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芻議我國(guó)政府采購(gòu)法中的缺位

------谷遼海

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》自2003年1月1日實(shí)施，至今已有兩年多。隨著全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模逐年不斷擴(kuò)大，各地政府采購(gòu)方面所出現(xiàn)的問(wèn)題和爭(zhēng)議也隨之增多，政府采購(gòu)本身所存在的缺陷也日漸顯現(xiàn)，如：公開(kāi)招標(biāo)為政府采購(gòu)對(duì)象的主要方式卻沒(méi)有具體的程序性規(guī)定，而競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)等非主要采購(gòu)方式卻在這部法律中有詳盡的操作規(guī)程和適用條件;工程采購(gòu)已納入政府采購(gòu)主管范圍而職能部門(mén)卻無(wú)力實(shí)施其職責(zé)；非主要的采購(gòu)方式在我國(guó)政府采購(gòu)法中雖有相應(yīng)的法律規(guī)定，但采購(gòu)主體廣泛采用這些方式卻沒(méi)有受到相應(yīng)的約束和制衡；法律明確授權(quán)制定行政法規(guī)而由于行政權(quán)配置問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)爭(zhēng)權(quán)奪利，致使這部政府采購(gòu)的行政法規(guī)遲遲不能出臺(tái)。限于篇幅，本文僅對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的主要方式即公開(kāi)招標(biāo)制度所存在的缺位進(jìn)行論述（注：其它采購(gòu)方式的缺位和失衡，詳見(jiàn)谷遼海所撰寫(xiě)由群眾出版社出版的《中國(guó)政府采購(gòu)案例評(píng)析》，該書(shū)共三卷，在案例評(píng)析的基礎(chǔ)上，更多是政府采購(gòu)法理分析）。

根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定，政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的方式有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)等；在這些采購(gòu)方式中，公開(kāi)招標(biāo)被作為政府采購(gòu)對(duì)象的主要采購(gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式具有信息透明、選擇范圍廣、競(jìng)爭(zhēng)范圍大、公開(kāi)程度高等特點(diǎn)，與其他采購(gòu)方式相比，無(wú)論是透明度上，還是程序上，都是最富有競(jìng)爭(zhēng)力和規(guī)范的采購(gòu)方式，也能最大限度地實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公正、公平原則，從而也是最大程度地扼制腐敗的有效措施。所以，世界上大多數(shù)國(guó)家都將公開(kāi)招標(biāo)作為主要的采購(gòu)方式。故我國(guó)的政府采購(gòu)法也將此制度作為法定的主要方式。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，實(shí)踐中，公開(kāi)招標(biāo)始終是政府采購(gòu)對(duì)象中的主要采購(gòu)方式。然而，公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程（包括采購(gòu)對(duì)象的審批、招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、中標(biāo)、授標(biāo)等環(huán)節(jié)）中所存在的泄露保密資料、陪標(biāo)圍標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)、黑白合同等違法現(xiàn)象幾乎都是公開(kāi)的“秘密”。這類(lèi)違法行為屢見(jiàn)不鮮的原因一方面是與我國(guó)的誠(chéng)信體系建設(shè)有關(guān)，更重要的則是法律制度上所存在的種種缺陷所致。公開(kāi)招標(biāo)雖然也為我國(guó)所明確規(guī)定的首選方式，但什么樣的情形下適用這一主要采購(gòu)方式，怎么樣來(lái)展開(kāi)公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)程序，我國(guó)的政府采購(gòu)法中均無(wú)詳細(xì)的章節(jié)描述。此外，政府采購(gòu)法分別將貨物、工程和服務(wù)這三類(lèi)政府采購(gòu)對(duì)象，適用不同的法律來(lái)調(diào)整。其中規(guī)定工程采購(gòu)適用我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》，而貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)適用什么樣的法律來(lái)調(diào)整卻沒(méi)有任何的規(guī)定。以下，筆者一方面就現(xiàn)行法律的缺位進(jìn)行闡述和分析，另一方面，對(duì)我國(guó)相關(guān)的行政規(guī)章與法律的沖突內(nèi)容進(jìn)行剖析。

