性的方案，即便是在學(xué)者們那里，持有管理主義或工具主義取向的人，在關(guān)注操作性層面的問題時(shí)，也往往較為注重“經(jīng)濟(jì)與效率”的問題，甚至要求把公共行政建構(gòu)成了技術(shù)系統(tǒng)。當(dāng)理論探討沉浸在行政管理的技術(shù)與方法之爭中的時(shí)候，對于公共行政公共性這樣一項(xiàng)意義重大的價(jià)值問題的追問被忘卻了?？墒?，一旦公共行政失去了公共性這一價(jià)值維度，那么，“行政管理應(yīng)當(dāng)為誰服務(wù)”、“行政效率應(yīng)當(dāng)從屬于誰的利益實(shí)現(xiàn)”都成了嚴(yán)重的問題。這也就不難理解：政府為什么總是直接或間接地受到利益集團(tuán)的操縱？政府為什么沒有發(fā)揮公平正義之價(jià)值實(shí)現(xiàn)的軸心作用？社會為什么總會陷入兩極分化的狀態(tài)并因此而導(dǎo)致社會矛盾的激化？顯然，公共行政公共性的缺失是一個(gè)嚴(yán)重的問題，它會造成一系列意想不到的后果。在人類社會陷入風(fēng)險(xiǎn)社會的今天，探討公共行政公共性的回歸，在公共行政的實(shí)踐中強(qiáng)化增益公共性的制度安排和行政管理行為選擇，就是一項(xiàng)具有時(shí)代意義的重要任務(wù)。

一、把握公共行政的公共性

公共性的問題更多地是一個(gè)哲學(xué)問題，對于公共行政這門學(xué)科來說，它也是一個(gè)重要的行政哲學(xué)問題。哲學(xué)所關(guān)注的是“事”與“物”背后的普遍性問題，因而，對于公共行政而言，公共性的問題是貫穿于政府建構(gòu)以及行政管理實(shí)踐一切方面的具有普遍意義的價(jià)值，是公共行政的靈魂，決定了公共行政的性質(zhì)。離開了公共性或回避了公共性的問題，我們就很難判斷一個(gè)行政體系或一個(gè)行政過程的性質(zhì)，更不用說行政是屬于誰的了。社會是由多樣性的因素構(gòu)成的，存在著不同的階級和不同的利益集團(tuán)，而且，每一個(gè)人都會有著個(gè)性化的利益訴求。在這種情況下，公共行政的公共性是保證行政活動(dòng)不被任何一個(gè)特殊利益所左右和所利用的前提。從理論上講，一旦行政具有了公共性，它就可以超越任何一種特殊的利益，從而服務(wù)于其所在社會的普遍利益，并發(fā)揮著促進(jìn)社會公平和正義實(shí)現(xiàn)的功能。相反，社會就會呈現(xiàn)出矛盾叢生、沖突不斷等失序狀態(tài)。就現(xiàn)實(shí)而言，之所以存在著那么多不盡人意之處，恰恰是公共性缺失所致。

學(xué)者們在探討公共性的問題時(shí)往往將其追溯到古希臘，認(rèn)為古希臘民主政治生態(tài)下的行政已經(jīng)具有了公共性的內(nèi)涵。其實(shí)，作為一種具有特定社會旨趣和特殊政治價(jià)值訴求的學(xué)術(shù)概念，“公共性”一詞是晚近才出現(xiàn)的。近代以來，國家與社會的分離以及公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化，特別是社會構(gòu)成要素的多元化，使公共性的問題彰顯了出來。在20世紀(jì)，哈貝馬斯、漢娜•阿倫特、羅爾斯等人是對公共性問題的研究作出突出貢獻(xiàn)的學(xué)者，他們從不同角度探討了公共性的問題，提出了許多富有啟發(fā)意義的意見。然而，作為公共性問題研究的學(xué)術(shù)史并沒有終結(jié)，因?yàn)?，公共性本身就是一個(gè)流動(dòng)性的概念，至少其內(nèi)涵是隨著社會的發(fā)展和政府的不斷變革而得到不斷拓展的，也就是說，公共性的概念并不是固定的，會隨著歷史進(jìn)步而有著不同的內(nèi)容，理論研究不應(yīng)滿足于任何已有的關(guān)于公共性的界定，而是要不斷地發(fā)掘公共性概念的新內(nèi)涵，為公共行政公共性的增長和再生產(chǎn)提供理論支持。我們正處在社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)代，20世紀(jì)80年代以來，在全球化、后工業(yè)化的歷史背景下，原先清晰的政府與社會的分界線開始變得模糊，非政府組織以及其他的社會治理力量正在迅速成長，并對公共行政提出了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也對公共行政提出了新的要求，諸多原先由政府承擔(dān)的職能正在轉(zhuǎn)移到非政府組織以及其他社會治理力量那里，使公域與私域的邊界不斷地被刷新。此時(shí)，過往關(guān)于公共行政公共性的認(rèn)識都面臨著知識重構(gòu)和內(nèi)容擴(kuò)展的需要，也就是說，公共性的概念正在不斷地被賦予新的內(nèi)容?；趯残缘漠?dāng)前認(rèn)識，公共行政的公共性是可以描述為政府行為的一種公有性、共享性和非差異性的。公共行政所面對的是整個(gè)社會，行政客體是千差萬別的，來自于社會的要求也是無法計(jì)數(shù)的，但是，政府只有一個(gè)，政府的行政是需要擁有連續(xù)性和統(tǒng)一性的，如果政府使某個(gè)人或某個(gè)利益集團(tuán)的利益得到實(shí)現(xiàn)的時(shí)候卻導(dǎo)致另一個(gè)人或另一個(gè)集團(tuán)的利益遭受剝奪的話，那是不被允許的。所以，政府需要在數(shù)不盡數(shù)的利益訴求之間發(fā)現(xiàn)能夠?qū)γ恳焕嬉蠖继峁┢降戎С值摹八骄€”，這個(gè)“水平線”就是公共性。顯然，在不同的地區(qū)、不同的時(shí)代、不同的國別，“水平線”是不同的，也正是在此意義上，我們說公共性是一個(gè)流動(dòng)的概念。所以，如果將西方學(xué)者在對西方國家的公共行政進(jìn)行考察時(shí)提煉出來的公共性原則和標(biāo)準(zhǔn)將運(yùn)用到中國，可能就不適用，而我們的研究正是針對中國政府和社會而做出的，我們關(guān)于公共性的研究也需要緊扣中國社會和中國政府去進(jìn)行探討。

