國(guó)際糧食援助發(fā)展分析論文

時(shí)間:2022-02-12 02:41:00

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國(guó)際糧食援助發(fā)展分析論文

一、國(guó)際糧食援助的起源和發(fā)展

國(guó)際性制度化的糧食援助起源于美國(guó)。第二次世界大戰(zhàn)以后,美國(guó)農(nóng)業(yè)在數(shù)十年的國(guó)家投資下有了長(zhǎng)足發(fā)展,出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩,為了解決農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩,更好地實(shí)現(xiàn)杜魯門的四點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃以及為將來(lái)農(nóng)產(chǎn)品的出口找到潛在的國(guó)際市場(chǎng),美國(guó)于1954年通過(guò)了《公共法案》(PubficLaw480),允許向發(fā)展中國(guó)家低價(jià)銷售或直接捐贈(zèng)糧食,該法案是美國(guó)糧食援助,也是全世界糧食援助的最早的正式文件,一直影響到現(xiàn)在的國(guó)際糧食援助行動(dòng)。此后,美國(guó)成為全世界最大的糧食援助國(guó),2004年,美國(guó)的糧食援助總量占全世界糧食援助總量的57%。

1961年,聯(lián)合國(guó)和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織聯(lián)合成立了世界糧食計(jì)劃署(WFP),其宗旨就是以糧食為手段幫助受援國(guó)在糧農(nóng)方面達(dá)到生產(chǎn)自救和糧食自給的目的。糧食計(jì)劃署的成立標(biāo)志著國(guó)際糧食援助開始成為多邊援助實(shí)施的重要方式,此后,歐盟和加拿大開始減少雙邊糧食援助計(jì)劃,而主要通過(guò)糧食計(jì)劃署來(lái)開展糧食援助行動(dòng)。

1967年,為了規(guī)范和協(xié)調(diào)糧食援助主要提供國(guó)的糧食援助,使之走向制度化的道路,美國(guó)、加拿大、挪威、瑞典、澳大利亞以及歐盟其他成員國(guó)和阿根廷等23個(gè)國(guó)家簽署了《國(guó)際糧食援助公約》(FoodAidConvention),該公約經(jīng)過(guò)五次重新談判簽署,最后一次是在1999年簽署的。2002年6月30日,《國(guó)際糧食援助公約》到期,目前還在對(duì)指定新的糧食援助公約進(jìn)行評(píng)估,2007年公約成員國(guó)在巴黎進(jìn)行了關(guān)于新一輪《國(guó)際糧食公約》的談判,但并未最終達(dá)成一致。《國(guó)際糧食援助公約》的主要內(nèi)容包括:

目標(biāo):通過(guò)國(guó)際社會(huì)的共同努力,保證每年向發(fā)展中國(guó)家提供1000萬(wàn)噸適合食用的谷物。

援助方式:捐贈(zèng)。捐贈(zèng)是以提供最大可能數(shù)量的谷物或現(xiàn)金的方式進(jìn)行,如果以提供現(xiàn)金方式進(jìn)行捐贈(zèng)時(shí),應(yīng)優(yōu)先從加入谷物協(xié)定的發(fā)展中國(guó)家采購(gòu)谷物。

捐贈(zèng)衡量方式:以小麥來(lái)衡量。

得到糧食援助的條件:首先要得到經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的發(fā)展委員會(huì)的認(rèn)可,在給予援助時(shí)。應(yīng)優(yōu)先考慮最不發(fā)達(dá)國(guó)家、其他低收入國(guó)家或中低收入國(guó)家。

從最早美國(guó)開始實(shí)施糧食援助到現(xiàn)在,國(guó)際糧食援助發(fā)生了重要的變化,糧食援助的目標(biāo)從上世紀(jì)50年代一些發(fā)達(dá)國(guó)家處理剩余農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)橛脕?lái)作為解決發(fā)展中國(guó)家糧食不安全問(wèn)題的一種政策手段,糧食援助從雙邊發(fā)展援助轉(zhuǎn)向以多邊援助為主。糧食援助制度越來(lái)越規(guī)范,但是糧食援助在全世界國(guó)際發(fā)展援助中的所占的比重卻越來(lái)越低,1965年糧食援助曾經(jīng)占到全球國(guó)際援助總量的22%,隨后開始逐年下降,尤其是上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái),糧食援助所占的份額不到5%。根據(jù)世界糧食計(jì)劃署的統(tǒng)計(jì),1995年其糧食援助總量為1020萬(wàn)噸左右,2007年僅為540萬(wàn)噸。