一、我國(guó)政府采購(gòu)法中公開(kāi)招標(biāo)法律程序的缺位

根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。筆者認(rèn)為，此規(guī)定所存在的法律漏洞有：其一，政府采購(gòu)對(duì)象中的貨物和服務(wù)應(yīng)該適用《政府采購(gòu)法》的規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)；其二，工程采購(gòu)不適用政府采購(gòu)法，但這與政府采購(gòu)法第二條所規(guī)定的適用范圍相矛盾；其三，與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)在適用法律方面遇到兩難的境地，不論是選擇《政府采購(gòu)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)》的規(guī)定，都將遭遇法律障礙；其四，工程如果是通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)等非公開(kāi)招標(biāo)方式則適用政府采購(gòu)法的規(guī)定；其五，工程采購(gòu)如果非公開(kāi)招標(biāo)則可以排除《招標(biāo)投標(biāo)法》的強(qiáng)行性規(guī)定。對(duì)于前述所存在的漏洞試分析如下：

其一，貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)該適用《政府采購(gòu)法》的規(guī)定進(jìn)行。由于法律明確規(guī)定，工程的公開(kāi)招標(biāo)適用我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，也就意味著貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。然而，我國(guó)《政府采購(gòu)法》又沒(méi)有對(duì)貨物和服務(wù)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的具體操作規(guī)程，這樣以來(lái)，勢(shì)必就造成法律適用方面的真空狀態(tài)，為政府采購(gòu)主體任意選擇采購(gòu)方式開(kāi)了方便之門(mén)。由于采購(gòu)主體對(duì)采購(gòu)方式的隨意選擇權(quán)不受任何法律監(jiān)督，那么法律所要求的采購(gòu)過(guò)程中的透明度、公平和公正，也就形同虛設(shè)。在法無(wú)明文規(guī)定的情形下，供應(yīng)商的權(quán)利受到侵害也就無(wú)從救濟(jì)。

其二，工程采購(gòu)不適用政府采購(gòu)法，但這與政府采購(gòu)法第二條所規(guī)定的適用范圍相矛盾。法律明確規(guī)定，工程采購(gòu)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，意味著采購(gòu)主體、投標(biāo)供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)、招標(biāo)采購(gòu)的全部程序、法律責(zé)任等方面的內(nèi)容都應(yīng)該適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。這樣以來(lái)，政府采購(gòu)法第二條的適用范圍和調(diào)整對(duì)象應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的修改。貨物、工程和服務(wù)這三類(lèi)政府采購(gòu)對(duì)象就需要減去“工程”這一項(xiàng)。否則，必然會(huì)造成法律適用方面的沖突和矛盾。在目前所存在的法律盲點(diǎn)的情形下，政府采購(gòu)采購(gòu)當(dāng)事人所實(shí)施的各種違法行為，主管部門(mén)很難有效地行使相應(yīng)的行政主管權(quán)。因?yàn)楣こ痰墓_(kāi)招標(biāo)是屬于財(cái)政部門(mén)管理還是屬于城建或者交通或者發(fā)改等部門(mén)，各職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)將會(huì)出現(xiàn)相互推卸的情形。

其三，與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)的公開(kāi)招標(biāo)在適用法律方面遇到兩難的境地，不論是選擇《政府采購(gòu)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)》的規(guī)定，都將遭遇法律障礙。如果工程采購(gòu)不適用政府采購(gòu)法的規(guī)定，那么根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)存在法定情形的也必須公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（二）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

這樣以來(lái)，與《政府采購(gòu)法》又有沖突了！我國(guó)政府采購(gòu)法所指的工程中并不包括貨物和服務(wù)的采購(gòu)而是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。政府采購(gòu)貨物和服務(wù)有多種方式，不論是以那種方式都沒(méi)有規(guī)定要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。這樣以來(lái)，同是工程建設(shè)，由于存在工程中的貨物和服務(wù)的采購(gòu)對(duì)象，因而同一項(xiàng)目也就存在多頭管理，這一方面給行政主管部門(mén)提出了監(jiān)管的難題，另一方面也給違法行為人大開(kāi)了方便。

其四，非招投標(biāo)方式采購(gòu)工程也就排除了《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用。這又違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定。由于政府采購(gòu)方式除了公開(kāi)招標(biāo)，還有邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)等非公開(kāi)招標(biāo)方式。根據(jù)則政府采購(gòu)法第四條的規(guī)定，如果政府采購(gòu)工程不是通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，則只能適用政府采購(gòu)法的規(guī)定。