當(dāng)然，科學(xué)是有著共通的因素的，關(guān)于公共性的科學(xué)探討會形成一些具有普遍性的科學(xué)共識。所以，我們在討論公共性問題時(shí)，也需要以西方學(xué)者在此領(lǐng)域中的貢獻(xiàn)為基礎(chǔ)，需要從此出發(fā)而走向?qū)残姓残缘囊话阈园盐蘸途唧w性理解。本著這一原則，我們認(rèn)為，公共行政的公共性涵義應(yīng)該包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）公共行政是合理性與合法性的統(tǒng)一。馬克思•韋伯認(rèn)為，西方社會對合理化的追求反映了一種效益和效率的精神，是一種追求最大效益、最高效率的“精打細(xì)算”的設(shè)計(jì)。然而，如果合理性意味著僅僅關(guān)注效率的話，那么，它還只是一種形式上的合理性，這種合理性只有實(shí)現(xiàn)了與合法性的整合才是公共行政所應(yīng)具有的特征。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》對合法性的解釋是：“它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律或法令，而是來自有關(guān)規(guī)范所規(guī)范的，‘下屬’據(jù)以(或多或少)給予積極支持的社會認(rèn)可(或認(rèn)可的可能性)和‘適當(dāng)性’?！盵2]（P410）可見，公共行政的“合理性”是作為合法性的一項(xiàng)指標(biāo)而存在的，然而合法性又是在回應(yīng)社會的需求和滿足環(huán)境的需要中獲得的。所以，合理性與合法性是公共行政的兩個(gè)必要向度，正是這兩個(gè)向度的統(tǒng)一，才賦予了公共行政以公共性內(nèi)涵。也就是說，公共行政的公共性是包含著合理性與合法性兩重內(nèi)容的，任何一個(gè)方面的缺失，都會造成公共性不復(fù)存在的結(jié)果。當(dāng)然，在韋伯那里，合理性是一種科學(xué)規(guī)定，而合法性則是政治標(biāo)準(zhǔn)。然而，韋伯的缺憾在于，他沒有解決合理性與合法性統(tǒng)一的問題。所以，我們認(rèn)為，就公共性是合理性與合法性的統(tǒng)一而言，意味著它同時(shí)需要滿足科學(xué)規(guī)定和政治標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)公共行政陷入技術(shù)主義的科學(xué)追求之中而忽視了政治上的公平公正，也就是合法性的喪失；當(dāng)公共行政僅僅關(guān)注公平公正等問題而不在效率方面作出努力，則是合理性的喪失。這樣的話，都會導(dǎo)致公共性的缺損。

（二）公共行政的基本價(jià)值基準(zhǔn)是公平。公平作為社會共同體的道德目標(biāo)和基本精神，在得以實(shí)現(xiàn)的過程中所依靠的最直接的力量就是政府，在一定程度上，政府的出現(xiàn)就是適應(yīng)了通過提供公平而保障社會秩序的要求。從法理上看，政府以及法律的產(chǎn)生是由于人們對社會公平與正義的向往，這就從根本上決定了政府要以維護(hù)社會公平為己任；從現(xiàn)實(shí)來看，市場失靈的存在客觀上使得政府成為保障社會公平不可或缺的力量。實(shí)踐證明，市場無法實(shí)現(xiàn)公平的收入分配，它只可能把物品交給擁有貨幣選票最多的人。市場經(jīng)濟(jì)中的競爭機(jī)制從本質(zhì)上來說就是對社會公平的破壞，必然導(dǎo)致社會差異的擴(kuò)大化。當(dāng)一個(gè)社會失去了公平并呈現(xiàn)了兩極分化的態(tài)勢時(shí)，不僅不能夠獲得社會發(fā)展的效率，反而恰恰會造成效率的喪失，甚至?xí)萑朊軟_突不斷的境地。所以，為了糾正市場失靈，“當(dāng)一個(gè)民主社會不喜歡自由放任的市場機(jī)制下用來對貨幣選票進(jìn)行的分配時(shí)，它可以通過再分配政策采取措施來改變其結(jié)果”[3]（P84）。當(dāng)然，公共行政應(yīng)當(dāng)是有效率的，沒有效率的公共行政也是不可能在實(shí)現(xiàn)社會公平方面發(fā)揮作用的，然而，效率必須建立在公平的基礎(chǔ)上，只有從屬于公平的目標(biāo)和有利于促進(jìn)公平實(shí)現(xiàn)的公共行政，才具有公共性。在社會差異化程度迅速提高的今天，突出強(qiáng)調(diào)公共行政的公平價(jià)值尤其顯得重要。從19世紀(jì)以來的歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)來看，基本上都是由于社會貧富分化而造成了消費(fèi)不足引發(fā)的，至于2008年的全球金融危機(jī)，許多專家也注意到，是由于華爾街所代表的利益群體收入過高而變得不負(fù)責(zé)任，從而把全球都卷入到一場經(jīng)濟(jì)災(zāi)難之中。所以，公共行政提供公平,防止貧富分化是它擁有公共性的證明。

（三）公共行政應(yīng)以公共利益的實(shí)現(xiàn)為終極目標(biāo)。公共利益的實(shí)現(xiàn)是公共行政公共性的基本內(nèi)涵。政府在開展社會治理的過程中，其行政活動(dòng)的基本任務(wù)就是處理個(gè)人與集體、不同的社會團(tuán)體、不同的利益階層等之間的關(guān)系，以求在多元利益沖突中發(fā)現(xiàn)共同的基點(diǎn)。這個(gè)基點(diǎn)就是公共利益。公共利益具有雙重含義：（1）在最低限度內(nèi)，公共利益是一定范圍內(nèi)特定多數(shù)人的共同利益；（2）就公共利益與任何特殊利益的區(qū)別而言，它是存在于全社會每一種特殊利益背后的普遍性的利益。近代以來，隨著法律體系的建立和健全，幾乎每一種作為特殊利益的私人利益都得到了法律的護(hù)衛(wèi)和保障，而且，私人利益主體也會在法律為之提供的框架下努力維護(hù)私人利益和促進(jìn)私人利益的實(shí)現(xiàn)。比較而言，作為公共利益主體的全體社會成員是一種較為模糊和不確定的概念，每一個(gè)社會成員都不可能具有全力維護(hù)和促進(jìn)公共利益的自發(fā)性動(dòng)力。所以，相對于私人利益而言，公共利益更容易受到侵害，實(shí)現(xiàn)起來也更加困難。這就要求公共行政主體超越各種特殊勢力，以完成對社會公共福祉的追求。在對公共利益的追求中，公共行政的公共性也就得以彰顯和實(shí)現(xiàn)。近些年來，隨著全球化和后工業(yè)化浪潮的涌動(dòng)，一種被后現(xiàn)代主義者稱作為“碎片化”的趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)了出來，它意味著社會構(gòu)成更加復(fù)雜，每一種社會構(gòu)成要素都會有著特殊的利益要求。在這種情況下，要求公共行政在護(hù)衛(wèi)公共利益和促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮更大的作用。如果說在近代早期自由主義者提倡一種消極的有限政府的話，那么，在新的歷史條件下，公共行政在捍衛(wèi)和促進(jìn)公共利益方面應(yīng)當(dāng)扮演更積極的角色。