二、國(guó)際糧食援助主體和受援國(guó)

從提供糧食援助的資源主體來(lái)看,主要有三種類型:多邊國(guó)際機(jī)構(gòu)、雙邊援助機(jī)構(gòu)和國(guó)際非政府組織。根據(jù)世界糧食計(jì)劃署的統(tǒng)計(jì),從1995年到2004年,多邊國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)在國(guó)際糧食援助中所占的份額逐年上升,雙邊援助的糧援所占的份額逐年下降。以2004年為例,國(guó)際多邊糧食援助占到了52%,國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)糧食援助占27.4%,雙邊糧食援助僅占20.6%。

目前在國(guó)際糧食援助中發(fā)揮重要作用的多邊國(guó)際機(jī)構(gòu)主要有七個(gè),分別是糧食援助公約、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界貿(mào)易組織、世界糧食計(jì)劃署、經(jīng)合組織、聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)和聯(lián)合國(guó)難民署,這些國(guó)際機(jī)構(gòu)在國(guó)際糧食援助中發(fā)揮著重要作用。尤其是世界糧食計(jì)劃署,它已經(jīng)成為全球糧食援助的主要管理和實(shí)施機(jī)構(gòu),世界糧食援助的90%都是通過(guò)世界糧食計(jì)劃署來(lái)運(yùn)作的。

從國(guó)家和地區(qū)來(lái)看,糧食援助的提供國(guó)主要是美國(guó)、歐盟、日本、加拿大、澳大利亞、韓國(guó)和中國(guó),其中美國(guó)是全球提供糧食援助最多的國(guó)家,提供的糧援總額占到全球糧援的56%,其次是歐盟。中國(guó)在2005年停止接受世界糧食計(jì)劃署的援助,當(dāng)年中國(guó)就以57.7萬(wàn)噸的援助總量一躍成為僅次于美國(guó)和歐盟的世界第三大糧食援助捐贈(zèng)國(guó)。

美國(guó)的糧食援助在全球糧援中占有重要地位,而且美國(guó)也是唯一一個(gè)將糧食無(wú)償援助和銷售相結(jié)合的國(guó)家,糧食援助已經(jīng)成為美國(guó)對(duì)外援助的重要內(nèi)容。為此,美國(guó)建立起了一套非常完整的糧食援助體系來(lái)開展這方面的工作。

國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)在國(guó)際糧食援助中的作用越來(lái)越重要,自2001年以來(lái),國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)實(shí)施的糧食援助額度要高于雙邊糧食援助,國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)的糧食援助主要包括樂(lè)施會(huì)、關(guān)懷國(guó)際等機(jī)構(gòu)。樂(lè)施會(huì)的前身是英國(guó)牛津饑荒救治委員會(huì),成立的初衷是供給食物以解決饑荒問(wèn)題。多年來(lái),樂(lè)施會(huì)利用種種策略對(duì)付饑荒,目前全球已經(jīng)成立了13個(gè)區(qū)域性樂(lè)施會(huì)機(jī)構(gòu)。關(guān)懷國(guó)際最初成立于1946年,其主要目的是幫助歐洲的戰(zhàn)爭(zhēng)難民,最早是將食物和基本生活用品以“關(guān)懷包裹”的形式發(fā)放給戰(zhàn)后歐洲數(shù)百萬(wàn)面臨饑餓危險(xiǎn)的人,現(xiàn)在關(guān)懷國(guó)際的人道主義救助已經(jīng)覆蓋了65個(gè)國(guó)家和地區(qū)。

國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)、雙邊機(jī)構(gòu)和國(guó)際非政府組織構(gòu)成了國(guó)際糧食援助的主體,在國(guó)際糧食援助中發(fā)揮著重要作用。但不同的機(jī)構(gòu)在糧食援助方面存在一些差異,國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)的糧食主要來(lái)自成員國(guó)承諾的糧食和現(xiàn)金的捐贈(zèng)額,其援助目標(biāo)主要是人道主義救助,在援助對(duì)象的確定方面通常要對(duì)受援國(guó)進(jìn)行援助需求評(píng)估,只有通過(guò)援助需求評(píng)估的國(guó)家和地區(qū)才能獲得糧食援助。雙邊機(jī)構(gòu)的糧食主要來(lái)自捐助國(guó)政府,受援國(guó)的確定往往取決于兩國(guó)之間的國(guó)際關(guān)系,援助的政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)較強(qiáng)。國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)的糧食主要來(lái)自政府供給和募捐,捐助的主要目標(biāo)是人道主義救助,援助對(duì)象通常是經(jīng)歷了戰(zhàn)亂、自然災(zāi)害等意外事件,急需人道主義援助的國(guó)家和地區(qū)。