（四）在公共行政過程中要更加充分地體現(xiàn)人本精神。社會生活是人的生活，社會發(fā)展無非是人的生活環(huán)境和內(nèi)容的積極改善，原則上講，一切社會活動(dòng)都是為了人，公共行政也不例外。從人的角度認(rèn)識和思考公共行政，也就是要求在公共性的題旨下引入以人為本的向度。近代以來，在公共行政的成長中，是沿著片面的科學(xué)向度而進(jìn)行建構(gòu)的，特別是官僚制組織理論的價(jià)值“祛魅”和“非人格化”要求，把公共行政體系打造成了“事”與“物”掩蓋和遮蔽了人的體系?，F(xiàn)在，在人本主義中興的歷史條件下，公共行政也被要求“以人為本”。把“以人為本”落實(shí)到公共行政的職能上，也就反映為：要求公共行政實(shí)現(xiàn)從以政府運(yùn)行為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變；從以效率為中心向以公平為中心的轉(zhuǎn)變；從管制型行為模式向服務(wù)型行為模式的轉(zhuǎn)變。同樣，落實(shí)在行政人員身上，則反映為：要求行政人員應(yīng)“具有‘公共行政精神’，既要對良好的管理充滿激情，也要對正義充滿激情”[4]。在一定程度上，公共行政的公共性正是依賴于這樣的行政人員而得以實(shí)現(xiàn)的。20世紀(jì)后期以來，隨著新技術(shù)的迅猛發(fā)展，在公共行政體系建構(gòu)中引入新技術(shù)、新設(shè)備已經(jīng)成為時(shí)尚，而且，西方國家實(shí)證主義的科學(xué)傳統(tǒng)也傳染到了全世界，人們在思考問題的時(shí)候，往往注重的是數(shù)據(jù)和物質(zhì)條件，而對人的關(guān)注卻越來越少。這必然會使公共行政推動(dòng)根本，即放棄一切為了人的發(fā)展而服務(wù)的精神。為此，把人本精神注入到公共性的概念之中，顯得非常必要，而且，也只有讓公共性的概念中包含了人本精神，才能夠賦予這一概念以實(shí)質(zhì)性的內(nèi)涵，而不是哈貝馬斯所批評的那種“形式公共性”。

二、公共行政公共性缺失的原因解析

（一）“管理主義”對“公共性”的沖擊和損害

對公共行政的研究無疑有兩個(gè)問題是學(xué)者們不能回避的：一個(gè)是價(jià)值問題，一個(gè)是事實(shí)問題。政府應(yīng)該追求什么樣的價(jià)值？政府在公共行政實(shí)踐過程中又怎樣踐行著這一價(jià)值？都是首先需要在理論上加以解決的問題。關(guān)于公共行政公共性的探討，也同樣離不開這兩個(gè)層面。從應(yīng)然層面來講，公共性理應(yīng)作為公共行政學(xué)理論最核心、最基礎(chǔ)性的概念，更應(yīng)成為公共行政實(shí)踐中所追求的恒常性與終極性價(jià)值。然而，從實(shí)然層面來看，行政學(xué)界“管理主義”的盛行和技術(shù)主義研究導(dǎo)向的偏頗，往往在“效率”目標(biāo)的追求中導(dǎo)致政府行為的失范，加上政治領(lǐng)域中代議民主制度的天然缺陷，使得現(xiàn)實(shí)中公共權(quán)力的私用屢見不鮮，公共利益被侵蝕的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，基于近代政治邏輯而應(yīng)當(dāng)具有的公共行政的公共性出現(xiàn)了不斷流失的局面。就西方公共行政學(xué)的主流理論而言，存在著“憲政主義”和“管理主義”兩大傳統(tǒng)，或者說，“憲政主義”和“管理主義”是貫穿于公共行政學(xué)發(fā)展歷程中的兩條基本線索，它們代表了公共行政理論和實(shí)踐發(fā)展的不同路徑?！皯椪髁x”認(rèn)為，公共行政是政治體制和政治過程的一個(gè)組成部分，強(qiáng)調(diào)行政過程的社會回應(yīng)性和政治責(zé)任。而在“管理主義”看來，政府就如同一個(gè)大企業(yè)，主張按照企業(yè)的管理原則與價(jià)值取向來對公共組織進(jìn)行管理。如果說在經(jīng)濟(jì)學(xué)的領(lǐng)域中，近代以來的社會發(fā)展呈現(xiàn)出自由主義與干預(yù)主義彼此交替過程之中的話，那么，在公共行政學(xué)的領(lǐng)域中，也存在著“憲政主義”與“管理主義”輪流執(zhí)掌話語權(quán)的情況。我們知道，威爾遜和韋伯開辟了公共行政管理主義的傳統(tǒng)，而新公共行政運(yùn)動(dòng)以及“黑堡學(xué)派”則要求把公共行政納入“憲政主義”的軌道，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共行政再一次地被拉回到了“管理主義”的傳統(tǒng)之中去了。新世紀(jì)的到來，新公共服務(wù)在對新公共管理運(yùn)動(dòng)的批評中，又重申了“憲政主義”的原則和立場?？梢?，公共行政的發(fā)展史就是一個(gè)在“憲政主義”與“管理主義”之間拉鋸的過程。然而，考慮到公共行政需要在自身的管理中實(shí)現(xiàn)對社會的管理，特別是行政管理的實(shí)踐每日每時(shí)所遇到的都是管理的問題，所以，從公共行政學(xué)產(chǎn)生以來的整個(gè)歷史過程來看，“管理主義”更多的時(shí)候是處于具有支配性的話語中心位置上的。