按照《國(guó)際糧食援助公約》以及世界糧食計(jì)劃署的糧食援助實(shí)踐,被列入糧食援助的受援國(guó)主要包括四種類型:一是最不發(fā)達(dá)國(guó)家,主要包括阿富汗、安哥拉、孟加拉國(guó)、蘇丹、贊比亞等49個(gè)國(guó)家。二是低收入國(guó)家,主要包括阿爾巴尼亞、亞美尼亞、印度等24個(gè)國(guó)家。三是中下收入國(guó)家,主要包括阿爾及利亞、玻利維亞、博茨瓦納等52個(gè)國(guó)家。四是世貿(mào)組織凈食品進(jìn)口的發(fā)展中國(guó)家,主要包括巴巴多斯、毛里求斯、圣盧西亞、特立尼達(dá)和多巴哥等五個(gè)國(guó)家。

從糧食援助的投向區(qū)域來(lái)看,撒哈拉以南非洲和東南亞地區(qū)是目前獲得國(guó)際糧食援助最多的地區(qū),根據(jù)世界糧食計(jì)戈0署的統(tǒng)計(jì),1995年以來(lái),投向到不同地區(qū)的糧食援助量在年度間呈波動(dòng)狀態(tài),但基本的趨勢(shì)是投向撒哈拉以南非洲的糧食援助所占的比重呈逐年上升,尤其是世界糧食計(jì)劃署的多邊糧食援助,2007年其援助資源總額的72%都投向了撒哈拉以南非洲地區(qū)。

三、國(guó)際糧食援助的內(nèi)容和方式

根據(jù)《國(guó)際糧食公約》,糧食援助的主要內(nèi)容包括谷物和非谷物兩大類,谷物資源主要包括小麥和面粉、稻谷、混合強(qiáng)化食品等,非谷物資源主要包括食用油、奶粉、糖和種子等。從援助資源總量來(lái)看,谷物援助占絕大部分。以2007年為例,全球594萬(wàn)噸糧食資源中谷物為509萬(wàn)噸,占世界援助總量的85.7%,而谷物中小麥和面粉大約占60%,為主要的糧食援助資源品種。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,近年來(lái)谷物資源所占的份額略有下降。

國(guó)際糧食援助按援助方式可以分為緊急糧食援助、計(jì)劃糧食援助和項(xiàng)目糧食援助三類。緊急糧食援助是指無(wú)償?shù)叵蛟馐茏匀粸?zāi)害和人為災(zāi)害的國(guó)家、地區(qū)或人群提供的糧食援助,主要目的在于救生、預(yù)防和生計(jì)恢復(fù)。計(jì)劃糧食援助是指將援助糧食直接提供給援助國(guó)政府或其方在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)出售,所獲得的收入用于支付受援國(guó)政府的公共部門開支或減少國(guó)際收支赤字,這類糧食援助方式主要通過(guò)影響供需情況和受援國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策以及從食物出售所得的收入分配方式來(lái)影響受援國(guó)家農(nóng)業(yè)部門和食物安全、食物營(yíng)養(yǎng)等發(fā)展議題。項(xiàng)目糧食援助是指通過(guò)“以工代賑”和“以糧代賑”的方式無(wú)償向目標(biāo)貧困人群提供糧食援助,以促進(jìn)減貧和改善貧困群體的營(yíng)養(yǎng)狀況,具體做法是在就業(yè)淡季和食物不足的時(shí)候?yàn)槿鮿?shì)群體提供就業(yè)機(jī)會(huì),并讓他們?cè)谔岣吆桶l(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和預(yù)防饑餓方面發(fā)揮重要作用。在上述三類糧食援助方式中,緊急和項(xiàng)目糧食援助是以饋贈(zèng)方式提供的,而計(jì)劃糧食援助是以優(yōu)惠借貸形式提供的。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,緊急援助在糧食援助中所占的份額呈上升趨勢(shì),1995年,緊急援助資源總額僅占糧食援助資源總額的34.8%,2007年,這一比重已經(jīng)上升到61.8%。項(xiàng)目援助和計(jì)劃援助所占的份額逐年下降??梢灶A(yù)測(cè),由于全球氣候變暖,自然災(zāi)害發(fā)生更加頻繁以及金融危機(jī)的影響,以人道主義救援為主要目標(biāo)的緊急糧食援助將變得越來(lái)越重要。