總的看來，在公共行政作為一個(gè)專門的研究對象之后的很長一個(gè)時(shí)期中，“公共”一詞一直處于被束之高閣的窘境。究其原因，這是因?yàn)檫@一時(shí)期的公共行政學(xué)家大多受到實(shí)證主義方法論的影響，在研究過程中，往往把事實(shí)與價(jià)值對立了起來，重事實(shí)而輕價(jià)值，試圖建立一種價(jià)值中立(val-ue-neutrality)的行政科學(xué)。因而他們將公共行政視為一種管理技術(shù)與工藝的運(yùn)用過程，將研究的重點(diǎn)置于“技術(shù)合理性”和“工具合理性”之上，對“目的合理性”卻鮮有考慮。20世紀(jì)80年代初開始，一場聲勢浩大且曠日持久的“政府再造”運(yùn)動(dòng)在西方發(fā)達(dá)國家興起，這就是一場名之為新公共管理運(yùn)動(dòng)的理論追求和政府改革過程。新公共管理運(yùn)動(dòng)把傳統(tǒng)的公共行政管理主義思想加以極端化地運(yùn)用，特別是作為新公共管理運(yùn)動(dòng)理論基礎(chǔ)的公共選擇理論和新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，為它提供了管理主義的“理性人”的行為基礎(chǔ)，使它對傳統(tǒng)官僚制為基礎(chǔ)的管理主義都表示了不滿足的意見，提出摒棄官僚制而進(jìn)一步把管理主義精神發(fā)揮到極致。事實(shí)上，新公共管理運(yùn)動(dòng)也確實(shí)在提高政府的運(yùn)作效率和建構(gòu)政府與公民的新型關(guān)系中顯現(xiàn)出一定成效。但是，究其根本，新公共管理運(yùn)動(dòng)并沒有解決“憲政主義”與“管理主義”的爭論，反而是在反對“憲政主義”的路線上越走越遠(yuǎn)，把“管理主義”轉(zhuǎn)化為不計(jì)任何價(jià)值關(guān)懷的行動(dòng)。正如胡德所指出的，“新公共管理是一種沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的夸大伎倆，它實(shí)際上并沒有改變?nèi)魏螙|西，頂多是一個(gè)新的瓶子，但里面的觀念卻是舊的?！盵5]（P3-19）概而言之，在處于主流地位的西方行政學(xué)理論中，所呈現(xiàn)給我們的基本上是“管理主義”的特征，它對公共行政的公共性造成了極大的損害，具體地說，表現(xiàn)在這樣三個(gè)方面：（1）在方法論的意義上模糊了公共部門和私人企業(yè)的界限。在公共行政領(lǐng)域，公共性是用以定義行政的重要概念，也是區(qū)別與私人部門的重要標(biāo)準(zhǔn)，正是公共性的概念使公私部門的界限變得非常清晰。然而，管理主義的一個(gè)重要假設(shè)卻是：“公共部門的管理與私營企業(yè)的管理在基本程序和追求的目標(biāo)上都驚人的相似”。[6]（P152）德懷特•沃爾多早在1948年就批判過這種公私通則忽略了公共行政的根本，歪曲了民主理念的“公共”本質(zhì)。（2）在目的論的意義上把效率視為公共行政的終極目標(biāo)。固然，公共組織在資源配置上強(qiáng)調(diào)效率本來就是無可厚非的，但效率并非是公共行政唯一的價(jià)值追求和終極目標(biāo)，而且，效率必須建立在一定的價(jià)值導(dǎo)向的基礎(chǔ)上才是有積極意義的。因?yàn)?，公共行政不僅僅是公共目標(biāo)的執(zhí)行，同時(shí)也是公共目標(biāo)的創(chuàng)造，必須朝著公共利益實(shí)現(xiàn)的方向才是公共行政的本質(zhì)所在。片面的工具理性往往使人們過度關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，在減少行政成本上斤斤計(jì)較，而忽視了目的本身，因而必然會走上行政活動(dòng)誤入“技術(shù)烏托邦”的歧途，使公共行政的基礎(chǔ)性價(jià)值取向（諸如民主、平等、公正等）被市場的價(jià)值取向（諸如收益、效益、競爭等）所取代。（3）在過程論的意義上對政府的公共責(zé)任造成一系列沖擊。在官僚制的理論與實(shí)踐中，由于信奉“政治—行政”兩分法原則，“行政人員的責(zé)任的焦點(diǎn)在于確定和遵守他們確定的標(biāo)準(zhǔn)及程序”[7]（P125），而不是對社會的積極回應(yīng)，新公共管理在用企業(yè)家精神改選政府的過程中，要求行政人員像企業(yè)家那樣對待其行政事務(wù)，所突出強(qiáng)調(diào)的是一種“市場導(dǎo)向”的理念，錯(cuò)誤地把企業(yè)的顧客導(dǎo)向原理運(yùn)用到公民與政府的關(guān)系中。在這種理念的指導(dǎo)下，行政人員所應(yīng)具有的面向全體公眾的“公共責(zé)任”不可避免地淪為一種面向少數(shù)富有人的“職業(yè)道德”，從而造成了公共性流失的局面。在管理主義盛行的20世紀(jì)，政府目標(biāo)呈現(xiàn)了價(jià)值錯(cuò)位的狀況。也就是說，由于對公共行政公共性的忽視，導(dǎo)致了行政實(shí)踐中的政府行政目標(biāo)錯(cuò)位，并因此而帶來了普遍的行政行為失范的問題。

我們知道，政府目標(biāo)決定了政府在一定時(shí)期的價(jià)值取向和行為模式，對社會的發(fā)展具有引導(dǎo)和推動(dòng)作用。然而，綜觀近代政府職能的演變，政府目標(biāo)其實(shí)是在公平與效率之間進(jìn)行鐘擺式地交替選擇，這是因?yàn)?，在市場?jīng)濟(jì)出現(xiàn)了壟斷的問題后，政府不得不介入到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程之中，因而需要面對如何處理公平與效率關(guān)系的問題。就此而言，政府介入到經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程之中以及面對公平與效率的問題，都是客觀情勢決定的。我們也發(fā)現(xiàn)，長期以來，公平與效率成了困擾政府目標(biāo)選擇的一個(gè)經(jīng)典難題，因?yàn)檫@二者之間存在著此消彼長的反向運(yùn)動(dòng)，這就要求政府必須要依據(jù)社會的客觀要求和現(xiàn)實(shí)條件制定目標(biāo)，才能使之符合社會歷史發(fā)展的要求。然而，在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中，各國政府對效率與經(jīng)濟(jì)的熱情持續(xù)高漲，追求經(jīng)濟(jì)與效率被認(rèn)為是塑造自我形象和獲得民眾支持的最佳途徑，尤其是對于后發(fā)國家來說，追求GDP的高速增長已經(jīng)成為政府的行動(dòng)導(dǎo)向和政策目標(biāo)。政府目標(biāo)在效率與經(jīng)濟(jì)上的過于偏重，使公共行政在公平與效率之間失去了平衡，致使公正、秩序和民主等價(jià)值在政府理念中的旁落，從而導(dǎo)致了政府在實(shí)踐中出現(xiàn)種種行為失范的后果。例如，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，政府因與資方利益有了更多的直接牽連而在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中無法按照公共性的原則而超然于不同的利益集團(tuán)之上，造成了政府與利益集團(tuán)結(jié)盟以及廣泛的尋租行為發(fā)生的問題。由于政府官員對GDP增長過于看重，使基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公眾福利等基本的民生問題邊緣化，而且，政府對效率的狂熱追求還可能導(dǎo)致行政權(quán)的沙文式擴(kuò)張，行政權(quán)不僅突破了行政與司法、立法間的邊界，還可能侵入公民權(quán)利的空間，造成公民生活領(lǐng)域被“殖民地化”的問題。事實(shí)上，由于“行政國家”的出現(xiàn)，致使公共行政成為民主進(jìn)程的障礙。上述分析可見，現(xiàn)代官僚制的內(nèi)在屬性決定了政府對效率的狂熱崇拜和不懈追求。眾所周知，現(xiàn)代官僚制組織體系是建立在威爾遜的“價(jià)值中立”原則下的，或者說，是需要將馬克斯•韋伯官僚制與威爾遜的價(jià)值中立原則放在一起來加以認(rèn)識的。根據(jù)價(jià)值中立的原則，官僚制理論往往把公平的問題看作是一個(gè)政治問題，而政府則是在政治部門確立了政策之后而加以高效執(zhí)行的行政部門，在政策執(zhí)行的過程中，是要把價(jià)值的問題當(dāng)作巫魅而加以祛除的。久而久之，政府就形成了將效率作為其惟一的目標(biāo)的慣性，并形成了通過自身的效率去影響和塑造社會效率的慣性思維?？梢?，政府長期以來對效率的偏重，歸根結(jié)底仍然是固有的體制缺陷使然，因而要實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的合理調(diào)整定位，必須要從觀念和體制雙方面入手。

（二）代議民主制的內(nèi)在缺陷無法保障公共性得以踐行

從更為根本的角度來看，現(xiàn)代政府的效率追求也是根源于其政治生態(tài)中的代議民主制的，這個(gè)代議民主制的內(nèi)在缺陷致使公共行政忽視了對其公共性的護(hù)衛(wèi)。顯然，政府的公共性是與民主制度密不可分。在雅典民主時(shí)期，人們創(chuàng)造“民主”一詞專門用來描述希臘城邦的政治實(shí)踐：城邦事務(wù)由公民大會通過直接討論和投票表決的方式來做出最終決定。因此，民主理念的邏輯起點(diǎn)是人人都有權(quán)決定自己的事務(wù)且是自己利益的唯一判斷者；作為一種政治制度，它以公民的意志作為政府合法性與公共性的基礎(chǔ)，規(guī)定全體公民有權(quán)參與行政過程。然而隨著國家疆域的擴(kuò)張與社會問題的日益復(fù)雜，這種直接民主在技術(shù)上遇到了無法逾越的瓶頸，結(jié)果，只有用代議民主制替代直接民主制?？梢哉f，代議制民主實(shí)際上是政治向技術(shù)妥協(xié)的結(jié)果，是因?yàn)橹苯用裰髟诩夹g(shù)上的不可行而不得不建立代議民主制度。就代議民主制度的實(shí)質(zhì)而言，它是通過內(nèi)在的委托一機(jī)制去集中民意的，目的是要通過這樣一種技術(shù)性改進(jìn)的方式縮小公民直接參與的幅度，由“民意代表”來代表人民決定國家政事。雖然代議民主制政府被密爾稱為“理想上最好的政府形式”，然而，根據(jù)盧梭的意見，“人民主權(quán)是不可分割、不可轉(zhuǎn)讓，甚至不可代表的”，[8]（P127）代議制民主制恰恰是通過代表性設(shè)置把人民主權(quán)加以分割、轉(zhuǎn)讓的。所以，反映在公共行政之中，就是后來出現(xiàn)的過分謀求可操作性的技術(shù)主義思維定勢的生成，讓技術(shù)的考量排擠了對公共性的觀照。

一個(gè)顯而易見的事實(shí)是，在代議制下，人民委托“代表”來執(zhí)行公共事務(wù)，這種由若干中間環(huán)節(jié)所構(gòu)成的過程很容易引起民意的滯后和失真。而且，由于公民對自己切身有關(guān)的事務(wù)不能親自參與決定，公民的利益表達(dá)很可能被政府無意中加以扭曲和走樣。所以，代議民主制顯然是不可能確保公共政策是完全符合“公意”的。更重要的是，由于政府官員與公民的目標(biāo)函數(shù)不同，身為人的官員常常會在最大限度增加自身效用，同時(shí)做出損害公共利益的行為。委托人和人之間關(guān)于人行為的信息不對稱，又使得處于信息劣勢的公民對政府行為的監(jiān)督成為一件很困難的事?？傊?，人往往會通過其信息優(yōu)勢和權(quán)力支配能力侵犯委托人的利益，這就是代議制民主的一個(gè)不可避免的問題。盧梭對此有過形象的描述，他說：“英國人民自以為是自由的；他們是大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了?！盵9]（P125）可見，只有在民主價(jià)值真正得以落實(shí)的條件下，公民才能如密爾所期望的“在國家主權(quán)中擁有一份”，[10]（P55）公共行政才能更加貼近公眾的利益要求，更加接近公共性的標(biāo)準(zhǔn)。

三、呼喚公共行政公共性的回歸

由于各種主觀和客觀的原因，政府往往不能充分踐行其公共性，從而帶來了各種各樣的社會問題，特別是造成了社會分化和利益實(shí)現(xiàn)機(jī)會的不均等的問題，因而，迫使我們呼喚公共行政公共性的回歸。近些年來，隨著社會貧富懸殊的擴(kuò)大，隨著群體性事件的日益增多，已經(jīng)使公共行政公共性的回歸問題成為一個(gè)迫在眉睫的問題了。而且，公共行政公共性的異化和缺失已經(jīng)造成了公共部門的權(quán)威性流失和合法性危機(jī)。不過，正如李普塞特所說“合法性危機(jī)是變革的開始”，在當(dāng)前深入審視和反思公共行政的“非公共化”問題，嘗試從理論、理念、制度和模式等多維度去開展變革和進(jìn)行制度創(chuàng)新是必要的，而且也能夠達(dá)到公共行政公共性回歸的目標(biāo)。

（一）基于公共性的要求而重建公共行政的理論

公共行政學(xué)中“管理主義”與“憲政主義”之爭，歸根到底還是由公共行政的“管理性”與“公共性”之間的差異所引起?！肮芾硇浴睆?qiáng)調(diào)公共行政的效率、經(jīng)濟(jì)與理性；“公共性”則更側(cè)重于公平、正義、民主等價(jià)值觀。實(shí)際上，公共行政的理論應(yīng)當(dāng)謀求這兩重屬性的有機(jī)統(tǒng)一。“管理性”不可能脫離“公共性”而存在，因?yàn)樾实葍r(jià)值觀應(yīng)當(dāng)被放置在民主、公共利益的框架體系之中，否則將毫無意義。同時(shí)，如果沒有效率，公共行政則難以為社會發(fā)展作出貢獻(xiàn)，公共利益也無法得到實(shí)質(zhì)性的維護(hù)。所以，正如人走路靠雙腿才能前行，公共行政學(xué)也必須兼顧這兩種屬性才能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。所以，公共行政學(xué)的理論研究面臨著急迫的創(chuàng)新使命，需要從根本上“管理性”與“公共性”統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)對公共行政理論的全面重建。就公共行政學(xué)的發(fā)展史而言，其實(shí)，“效率”也不是貫穿始終的主題詞，因?yàn)楸帧皯椪髁x”思想的行政學(xué)家們一直在為捍衛(wèi)和促進(jìn)行政學(xué)的公共性而努力。從20世紀(jì)中期德懷特•沃爾多在與赫伯特•西蒙的大論戰(zhàn)，到奧斯特羅姆對美國行政模式的反思，再到新公共行政學(xué)派明確提出公共行政要關(guān)注和致力于社會公平正義的實(shí)現(xiàn)，所代表的是一個(gè)致力于探討公共行政公共性的獲得和實(shí)現(xiàn)的路徑，而且，單純就理論而言，也確實(shí)起了關(guān)于公共行政公共性的理論意識。正是因?yàn)楣残姓W(xué)有著這一傳統(tǒng)，所以，在20世紀(jì)80年代，當(dāng)新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方主要資本主義國家中進(jìn)行得如火如荼時(shí)，依然有一大批公共行政學(xué)家對新公共管理提出質(zhì)疑與批判，努力去對公共行政的精神與價(jià)值進(jìn)行反省，試圖建立起真正具有公共性的公共行政學(xué)理論。其中，行政倫理學(xué)的發(fā)展，“黑堡學(xué)派”的興起和“新公共服務(wù)”理論的出現(xiàn)，都是學(xué)者們致力于呼喚公共性的明證。

概括說來，我們可以從公共行政學(xué)“憲政主義”傳統(tǒng)之中借鑒以下幾個(gè)關(guān)懷點(diǎn)來補(bǔ)充公共行政學(xué)理論中公共性的缺失：其一，強(qiáng)調(diào)社會公平和正義；其二，強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性與社會責(zé)任感；其三，強(qiáng)調(diào)公民參與。但是，公共行政學(xué)研究中業(yè)已存在的“身份危機(jī)”迫使我們不能只滿足于小范圍地修修補(bǔ)補(bǔ)，而必須承載起“價(jià)值顛覆”和“典范轉(zhuǎn)移”這兩大任務(wù)，只有這樣，才能夠真正扭轉(zhuǎn)當(dāng)前這一學(xué)科缺乏統(tǒng)一哲學(xué)基礎(chǔ)的局面，走出長期困擾自身發(fā)展的片面管理主義陰影。由此，我們也可以預(yù)見，未來的行政學(xué)發(fā)展必然會將公共性作為不可或缺的價(jià)值要素來對待?？梢韵胂?，以公共行政公共性為核心的行政學(xué)研究將會包含著這樣幾個(gè)維度：（1）在矯正研究取向上的片面效率中心主義，把人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等這些人類社會的基本價(jià)值作為關(guān)懷的理論建構(gòu)基礎(chǔ)；（2）應(yīng)放棄“政治—行政二分法”的學(xué)科預(yù)設(shè)，糾正把“價(jià)值”與“事實(shí)”相分離的研究取向，從而在方法論的意義上實(shí)現(xiàn)價(jià)值主導(dǎo)，讓工具性的考量從屬于正確的價(jià)值原則，即把公共行政的公共性作為理論探討的視角和基本立場；（3）拋棄理性“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，把行政人員當(dāng)作具有公共行政精神的一個(gè)職業(yè)群體看待，或者說，尋求能夠保證行政人員擁有公共行政精神的倫理制度方案，讓其在制度的約束下始終如一地為促進(jìn)公共利益而開展行政活動(dòng)；（4）在行政生態(tài)的建構(gòu)中，應(yīng)思考根本改進(jìn)代議民主制度的方案，實(shí)現(xiàn)對近代以來形式民主而實(shí)質(zhì)不民主制度的超越，尋求一種能夠讓公眾深度參與公共行政的決策和執(zhí)行過程的民主制度。

（二）確立時(shí)時(shí)事事趨近于公正的政府目標(biāo)

社會是一個(gè)宏大的復(fù)雜系統(tǒng)，構(gòu)成要素的多樣性決定了政府的每一項(xiàng)政策和每一個(gè)行為都做到完全公正是不可能的，但是，政府必須確立起時(shí)時(shí)和事事都趨近于公正的目標(biāo)，以公正為準(zhǔn)繩去檢驗(yàn)政府的政策和行為。政府目標(biāo)的選擇雖然帶有政府主導(dǎo)性與主觀性，但是，它并不是政府權(quán)力的衍生物，而是必須以社會的客觀要求和現(xiàn)實(shí)條件為依據(jù)去建構(gòu)政府目標(biāo)。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度環(huán)境、歷史文化因素和社會偏好等，都是在確立政府目標(biāo)時(shí)必須考慮的因素。從當(dāng)今世界發(fā)展客觀情況來看，一方面是不斷積累起來的財(cái)富，而另一方面則是不斷積累起來的貧困，這種情況比以往任何時(shí)候表現(xiàn)得都更為突出，不僅在國際社會是這樣，而且?guī)缀踉谒袊?，都有不同程度的表現(xiàn)。甚至可以說，貧富的差距和懸殊已經(jīng)造成了空前激烈的不文明行為的出現(xiàn)。面對這種形勢，政府的公共行政活動(dòng)比以往任何時(shí)候都更加需要承載起維護(hù)社會公平的職責(zé)，政府目標(biāo)的基本內(nèi)容比以往任何時(shí)候都更加需要包含公平的元素。鑒于歷史上總是出現(xiàn)公平與效率的矯枉過正的教訓(xùn)，人們也許會問：政府目標(biāo)的鐘擺指向公平是否會對效率造成沖擊？或者進(jìn)一步說，政府有沒有辦法在公平與效率這個(gè)極點(diǎn)之間謀求平衡？事實(shí)上，對這一問題，黑格爾所提供的辯證思維中已經(jīng)給出了答案：一對矛盾的范疇必然會在一個(gè)“合題”中獲得統(tǒng)一。公平與效率作為一對矛盾固然有相互沖突、此消彼長的一面，但是，也必然是相輔相成的，甚至在一定程度上是統(tǒng)一的和可以相互轉(zhuǎn)化的。效率的提高將創(chuàng)造出公平的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且，在經(jīng)濟(jì)效率的背后實(shí)際上業(yè)已包涵了機(jī)會均等的要求。同時(shí)，公平又為效率的提高提供了公平的規(guī)范約束。由此可見，在解決公平與效率的矛盾時(shí)，也是適用于黑格爾這一辯證思維方式的，那么，公平與效率的“合題”究竟是什么呢？這就是羅爾斯在其《正義論》一書中所指出的政府的中心組織原則———公正。對于“公正”，羅爾斯將其定義為“一種公開的正義觀”，將其描述為：“(1)每個(gè)人都接受、也知道別人接受同樣的正義原則；(2)基本的社會制度普遍地滿足、也普遍為人所知地滿足這些原則”。[11](P3)

從公正與公平、效率的關(guān)系來看，公正本身就是公平與效率共存的空間，因?yàn)楣厝皇求w現(xiàn)社會公平的，同時(shí)也包涵了公平得以實(shí)現(xiàn)的效率，是能夠通過滿足不同利益群體正當(dāng)利益訴求的同時(shí)激發(fā)出社會成員普遍追求和實(shí)現(xiàn)公共利益的動(dòng)機(jī)和力量，從而使公共利益的實(shí)現(xiàn)擁有效率的內(nèi)涵。所以，政府應(yīng)該在“公正”的視點(diǎn)上去認(rèn)識公平與效率的問題，而不是在二者非此即彼的抉擇困境上糾結(jié)。然而，政府目標(biāo)的公正導(dǎo)向如何在行政實(shí)踐中得以體現(xiàn)？這就要求政府在政策制定時(shí)必須做到：

（1）政策制定要體現(xiàn)出普惠性。政策制定普惠性的基本要求是，每一個(gè)社會成員、每一個(gè)社會群體的尊嚴(yán)和利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У鼐S護(hù)。任何一個(gè)社會群體尊嚴(yán)和利益的滿足都不得以犧牲其它社會群體和社會成員的尊嚴(yán)和利益為前提條件。

（2）政府要在政策制定中體現(xiàn)超然地位。不僅要避免被特定利益集團(tuán)操縱，尤其要防止政策制定者本身形成一個(gè)特定利益集團(tuán)。因此，在政策制定過程中，我們要盡可能做到程序公正，完善政策制定的監(jiān)督機(jī)制，做到政策制定的公開、公正。另外，還需要強(qiáng)調(diào)的是，政府公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于行政人員的“公正精神”，即行政人員要排除一切可能造成不平等或偏見的因素，平等地對待每一行政行為客體，不因其地位、性別收入等差別而區(qū)別對待，更不能受到金錢的收買和利誘。[12]在行政人員的層面上，做到了這些，也就為公共行政的公正導(dǎo)向增添了助力。

（3）建構(gòu)起實(shí)質(zhì)民主而不是形式民主的治理模式。如前所述，公共行政的公共性是與民主制度聯(lián)系在一起的，而且需要得到民主制度的保障。這是因?yàn)椋挥忻裰髦贫炔艦樾姓?quán)力的獲得提供實(shí)質(zhì)意義上的“合法性”，也只有民主制度才能將公民參與納入公共行政體系的運(yùn)行中來，從而使政府的行政活動(dòng)更加接近公共性的標(biāo)準(zhǔn)。然而，以代議民主制為民主基本實(shí)現(xiàn)方式的這一形式民主制度是有著根本缺陷的，它無法保證公共行政踐行其公共性。因而，我們必須對公共行政賴以存在的民主框架進(jìn)行審視與反思。這種審視與反思應(yīng)該是建立在當(dāng)代政治實(shí)踐基礎(chǔ)上的，任何為代議民主制度進(jìn)行無原則辯護(hù)的做法都不應(yīng)再繼續(xù)下去了，同樣，任何一種幻想回到小國寡民的直接民主狀態(tài)設(shè)想，也都是不客觀的政治浪漫主義。因此，公共行政要實(shí)現(xiàn)真正意義上的公共性回歸，必須著眼于對現(xiàn)有的代議制進(jìn)行改造，把關(guān)注點(diǎn)放在其中的“民主價(jià)值”之上，實(shí)現(xiàn)直接民主與間接民主的相得益彰。

20世紀(jì)90年代以來，“公共治理”理論逐漸興起，這一理論強(qiáng)調(diào)“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序”，[13]（P5）它可以視為突破民主兩難困境的一種理論嘗試。但是，這種理論在技術(shù)上又大量遵循私營企業(yè)的管理理論與方法，不可避免地陷入技術(shù)反對價(jià)值的沖突之中，如對社會公平認(rèn)識的偏頗、責(zé)任的缺失和尋租腐敗現(xiàn)象等，都是已經(jīng)顯現(xiàn)出來的問題。針對“公共治理”理論的弊端，部分政治學(xué)家和行政學(xué)家開始在“治理理論”中引入對話和協(xié)商、美德與公益精神、公民參與意識，主張建立一種新型的“民主治理社會”。從理論上看，民主治理理論主要是建立在“協(xié)商民主”理論基礎(chǔ)上的?！皡f(xié)商民主”是針對官僚制范式下的那種基于政治家—官僚—民眾的“環(huán)式民主”[14]（P13）的弊端而提出來的一種改革思路，它根植于哈貝馬斯的“交往行動(dòng)理論”。在《交往行動(dòng)理論》一書中，哈貝馬斯所強(qiáng)調(diào)的是公共行政過程中交往行動(dòng)和公民自由討論和公平對話的重要性，從而將這種新生的民主理念與過于重視選舉過程和議會政治的其他民主理論區(qū)別開來。后來，哈貝馬斯又與柯亨、埃爾斯特等人一起發(fā)展了這種民主觀，并稱之為商談民主（deliberativedemocracy），并成為20世紀(jì)90年代以來西方政治學(xué)界興起的一種新型的民主理論。協(xié)商民主理論與其先驅(qū)之間的區(qū)別在于，前者認(rèn)為民主不僅要有投票上的平等，而且要求在參與集體決斷過程中的有效的平等機(jī)會?？梢哉f，協(xié)商民主在理論上昭示了“民主治理社會”的基本特征：民主治理機(jī)制表現(xiàn)在政策制定與執(zhí)行過程中人人平等參與的對話和辯論，即表現(xiàn)在交往行動(dòng)中，而不是表現(xiàn)在人人直接參與的政治決定中，也不是表現(xiàn)在代表民意的議會制度中。作為“協(xié)商民主”的實(shí)踐形式，民主治理模式以草根民主來充實(shí)現(xiàn)代公共治理結(jié)構(gòu)，這無疑為現(xiàn)代公共治理走出困境開辟了一條新的路徑。但是，在諸多現(xiàn)實(shí)因素的限制之下，要營造一個(gè)民主治理型的社會，顯然是相當(dāng)困難的。這些障礙可以歸納為制度的因素和人的因素。制度的因素是指政府體系中的法律、制度、運(yùn)作規(guī)則或組織設(shè)計(jì)是否能為民主治理提供參與的便利與保障；人的因素則是指參與政府行動(dòng)的人（如公民、政治家、行政人員）能否具備推動(dòng)民主治理的認(rèn)識與能力。因此，要促進(jìn)政府與公民、政治國家與公民社會在公共治理中的良性互動(dòng)，就必須要從以下幾個(gè)方面著手：

（1）構(gòu)建平等而廣泛的對話機(jī)制。民主治理模式要求打破官僚制范式下政治家和官僚壟斷公共領(lǐng)域的話語權(quán)的局面，倡導(dǎo)在治理過程中建立包容、平等、自由的話語機(jī)制，以求達(dá)致公共利益基礎(chǔ)上社會成員的廣泛共識。這種“協(xié)商對話”是需要機(jī)制與制度來保障的，比如“協(xié)商論壇”就是現(xiàn)實(shí)中能夠有效實(shí)現(xiàn)公民廣泛參與的公共協(xié)商機(jī)制。當(dāng)然，這一機(jī)制的作用能否得到真正的發(fā)揮，還有賴于各種新聞媒體、城市社區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)論壇之間的互動(dòng)，更有賴于社情民意的表達(dá)機(jī)制的暢通、重大社會事項(xiàng)公示和社會聽證等制度的建立與健全。

（2）實(shí)現(xiàn)官民關(guān)系的重新定位。民主治理并不意味著徹底拋棄官僚制，而是要使之成為鼓勵(lì)人民進(jìn)行合作性相互交往的制度，因而，它要求政府必須建立在全新的官民關(guān)系的基礎(chǔ)上。日本學(xué)者蒲島郁夫曾這樣描述傳統(tǒng)官僚制下的官民關(guān)系：“政治的歷史是企圖抑制政治參與的政府同謀求政治參與的公民之間糾纏不休的歷史”。[15]（P7）與之相反，在民主治理社會中，政府與公民之間的關(guān)系則是合作的、互益于一體的關(guān)系。在責(zé)任共同承擔(dān)的前提下，官民彼此建立共同價(jià)值觀、共同社區(qū)意識、共同的國家認(rèn)同，通過協(xié)同合作來完成社會治理目標(biāo)。

（3）培育行政人員的公共行政精神。在民主的社會中，公共行政人員要向公民負(fù)責(zé)，這從根本上決定了其理念與精神必須建立在“公共”的道德基礎(chǔ)之上。弗雷德里克森曾在《公共行政的精神》一書中將這種精神描述為“一種對公民的廣泛的和問心無愧的熱愛”。[16]（P203）可見，公共行政精神只有被深深內(nèi)化為一系列個(gè)人道德品質(zhì)，才能保證既與組織目標(biāo)之間保持和諧，又能與民主治理社會中的公民義務(wù)之間保持一致。任何一門社會科學(xué)的延綿與繁榮，都離不開對人類恒常價(jià)值的考詰，公共行政的發(fā)展也絕不可能避開對其核心價(jià)值———公共性的思考。因?yàn)?，正是在公共性之下，才有了公正、公平、正義、自由、民主和責(zé)任等一系列價(jià)值體系；也正是有了公共性的指引，行政模式才有了從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務(wù)行政”的發(fā)展演變?？梢哉f，公共行政的發(fā)展史本身就是一部人類探索和改進(jìn)公共性實(shí)現(xiàn)方式的歷史。面對公共行政的“公共性危機(jī)”，我們必須承認(rèn)，對公共性的修復(fù)不是一朝一夕的努力可以解決的，也不是某個(gè)層次的修補(bǔ)就可以完成的，它將是一場持續(xù)的、系統(tǒng)的理論轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新的運(yùn)動(dòng)。一方面，需要實(shí)現(xiàn)公共行政理論范式的轉(zhuǎn)型，為這一學(xué)科重新引回公共性關(guān)懷；另一方面，需要深入?yún)f(xié)調(diào)好政府目標(biāo)取向中效率與公平的矛盾，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)制度安排，從而最大限度地防止公共權(quán)力的異化。更為重要的是，要實(shí)現(xiàn)社會治理模式的根本轉(zhuǎn)型，從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，使公共行政活動(dòng)更趨向民主，更能保障公平正義，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。