四、國(guó)際糧食援助對(duì)國(guó)際發(fā)展的影響

國(guó)際糧食援助對(duì)緩解全球糧食安全問(wèn)題,尤其是欠發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食安全問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。以2007年為例,僅通過(guò)世界糧食計(jì)劃署的多邊糧食援助平臺(tái),就向全球80個(gè)國(guó)家和地區(qū)的8610萬(wàn)饑民提供了糧食援助。糧食援助主要流向了欠發(fā)達(dá)國(guó)家,尤其是撒哈拉以南非洲地區(qū),糧食援助的重點(diǎn)人群為社會(huì)弱勢(shì)群體,以世界糧食計(jì)劃署2007年的糧食援助投向來(lái)看,其援助目標(biāo)群體中有7160萬(wàn)為婦女和兒童,占整個(gè)援助目標(biāo)群體的83.16%。以中國(guó)為例,中國(guó)是從1978年安置越南華僑難民時(shí)開始接受WFP的國(guó)際糧食援助的,2005年12月31日,WFP全面停止了對(duì)華糧食援助,前后正好二十六年。二十六年間,WFP已經(jīng)在中國(guó)實(shí)施了近70個(gè)無(wú)償糧食援助項(xiàng)目,總金額達(dá)9.25億美元,中國(guó)有400多個(gè)縣的3500萬(wàn)貧困人口因此受益,援助項(xiàng)目遍及中國(guó)各省、自治區(qū)和直轄市,覆蓋214個(gè)市縣。因此,糧食援助在解決饑荒問(wèn)題上作用明顯。有關(guān)研究顯示,糧食援助要優(yōu)于一般的財(cái)政援助,因?yàn)閶D女和兒童等社會(huì)弱勢(shì)群體更容易受到糧食不安全和營(yíng)養(yǎng)不良的消極影響,而相對(duì)于其他形式的援助資源,食物更容易被婦女掌握,通過(guò)這種食物的轉(zhuǎn)移方式,能夠保證婦女和兒童營(yíng)養(yǎng)狀況滿足的優(yōu)先性,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,家庭所有成員都能受益。

但是糧食援助資源總額逐年下降也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。以2007年為例,全球糧食救助總額從2006年的700萬(wàn)噸下降到594萬(wàn)噸,降幅為15%。世界糧食計(jì)劃署發(fā)放的糧食援助總額從2006年的370萬(wàn)噸下降到了2007年310萬(wàn)噸,減少了16%,其計(jì)劃執(zhí)行的167個(gè)主要項(xiàng)目中只有35%獲得足夠的資金支持,有17%的糧食援助項(xiàng)目得到資金支持還不到計(jì)劃的50%。

糧食援助額度的下降,一方面取決于全球的糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。2007年全球糧食生產(chǎn)歉收以及石油等工業(yè)原料價(jià)格的上漲,導(dǎo)致國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格上漲,糧食援助成本大幅提高。據(jù)WFP的估算,2007年WFP將食品送到每一個(gè)饑民手中的平均全部成本比2002年增加了50%。五年間,小麥上漲了63%、大米上漲了61%、玉米上漲了45%。2007年下半年的玉米價(jià)格比全年高出50%。因此,一些糧食援助國(guó)紛紛削減糧食援助的額度。

另一方面是由于對(duì)糧食援助效果的反思,因?yàn)樵诓糠质茉畤?guó),糧食援助尤其是計(jì)劃糧食援助可能影響其糧食市場(chǎng)的投資政策、供求價(jià)格等。隨著糧食援助在國(guó)際發(fā)展中的作用日益增強(qiáng),以及糧食援助對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易影響愈益顯著,為了減少糧食援助對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易產(chǎn)生的負(fù)面影響,世界貿(mào)易組織在其《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中對(duì)國(guó)際糧食援助提出了明確的規(guī)定:提供國(guó)際糧食援助的成員應(yīng)當(dāng)確保: